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Opinión Jurídica : 093 - del 27/09/2018
27
de setiembre del 2018
OJ-093-2018
Licenciada
Nery
Agüero Montero
Jefe
de Comisión
Comisión
Permanente Ordinaria de Asuntos Jurídicos
Asamblea Legislativa
Estimada
señora:
Con
la aprobación del señor Procurador General de la República, nos referimos a su
atento Oficio N° AL-CPAJ-OFI-0012-2017 de 03 de octubre de 2017, mediante el
cual se plantea lo siguiente:
“La
Comisión Permanente Ordinaria de Asuntos Jurídicos tiene para su estudio el
proyecto: Expediente № 20.313, “Ley de Financiamiento del Instituto
Costarricense de Ferrocarriles”. Publicado en Alcance 69, a La Gaceta 62 del 28
de marzo de 2017. En Sesión № 5, de fecha 20 de setiembre del año en
curso se aprobó una moción para consultarle el texto base, el cual se adjunta.”
En
términos generales, la iniciativa versa acerca de la posibilidad de otorgar
recursos directos para financiar proyectos ferroviarios, con el objetivo de
lograr un transporte público eficiente, lo cual pretende realizarse a través
de: a) un aporte del Fondo de Seguridad Vial, b) un aumento de impuestos de
propiedad y selectivo de consumo de vehículos; y c) una contribución sobre lo
que se recauda en peajes.
De
previo a rendir el criterio solicitado, es necesario aclarar que éste no
constituye un dictamen vinculante, ya que lo consultado se relaciona con la
función que le atribuye la Constitución Política a la Asamblea Legislativa,
esto es, la competencia exclusiva de dictar las leyes, y no con sus funciones
de administración activa. Así las cosas,
se rinde la respectiva opinión jurídica, siempre con el ánimo de colaborar en
el ejercicio de las altas funciones que cumple el Parlamento.
I.
Sobre el Proyecto de Ley
sometido a Criterio de este Órgano Técnico Jurídico.
En
términos generales, la propuesta posee relevancia en cuanto a la posibilidad de
hallar financiamiento con miras a alcanzar el objetivo de un transporte público
eficiente y moderno, desarrollando la actividad ferroviaria de pasajeros y
carga.
La
exposición de motivos se encuentra debidamente justificada y es claro el
interés público subyacente en la propuesta, dada la necesidad imperante de
modernizar el transporte público y descongestionar las carreteras nacionales, a
lo cual contribuirá en gran medida el transporte en modalidad ferroviaria.
Es
entendible que la propuesta se haya encauzado por la vía que el ordenamiento ha
previsto para crear estas fuentes de ingresos, esto es, mediante Ley formal
emitida por el Parlamento. Sobre el
tema, la jurisprudencia administrativa ha indicado lo siguiente:
“Esta
Procuraduría comparte el criterio expresado por el órgano consultante, en el
sentido de que la materia tributaria se encuentra ordenada por el principio de
reserva de ley, es decir, solamente a través de ésta es posible crear un
tributo y regular los elementos esenciales del mismo. La doctrina es clara al
respecto al indicar: "Decir que no debe existir tributo sin ley, significa
que sólo la ley puede establecer la obligación tributaria, y por tanto, sólo la
ley debe definir cuáles son los supuestos y los elementos de la relación
tributaria."(JARACH DINO. Curso de Derecho Tributario, Buenos Aires 1980,
pág. 25. Citado por Horacio Garcia Belsunce en Temas de Derecho Tributario, Abeledo Perrot, Buenos Aires,
1982, pág 77) (…) Esta reserva de ley se encuentra
establecida en el artículo 121 inciso 13 de la Constitución Política, el cual
es desarrollado por el artículo 5 del Código de Normas y Procedimientos
Tributarios, donde se señala que sólo
mediante la ley se pueden crear, modificar o suprimir tributos, definir el
hecho generador de la obligación tributaria, otorgar exenciones, etcétera.”(El
destacado no corresponde al original)(Ver Dictamen C-062-99 de 25 de marzo de
1999).
En
igual sentido, se observa el siguiente pronunciamiento:
“I. Aspectos Generales.
El
poder tributario del Estado, como potestad
soberana de exigir contribuciones a personas o bienes que se hayan en su jurisdicción o bien conceder exenciones, no
reconoce más limitaciones que las que se originan en la propia Constitución
Política.
Esta
potestad tributaria del Estado, se
traduce en el poder de sancionar normas jurídicas de las que se derive o pueda
derivar, la obligación de pagar un tributo o de respetar un límite tributario;
y entre los límites constitucionales de la tributación, se encuentran inmersos
el principio de legalidad, reserva de ley, igualdad o isonomía,
generalidad, no confiscación. Como bien lo ha dicho la Sala Constitucional “…los tributos deben de emanar de una Ley de
la República, no crear discriminaciones en perjuicio de sujetos pasivos,
deben abarcar integralmente a todas las personas o bienes previstas en la ley y
no solo a una parte de ellas y debe cuidarse de no ser tal la identidad, que
viole la propiedad privada (artículos 33, 40, 45, 121 inciso 13) de la
Constitución Política )” ( Voto N° 1341-93 de las 10:30 horas del 29 de marzo
de 1993).”(Ver
Dictamen C-337-2015 de 07 diciembre de 2015).
Ahora bien, haciendo una valoración
de todos los mecanismos impositivos generadores de ingresos que se plantean en
la propuesta, cabe hacer dos observaciones puntuales. La primera, en el sentido
de que a nivel individual, para los propietarios de vehículos, motocicletas y
otros, el impuesto puede llegar a resultar considerablemente elevado, lo cual
es importante valorar dada la carga impositiva que ya pesa sobre los
propietarios, y que puede llegar a calificarse de irrazonable, a pesar de las buenos
propósitos que tenga el proyecto.
Por otra parte, en momentos en que,
como es público y notorio, el país se encuentra en una coyuntura fiscal
sumamente estrecha y difícil, y en la cual se está buscando liberar al Estado
de inflexibilidades presupuestarias que imponen los destinos específicos, no
pareciera muy conveniente crear nuevos impuestos con esa característica,
reiteramos, dada la discusión nacional que precisamente sobre la inconveniencia
de ese esquema tributario rígido se ha planteado.
En todo caso, no está de más
subrayar que este proyecto –que versa exclusivamente sobre materia tributaria–
deberá ser objeto de una decisión de carácter estrictamente político, en donde
se deben valorar aspectos de conveniencia, oportunidad, metas de gobierno,
criterios de administración activa, etc.
En
razón de esto último, desde el punto de vista estrictamente técnico-jurídico,
que es el campo propio de nuestras opiniones consultivas, no cabe agregar
consideraciones adicionales sobre la iniciativa de referencia.
II.
Conclusión
En los términos planteados, no se observa la
existencia de posibles roces de constitucionalidad. La aprobación final del
proyecto analizado resulta competencia exclusiva de los legisladores.
De
usted con
toda consideración, suscriben atentamente,
Andrea Calderón Gassmann Liyanyi Granados Granados
Procuradora Abogada de Procuraduría
OJ-093-2018
INCOFER (INSTITUTO COSTARRICENSE DE FERROCARRILES). PROYECTO SOBRE
CREACIÓN DE IMPUESTOS PARA FINANCIARLO.
La Comisión Permanente Ordinaria de Asuntos Jurídicos consultó nuestro criterio sobre el proyecto “Ley de Financiamiento del Instituto Costarricense de Ferrocarriles”.
Mediante nuestra opinión jurídica N° OJ-093-2018 del 27 de setiembre del 2018, suscrita por Andrea Calderón Gassmann, Procuradora, y Liyanyi Granados Granados, abogada, señalamos que, haciendo una valoración de todos los mecanismos impositivos generadores de ingresos que se plantean en la propuesta, cabe hacer dos observaciones puntuales. La primera, en el sentido de que a nivel individual, para los propietarios de vehículos, motocicletas y otros, el impuesto puede llegar a resultar considerablemente elevado, lo cual es importante valorar dada la carga impositiva que ya pesa sobre los propietarios, y que puede llegar a calificarse de irrazonable, a pesar de las buenos propósitos que tenga el proyecto.
Por otra parte, en momentos en que, como es público y notorio, el país se encuentra en una coyuntura fiscal sumamente estrecha y difícil, y en la cual se está buscando liberar al Estado de inflexibilidades presupuestarias que imponen los destinos específicos, no pareciera muy conveniente crear nuevos impuestos con esa característica, reiteramos, dada la discusión nacional que precisamente sobre la inconveniencia de ese esquema tributario rígido se ha planteado.
En todo caso, no está de más subrayar que este proyecto –que versa exclusivamente sobre materia tributaria– deberá ser objeto de una decisión de carácter estrictamente político, en donde se deben valorar aspectos de conveniencia, oportunidad, metas de gobierno, criterios de administración activa, etc.
En razón de esto último, desde el punto de vista estrictamente técnico-jurídico, que es el campo propio de nuestras opiniones consultivas, no cabe agregar consideraciones adicionales sobre la iniciativa de referencia.