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Opinión Jurídica : 086 - del 10/09/2018
10 de setiembre de 2018
OJ-086-2018
Señora
Erika Ugalde Camacho
Jefa de Área
Comisión Permanente de Asuntos Municipales
Asamblea Legislativa
Estimada señora:
Con la aprobación del señor Procurador General de
la República, me refiero a su oficio de fecha 20 de diciembre de 2017, por
medio del cual solicita el criterio técnico jurídico de este Despacho respecto
del Proyecto denominado: “Impuesto del
cinco por ciento (5%) sobre la venta del cemento, producido en el territorio
Nacional o Importado, para el consumo Nacional”, expediente legislativo N°
19.732
De previo a dar respuesta a la consulta, cabe
advertir que de conformidad con el artículo 4° de la Ley Orgánica de la
Procuraduría General de la República (Ley N°6849 de 27 de setiembre de 1982, y
sus reformas), sólo los órganos de la Administración Pública por medio de sus
jerarcas, pueden requerir el criterio técnico jurídico de la Procuraduría
General de la República, condición que es ajena a la Asamblea Legislativa. No
obstante, en un afán de colaboración con los señores Diputados, esta
Procuraduría tramitará la consulta presentada, con la advertencia de que el
criterio que se emite carece de efectos vinculantes, siendo su valor el de una
mera opinión jurídica.
Por otro lado, al no estarse en los supuestos que prevé el artículo 157 del Reglamento
de la Asamblea Legislativa (consulta al Tribunal Supremo de Elecciones, la
Universidad de Costa Rica, el Poder Judicial o una institución autónoma), a la
solicitud que nos ocupa no le es aplicable el plazo de ocho días hábiles que
dicho artículo dispone.
SOBRE
EL PROYECTO DE LEY PUESTO A NUESTRA CONSIDERACIÓN:
El proyecto de ley
puesto a consideración de la Procuraduría General de la República, pretende la
derogación de la Ley N° 6849 del 18 de
febrero de 1983, -Impuesto del 5% sobre el precio de venta del cemento
producido en las provincias de Cartago, San José y Guanacaste, en bolsa o a
granel de cualquier tipo, con excepción del cemento destinado a la exportación.
En
primer término, resulta necesario destacar que la producción del cemento en nuestro país, inicia en la Provincia de
Cartago con la incursión de la Fábrica Nacional de Cemento -en la actualidad
conocida como Holcim Costa Rica-, empresa que se
mantuvo en el mercado en solitario hasta que inició la explotación en la zona
de Guanacaste por parte de la Empresa Cemex. Este hecho llevó a que la
Ley N° 6849- fuera
diseñada para gravar la producción de cemento solo en esas dos provincias, y
con posterioridad en el cantón de Desamparados provincia de San José, lo que
generó un vacío legal cuando la empresa Cementos David quiso entrar a operar en
la provincia de Alajuela.
Con
el antecedente histórico mencionado y
las variaciones en el mercado, la iniciativa plantea traer al presente los objetivos de esta ley (Impuesto del cinco por ciento (5%) sobre la venta
del cemento, producido en el territorio Nacional o Importado, para el consumo
Nacional”), los cuales buscan garantizar la existencia
de condiciones equitativas entre la producción de cemento en todo territorio
nacional y el cemento importado, así como el establecimiento de un
procedimiento más claro y eficiente para la recaudación y distribución del
impuesto.
El proyecto de ley
está conformado por 15 artículos; y mediante el artículo 1° se crea un impuesto sobre la producción nacional de cemento y la
importación de cemento en bolsa o a granel de cualquier tipo, para la venta o
autoconsumo, a excepción del cemento destinado a la exportación. Asimismo, se
establece –en el artículo 3°- que el impuesto sobre el cemento producido en
territorio nacional o importado será de un cinco por ciento (5%) sobre el
precio neto de venta del productor o del importador, excluido el correspondiente
impuesto sobre las ventas o de valor agregado. Es importante destacar que lo
que se pretende con el artículo 1° del Proyecto de Ley es ampliar la base
imponible del tributo, evitando con ello, que otras empresas pudieran dedicarse
al procesamiento de cemento fuera de las provincias expresamente indicadas en
la Ley N° 6849.
Contrario
a la Ley N° 6849, mediante el proyecto de ley se define un elemento esencial
del tributo, cual es el hecho generador para tres situaciones de hecho no
contempladas en la ley actual, a saber la producción nacional, la importación
de cemento, y el autoconsumo tanto del fabricante como del importador, lo cual
viene en cierta forma evitar la evasión fiscal que se puede dar a través de
empresas constructoras que pertenecen a los productores de cemento.
También
debe destacarse, que en el proyecto propuesto se regula de manera clara y
precisa la base imponible del tributo y su tarifa, en tanto los artículos 4 y 5
vienen a subsanar vacíos de la ley N° 6849 en cuanto a la definición de obligaciones
de los contribuyentes en lo que refiere a la liquidación y pago del impuesto, y
en cuanto a las competencias en materia de recaudación fiscal, que estaría a
cargo de la Dirección General de la Tributación y no del Banco Central,
subsanándose con ello el problema que presenta la ley vigente en cuanto a la
asignación de las partidas correspondientes a las entidades municipales
beneficiadas con el tributo. Se asigna también a la Tesorería Nacional la
obligación de asignar lo correspondiente a cada beneficiario según las reglas
de asignación y calendarización de pagos y conforme a las reglas aplicables a
las transferencias. En este aspecto a juicio de la Procuraduría, debe quedar
debidamente establecido, que, al tratarse de un impuesto con destinos específicos,
al ingresar las sumas correspondientes a dicho impuesto a la “Caja Única del
Estado”, no pueden variarse los destinos expresamente establecidos por el
legislador ordinario.
Mediante
los artículos 6, 7, 8, 9 y 10 se propone
la regulación concerniente a la distribución porcentual del impuesto en las
diferentes provincias donde se produce el cemento, sin embargo a juicio de esta
Procuraduría si la intención de la creación del impuesto al cemento desde que
se promulgó la Ley N° 6849 ha sido paliar el daño ambiental que acarrea la
producción de cemento, lo lógico sería destinar porcentajes mayores a los
establecidos para la inversión en infraestructura y programas ambientales.
En materia de control y fiscalización del
tributo, el artículo 12 del proyecto obliga a los productores de cemento a
llevar un registro auxiliar no sólo del cemento producido en territorio
nacional, sino de las importaciones y del autoconsumo, lo que en última permite
una mejor liquidación del impuesto.
Sin
perjuicio de lo dicho, como el impuesto que se estable pese a ser de carácter
nacional, al tenerse a las entidades municipales como beneficiarias de parte
del tributo que afectaría la venta del cemento producido en el territorio
nacional o importado, a juicio de la Procuraduría General debe otorgárseles la
audiencia a que alude el artículo 190 de la Constitución Política.
De
conformidad con lo expuesto es criterio de la Procuraduría General de la
República que el proyecto de ley en sí no presenta vicios de legalidad ni de
constitucionalidad, por lo cual su aprobación o no, es competencia
exclusiva de los señores y señoras diputados.
Con toda consideración suscribe atentamente,
Licdo. Juan Luis Montoya Segura
Procurador Tributario
JMS/bba
Código 17045-2017
OJ-086-2018
COMISIÓN
PERMANENTE DE ASUNTOS MUNICIPALES, ASAMBLEA LEGISLATIVA. “IMPUESTO DEL CINCO POR CIENTO
(5%) SOBRE LA VENTA DEL CEMENTO, PRODUCIDO EN EL TERRITORIO NACIONAL O
IMPORTADO, PARA EL CONSUMO NACIONAL”, EXPEDIENTE LEGISLATIVO N° 19.732
La
Señora Erika Ugalde Camacho, Jefa
de Área de la Comisión Permanente de Asuntos
Municipales remitió a este Órgano asesor el oficio de
fecha 20 de diciembre de 2017, por medio del cual solicita el criterio técnico
jurídico de este Despacho respecto del Proyecto denominado: “Impuesto del cinco por ciento (5%) sobre la venta del cemento,
producido en el territorio Nacional o Importado, para el consumo Nacional”,
expediente legislativo N° 19.732
El proyecto de ley puesto a
consideración de la Procuraduría General de la República, está conformado por
15 artículos; y mediante el artículo 1° se crea un impuesto sobre la
producción nacional de cemento y la importación de cemento en bolsa o a granel
de cualquier tipo, para la venta o autoconsumo, a excepción del cemento
destinado a la exportación. Asimismo, se establece –en el artículo 3°- que el
impuesto sobre el cemento producido en territorio nacional o importado será de
un cinco por ciento (5%) sobre el precio neto de venta del productor o del
importador, excluido el correspondiente impuesto sobre las ventas o de valor
agregado. Es importante destacar que lo que se pretende con el artículo 1° del
Proyecto de Ley es ampliar la base imponible del tributo, evitando con ello,
que otras empresas pudieran dedicarse al procesamiento de cemento fuera de las
provincias expresamente indicadas en la Ley N° 6849.
También debe destacarse, que en el proyecto propuesto
se regula de manera clara y precisa la base imponible del tributo y su tarifa,
en tanto los artículos 4 y 5 vienen a subsanar vacíos de la ley N° 6849 en
cuanto a la definición de obligaciones de los contribuyentes en lo que refiere
a la liquidación y pago del impuesto, y en cuanto a las competencias en materia
de recaudación fiscal, que estaría a cargo de la Dirección General de la
Tributación y no del Banco Central, subsanándose con ello el problema que
presenta la ley vigente en cuanto a la asignación de las partidas correspondientes
a las entidades municipales beneficiadas con el tributo. Se asigna también a la
Tesorería Nacional la obligación de asignar lo correspondiente a cada
beneficiario según las reglas de asignación y calendarización de pagos y
conforme a las reglas aplicables a las transferencias. En este aspecto a juicio
de la Procuraduría, debe quedar debidamente establecido, que, al tratarse de un
impuesto con destinos específicos, al ingresar las sumas correspondientes a
dicho impuesto a la “Caja Única del Estado”, no pueden variarse los destinos
expresamente establecidos por el legislador ordinario.
Mediante los artículos 6, 7, 8, 9 y 10 se propone la regulación
concerniente a la distribución porcentual del impuesto en las diferentes
provincias donde se produce el cemento, sin embargo a juicio de esta
Procuraduría si la intención de la creación del impuesto al cemento desde que
se promulgó la Ley N° 6849 ha sido paliar el daño ambiental que acarrea la
producción de cemento, lo lógico sería destinar porcentajes mayores a los
establecidos para la inversión en infraestructura y programas ambientales.
En materia de control y fiscalización del tributo, el
artículo 12 del proyecto obliga a los productores de cemento a llevar un
registro auxiliar no sólo del cemento producido en territorio nacional, sino de
las importaciones y del autoconsumo, lo que en última permite una mejor
liquidación del impuesto.
Esta Procuraduría, en su dictamen OJ-086-2018, de fecha 10 de setiembre
de 2018 suscrito por el Licenciado Juan Luis Montoya
Segura Procurador Tributario arribó a la siguiente conclusión:
·
De conformidad
con lo expuesto es criterio de la Procuraduría General de la República que
el proyecto de ley en sí no presenta vicios de legalidad ni de
constitucionalidad, por lo cual su aprobación o no, es competencia
exclusiva de los señores y señoras diputados.