Dictamen : 274 - del 21/11/2017

21 de noviembre de 2017

C-274-2017

Señores

Junta Directiva

Colegio de Contadores Privados de Costa Rica

Estimados señores:

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, me refiero a su oficio de fecha 28 de julio de 2015, mediante el cual consulta si el Colegio de Contadores Privados de Costa Rica, está habilitado legalmente para mantener recursos financieros, cuenta corriente y depósitos en inversiones en el Banco Popular, a tenor de lo que establece la Ley Constitutiva y leyes vinculantes.

Se adjunta el criterio emitido por el asesor legal de la Junta en el que se concluye:

“(…) Con arreglo en el principio de legalidad, y dado que los fondos del Colegio de Contadores Privados de Costa Rica, según lo determina el Artículo 18, inciso d), de su Ley Orgánica, deben mantenerse depositados en Bancos del Estado, y el Banco Popular y Desarrollo Comunal, no es propiedad del Estado, no resulta legalmente posible que el Colegio haga inversiones en depósitos a plazo u otra modalidad, en el susodicho Banco (…)”

I. Colegio de Contadores Privados.-

La Ley Orgánica del Colegio de Contadores Privados de Costa Rica Nº 1269, reformada íntegramente por el artículo 1º de la ley Nº 4472 del 6 de diciembre de 1969, establece en su artículo 11 que la Junta Directiva es la competente para administrar los fondos del Colegio y como atribuciones del Tesorero, instaura “(…) mantener los fondos del Colegio depositados en cualquiera de los bancos del Estado (…)” (Art. 18.d.)

Por su parte, el Reglamento a la Ley Orgánica Colegio Contadores Privados de Costa Rica N° 3022, reitera el deber de la Junta Directiva de administrar los fondos y en su artículo 20.5 nuevamente hace alusión a “Mantener los fondos del Colegio depositados en cualquiera de los Bancos del Estado que la Junta Directiva indique (…)”

Banco Popular y de Desarrollo Comunal.-

La Ley Orgánica del Banco Popular y de Desarrollo Comunal, N° 4351 establece en lo que interesa lo siguiente:

“(…) Artículo 1º.- Créase el Banco Popular y de Desarrollo Comunal, el que se regirá por la presente ley y su reglamento. El Banco es propiedad de los trabajadores por partes iguales y el derecho a la co-propiedad estará sujeta a que hayan tenido una cuenta de ahorro obligatorio durante un año continuo o en períodos alternos. Los ahorrantes obligatorios participarán de las utilidades y por medio de sus organizaciones sociales en la designación de sus directores (…)”

“(…) Artículo 2°.- El Banco Popular y de Desarrollo Comunal es una institución de Derecho Público no estatal, con personería jurídica y patrimonio propio, con plena autonomía administrativa y funcional. Su funcionamiento se regirá por las normas del Derecho Público.

El Banco tendrá como objetivo fundamental dar protección económica y bienestar a los trabajadores, mediante el fomento del ahorro y la satisfacción de sus necesidades de crédito. Con este propósito procurará el desarrollo económico y social de los trabajadores, para lo cual podrá conceder créditos para necesidades urgentes, así como para la participación del trabajador en empresas generadoras de trabajo que tengan viabilidad económica. Asimismo, podrá financiar programas de desarrollo comunal (…)”

La Ley de cita determina entonces, que el Banco Popular es propiedad de los trabajadores y se le designa como una institución de Derecho Público no estatal, siendo la letra misma de la Ley la que establece el ámbito del derecho que lo rige y también sus propietarios, por lo que evidentemente, no podemos considerarlo como un Banco del Estado.

Conteste con la normativa antes citada, se encuentra la Ley Orgánica del Sistema Bancario Nacional N°1644, que en su artículo 1 cita como bancos del Estado: el Central, el Nacional, el de Costa Rica y cualquier otro que en el futuro se llegue a crear. Serán esos Bancos los que se deban actuar en estrecha colaboración con el Poder Ejecutivo (art. 2) y los que tendrán por consiguiente la garantía del Estado (art. 4).

La Procuraduría se ha pronunciado en reiteradas ocasiones respecto de la naturaleza jurídica del Banco Popular y de Desarrollo Comunal:

“(…) El legislador calificó al Banco Popular como ente público no estatal, naturaleza a la cual nos referimos, entre otros, en el dictamen C-139-2001 de 21 de mayo de 2001:

“A esta naturaleza se ha referido la Procuraduría en anteriores dictámenes (así, por ejemplo, C-253-87 de 17 de diciembre de 1987, C-040-94 de 14 de marzo de 1994, C-107-99 de 28 de mayo de 1999 y la OJ-113-99 de 29 de setiembre de 1999). Una creación por ley, fines específicos de evidente interés público, un patrimonio calificado de público y producto fundamentalmente de contribuciones de naturaleza tributaria, sometido a controles presupuestarios por parte de la Contraloría, no dejan margen de dudas respecto de la naturaleza pública del ente.

Por el contrario, tal como se deduce de la opinión legal adjunta, es discutible y cuestionable que el legislador haya calificado al ente como de "no estatal". Calificación que debía entenderse como dirigida a evitar que al Banco le resultaran aplicables determinadas disposiciones aplicables al Estado y, por ende, a los entes descentralizados. Tal era el caso de la Ley de la Administración Financiera, posteriormente la Ley del Equilibrio Financiero, Ley de la Autoridad Presupuestaria y otras disposiciones tendientes a regular el uso de los fondos públicos. La no aplicación de esas leyes motiva una calificación legal que no necesariamente se ajusta al concepto doctrinal de ente no estatal. En efecto, los fines del Banco son propios del Estado, por lo que asume frente a él y a la colectividad la obligación de cumplirlos; los empleados del Banco son servidores públicos, el financiamiento del Banco deriva fundamentalmente del establecimiento de contribuciones parafiscales afectas al cumplimiento de los fines públicos, los fondos son públicos y por ello están sujetos al control de la Contraloría General de la República.

El ente público "no estatal" está organizado normalmente como corporación. Ello es frecuente cuando se trata de entes representativos de determinados intereses, como las corporaciones agrícolas, o bien entes representativos de profesiones liberales como son los colegios profesionales. En el caso del Banco Popular que, en principio, debió ser organizado como un ente institucional (puesto que esto es lo adecuado tratándose de los entes estatales), el legislador consideró conveniente adoptar elementos propios de una corporación, ello con el objeto de dar participación a los trabajadores en la conducción del ente…” La definición legal del Banco Popular no ha sido formalmente modificada. Por consiguiente, el Banco es un ente no estatal. Por ello no puede ser considerado un banco del Estado para los efectos del artículo 1 de la Ley 1644. (…) a pesar de que el Banco capta el ahorro obligatorio de los trabajadores y se dirige fundamentalmente a ese sector social, se excepciona al Banco de la aplicación del artículo 4 de la Ley del Sistema Bancario Nacional, que otorga la garantía del Estado a las operaciones de los bancos estatales. (…)” Dictamen C-086-2005 del 25 de febrero de 2005.

“(…) Esa organización determinó que la Sala Constitucional en el voto Nº. 1267-96, de las 12:06 horas del 15 de marzo de 1996 señalara:

"...En otras palabras, creó una entidad corporativa con base asociativa regida por el derecho público, como ha quedado dicho, características todas que obligan a la estricta observancia del principio democrático, cuando se trata de integrar los órganos superiores de la corporación. Por otra parte, el legislador quiso reforzar esta función y objetivo del Banco, precisamente cuando, mediante reforma, introdujo el actual artículo 14 a la Ley Orgánica del Banco, creando la Asamblea de Trabajadores...".

La Asamblea de Trabajadores orienta la política del Banco, que debe ser definida por la Junta Directiva Nacional y ejecutada por la Administración. En la Asamblea están representados los trabajadores que, para el efecto se consideran como los copropietarios del Banco (…)” Dictamen C- 139-2001 del 21 de mayo de 2001.

“(…) Esta Procuraduría ya ha externado criterio en cuanto a que, a la luz de lo dispuesto en el artículo 2º de la Ley Orgánica del Banco Popular y de Desarrollo Comunal (Nº 4351 de 11 de julio de 1969 y sus reformas), dicha entidad tiene el carácter de ente público no estatal y, en consecuencia, a pesar de estar regido su funcionamiento por el Derecho Público, no pertenece al encuadramiento estatal.

Esta caracterización se deriva, en forma especial, del hecho de que el Banco sea propiedad de los trabajadores (art. 1º) y que tenga como objetivo fundamental "dar protección económica y bienestar a los trabajadores, mediante el fomento del ahorro y la satisfacción de sus necesidades de crédito" para procurar su desarrollo económico y social (art. 2º). De manera congruente y alejándose con ello del esquema organizativo propio de los Bancos estatales, su máxima instancia directiva lo constituye una Asamblea de Trabajadores, integrada como órgano representativo de los mismos y sus organizaciones sociales (art. 14 y 14 bis), y a la cual también compete designar a la mayoría de los miembros de su Junta Directiva Nacional (art. 15).” Dictamen C-40-1994, del 14 de marzo de 1994.-

Conclusión.-

Conforme a la Ley N°1269 y el Decreto Ejecutivo N°3022, el Colegio de Contadores Privados de Costa Rica debe mantener sus fondos depositados en un banco del Estado.

Como se desprende de la Ley N°4351 artículos 1 y 2, el Banco Popular y de Desarrollo Comunal no es propiedad del Estado, se rige por el Derecho Público pero se considera como “no estatal”, por ser propiedad de los trabajadores.

Por disposición expresa de su Ley Orgánica, el Colegio de Contadores Privados no está autorizado para mantener sus recursos financieros en el Banco Popular, por no ser este último propiedad del Estado.

Atentamente

Paula Azofeifa Chavarría

Procuradora.-