Opinión Jurídica : 134 - del 09/11/2017

9 de noviembre de 2017

OJ-134-2017

Señores Diputados

Comisión Permanente de Gobierno y Administración.

Asamblea Legislativa

Estimados señores:

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, me refiero a su oficio número CG-207-2015, en el cual se consulta nuestro criterio sobre el proyecto de ley "Ley para la Administración efectiva de los vehículos incautados en los planteles de las instituciones estatales”, expediente Nº 19694.

I. Consideraciones previas a cerca de los alcances de este pronunciamiento.-

De previo a emitir nuestra opinión técnico-jurídica sobre el texto base del Proyecto de Ley, se hace notar que la Procuraduría despliega su función consultiva respecto de la Administración Pública, entendida en los términos del artículo 4 de la Ley Orgánica que dispone: "Los órganos de la Administración Pública, por medio de los jerarcas de los diferentes niveles administrativos, podrán consultar el criterio técnico-jurídico de la Procuraduría, debiendo, en cada caso, acompañar la opinión de la asesoría legal respectiva".

Pese a que la Asamblea Legislativa no integra orgánicamente la Administración Pública, como una forma de colaboración en la importante labor que ejerce ese Poder de la República, este Despacho emite criterio mediante una opinión jurídica y no por vía de un dictamen vinculante y obligatorio.

Conviene aclarar que en este caso no nos encontramos en los supuestos establecidos en el artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa, de suerte tal que este pronunciamiento no se encuentra sujeto al plazo de ocho días dispuesto en dicho numeral.

Texto del proyecto.-

El texto plantea como objetivo, disminuir lo que considera “trámites burocráticos” en la disposición de los automotores que se encuentran en los planteles de diversas instituciones del Estado, ello producto de infracciones a la Ley de Psicotrópicos, a la Ley de Tránsito o por la comisión de otros delitos, de manera que se pueda disponer su venta de previo al comiso, a fin de reducir los gastos que demanda su conservación.

Como medio para alcanzar tal fin, pretende autorizar a la Administración para subastar tales bienes al valor de mercado real del bien y conservar su valor en dinero, el cual deberá ser administrado de manera que genere intereses a tasa cero riesgo, a fin de solventar una eventual devolución del automotor a su propietario. Ello le corresponderá en forma exclusiva al Ministerio de Obras Públicas y Transportes, el que deberá disponer de todos los bienes en esa circunstancia, incluyendo los que se encuentra bajo la tutela de otras instituciones o Poderes de la República.

Considera el proponente que de esta forma, se conservará el valor en el tiempo del automotor y se evitará su depreciación, de manera que no se vulneren los derechos del propietario o acreedores y que con ello el Estado también pueda resarcir los gastos que le haya generado el cuidado y manutención de tales bienes.

Criterio de la Procuraduría.-

Como primer aspecto y más relevante, cabe resaltar que consideramos viable y posible desde el punto de vista del derecho constitucional, la modificación en la sustancia que se pretende efectuar de los bienes, los cuales serán resguardados en la forma de valor dinerario, lo que no implica una pérdida del derecho de propiedad, sino una transformación a regular por medio de una ley de la República, ello a fin de tutelar el interés público.

Como ya ha mencionado este órgano consultor en otras ocasiones, en ocasión del Proyecto de Extinción de Dominio:

“(…) En este sentido, conviene advertir que, bajo la Constitución, el derecho de propiedad, en principio, puede soportar este tipo de regulación, pues se ha admitido que la ley pueda regular las formas de adquisición y extinción de la propiedad, amén de establecer deberes negativos y positivos. Al respecto, puede citarse la resolución de la Sala Constitucional N° 7137-2007 de las 16:47 horas del 23 de mayo de 2007:

“Empero, no se trata de un derecho absoluto, como todo derecho reconocido o que resulta de la Constitución, pues cada uno de ellos está sujeto a las leyes que reglamentan su ejercicio y sobre esto no puede haber discusión alguna, siempre, claro está, que se respete su contenido esencial. Es aceptado hoy, que la propiedad privada, con todos sus atributos, admite igualmente la de su función social, aunque de acuerdo con la transcripción hecha, no fue así reconocida en la Constitución, sino el de interés social. El Estado puede utilizar no solo los bienes y cosas que componen el dominio público o su dominio privado, sino, también, los que pertenecen a los particulares, imponiéndoles obligaciones negativas o deberes positivos o limitaciones, pero siempre dentro de lo preceptuado por la Constitución y las leyes, lo que incluye las compensaciones o indemnizaciones a que hubiere lugar.” (ver también N° 4587-97 de las 15:45 horas del 5 de agosto de 1997). “

Opinión Jurídica OJ-107-2015 del 21 de setiembre de 2015.-

Ahora, si bien el proyecto de ley persigue un fin de relevancia para el Estado costarricense, lo cierto es que el método con el que pretende alcanzarlo lejos de facilitar y agilizar procedimientos, tiende a resultar de difícil aplicación, además de equiparar una serie de situaciones jurídicas y de sujetar a instituciones diferentes a un solo procedimiento liderado por un único órgano del Estado, lo que lejos de resultar más expedito puede por el contrario entrabar el procedimiento de todos ellos.

En cuanto al “valor de mercado real del bien” (art. 3), tenemos que el parámetro para determinar su contenido es “un estudio de mercado de páginas virtuales en las que se realicen transacciones de automotores”, parámetro poco objetivo que podría representar un primer escollo en el procedimiento. Lo recomendable sería delegar, para que vía reglamento se determinen las métricas más idóneas de procedimiento y fuentes, a fin de garantizar objetividad y transparencia, lo que deberá estar expresamente autorizado en el texto de la Ley en cuestión, a fin de evitar futuros cuestionamientos de constitucionalidad.

El siguiente aspecto procedimental, tiene que ver con la conformidad del propietario con el precio que se le asigne al bien (art. 3), pues para ello en primer término debería contarse con un lugar o medio para notificaciones, lo que no sucede en muchos de los casos. En ese supuesto hipotético de que pueda darse aviso al propietario, este puede solicitar un avalúo con el “profesional pertinente”, lo que se supone se costeará con parte del dinero de la subasta. No se establece el plazo que tenga para ello, tampoco consta un estimado de lo que costará ese avalúo y cómo establecer al profesional encargado a fin de garantizar su objetividad e imparcialidad, aspecto este de medular importancia para la subasta.

Por otra parte, encontramos una contradicción entre la tutela del derecho del propietario y la base de la subasta, pues ésta se efectuará por el valor de mercado real menos un 45% como precio inicial (art. 3). No se indica el sustento técnico de ese porcentaje, que podría parecer desproporcionado e irrazonable, en tanto se iniciaría la subasta con un valor muy disminuido, pues al deducir el 5% del canon administrativo para resarcir al Estado de los gastos sufridos (artículo 11), queda una base máxima del 50% del valor de mercado para iniciar la subasta y una serie de gastos adicionales que cubrir, como lo relativo a multas y sanciones, lo correspondiente al avalúo si fue solicitado, prenda si existe, entre otros, lo que deja un margen de duda sobre la viabilidad financiera de la propuesta desde el punto de vista técnico contable.

En cuanto al plazo establecido para resguardar los automotores antes de subasta (artículo 4), consideramos que puede ser razonable, sin embargo conceder al propietario la posibilidad de solicitar la subasta anticipada sería desnaturalizar el instituto en cuestión, pues el elemento para determinar la procedencia o no de la subasta debe ser el transcurso del tiempo y la necesidad institucional, y no el interés de los particulares.

El artículo 5 por su parte, pone de manifiesto el problema de plantear un único procedimiento a bienes que se encuentran en distintas condiciones desde el punto de vista jurídico y bajo la tutela de instituciones diferentes, dado que no es lo mismo un bien decomisado por legitimación de capitales, (por cuya ley especial se pueden vender anticipadamente, Ley N°8204, artículo 84 bis), que un bien que se encuentra a la orden del Poder Judicial por la comisión de un delito (evidencia) o bien por infracción a la Ley de Tránsito ( en cuyo caso es COSEVI el encargado de la devolución).

En este caso, con tal diversidad de instituciones involucradas (incluso distintos Poderes de la República) y de calificación jurídica, el objetivo propuesto no se alcanza, sino que más bien complica el funcionamiento de las organizaciones, al tener que acudir todas a una misma institución con otros deberes prioritarios a su cargo, como es el Ministerio de Obras Públicas y Transportes.

Cabe destacar la imposibilidad jurídica de que sea una institución del Poder Ejecutivo la que proceda no solo a efectuar la subasta sino a administrar los recursos, en el caso específico del Poder Judicial, en primer término por la incompatibilidad que surge al tratarse de dos Poderes de la República, pues cada órgano que tenga a su cargo bienes deberá responder con su propio presupuesto por los eventuales daños y perjuicios que pueda ocasionar con tal acción, así como rendir cuentas sobre el manejo de los recursos y sus intereses.

En lo que respecta al Instituto Costarricense sobre Drogas, el proyecto desconoce que a la fecha esa entidad se encuentra legalmente autorizada para realizar la venta, remate o subasta de los bienes decomisados en sede administrativa, pues así le faculta el numeral 84 bis de la Ley N°8204, en razón de lo cual no se encuentra en el supuesto de hecho que motiva el proyecto de Ley. Proceder como pretende este proyecto, podría más bien entrabar el procedimiento que ya esa institución ha desarrollado para atender con prontitud sus necesidades.

En el caso del MOPT, en la figura específica del Consejo Nacional de Vialidad, la Ley de Tránsito por Vías Públicas Terrestres y Seguridad Vial, N°9078, establece en su numeral 155 el procedimiento para disponer de los bienes cuando se encuentre firme la resolución administrativa o judicial, si bien esto dependerá del motivo que origine la retención del vehículo, lo cierto es que en los casos que se ventile únicamente en sede administrativa, sí existe una clara posibilidad de disponer de tales bienes, inclusive mediante subasta.

Por consiguiente, no resulta acertada la canalización del interés de promover una disposición ágil y rápida de los bienes, al pretender unificar los procedimientos bajo el mando de un único organismo, ello en virtud de las situaciones jurídicas tan disímiles en que se pueden encontrar los bienes en cuestión y las normas que actualmente regulan cada supuesto e institución.

Por su parte, el artículo 6, representa a nuestro juicio, lineamientos a establecer en un eventual Reglamento a la Ley, pues esta debería contener únicamente los elementos esenciales de protección de los derechos constitucionales, pero no imponer procedimientos que a la postre y en la práctica no puedan ser aplicados con éxito por la Administración, a modo de ejemplo citamos el “derecho” que concede a todo interesado en la subasta de acudir a los planteles a hacer la inspección física y revisión mecánica, lo que podría ocasionar graves dislocaciones a la seguridad misma del inmueble y los bienes en custodia y una enorme erogación, de efectuarse en los términos que propone el legislador.

En cuanto a la notificación de la subasta (art. 7), consideramos improponible que ello pueda efectuarse a través de “redes sociales” en todos los casos, debe quedar claro no solo el procedimiento –como se ha mencionado líneas atrás-, sino los presupuestos que garantizan los derechos de los participantes, sea una notificación a un medio previamente señalado y debe quedar claro que los eventuales acreedores siempre deberán ser informados de tal actuación, lo que implicaría a su vez la facultad de ejercer algún tipo de acción preferente, lo que no ha sido contemplado en el proyecto.

En cuanto al numeral 11, que establece un 5% del valor del bien subastado como un canon administrativo, tampoco consta el elemento técnico que permitió concluir que ello resulta suficiente para costear el procedimiento, lo que le deja ayuno de sustento, amén de que en todo caso esto no sería desde el punto de vista técnico un “cánon”, sino una “contribución especial”.

Conclusión.-

Este órgano técnico asesor considera, que la aprobación del proyecto en consulta, es de resorte exclusivo de ese Poder de la República.

Atentamente,

Paula Azofeifa Chavarría

Procuradora.-