Opinión Jurídica : 065 - del 23/07/2018

23 de julio 2018

OJ-065-2018

Licenciada

Ericka Ugalde Camacho

Jefe de Área

Comisiones Legislativas III

Asamblea Legislativa

Estimada señora:

Con aprobación del señor Procurador General de la República me refiero a sus oficios CG-182-2017 del 17 de octubre de 2017 y CG-261-2018 del 2 de abril de 2018, mediante los cuales solicita nuestro criterio sobre el proyecto de ley denominado “Para transparentar la remuneración de los Presidentes y limitar las pensiones de los Expresidentes”, el cual se tramita bajo el número de expediente 20.484.

Previamente debe aclararse que el criterio que a continuación se expone, es una simple opinión jurídica de la Procuraduría General de la República, por cuanto se plantea en ejercicio de la función parlamentaria de las señoras y señores diputados y, en consecuencia, carece de efecto vinculante para la Asamblea Legislativa al no ser Administración Pública. En consecuencia, se emite como una colaboración en la importante labor que desempeñan las señoras y señores legisladores.

Asimismo, debe señalarse que el plazo de ocho días concedido no vincula a esta Institución, por cuanto no nos encontramos ante ninguno de los supuestos del artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa (consulta al Tribunal Supremo de Elecciones, la Universidad de Costa Rica, el Poder Judicial o una institución autónoma).

I. OBJETO DEL PROYECTO DE LEY

De la exposición de motivos del proyecto de ley, se desprende que su intención es transparentar la remuneración mensual de las personas que ejercen el cargo de presidente de la República y, además, derogar y modificar el régimen de jubilaciones y pensiones actual que disfrutan los expresidentes.

Para ello, se pretende establecer una remuneración única para el cargo de Presidente de la República, eliminando gastos de representación y gastos confidenciales y, además, sujetarla a las deducciones de ley y a la cotización para los regímenes de pensiones básico y complementario a los que pertenezca quien ocupe ese cargo. Asimismo, como mecanismo de ajuste anual, se plantea el mismo que se estableció para los diputados en la Ley N.° 7352.

Por otro lado, en materia de jubilaciones y pensiones del régimen de expresidentes, el proyecto de ley busca en primer lugar, eliminar el derecho a la pensión automática que tienen los presidentes una vez finalizado su mandato. En segundo lugar, para el caso de las pensiones ya existentes de expresidentes (o de sus causahabientes, incluidas las personas que hubieran tenido la condición de primera dama), se impone una contribución solidaria cuyo monto sumado a los rebajos por concepto de impuesto sobre la renta y seguro de salud, alcanza el 50% del exceso sobre la pensión máxima sin postergación que otorga el régimen del IVM de la CCSS.

II. LA APROBACIÓN DEL PROYECTO DE LEY ES UN TEMA DE DISCRECIONALIDAD DEL LEGISLADOR

Analizando el objetivo planteado en la exposición de motivos del proyecto de ley, debemos señalar que a esta Procuraduría no le corresponde analizar la oportunidad y conveniencia de su aprobación.

Por el contrario, el legislador cuenta con competencia para regular las condiciones que regirán en todos aquellos regímenes especiales de pensiones y jubilaciones, sustitutivos del general administrado por la Caja Costarricense de Seguro Social. De ahí que la pretensión de crear una ley especial que regule la remuneración del Presidente y la jubilación de los Expresidentes, se encuentre dentro del ámbito de su discrecionalidad.

Tal como ha aceptado esta Procuraduría en anteriores oportunidades, la materia de jubilaciones y pensiones es cambiante y no es posible admitir que se petrifiquen las normas que establecieron las condiciones de un determinado régimen, pues ello podría llevar incluso al colapso del sistema de seguridad social, lo cual perjudicaría no sólo a las personas que ya han alcanzado la condición de pensionados, sino también a quienes tengan expectativas de obtener dicha condición en el futuro. (Dictamen C-147-2003 del 26 de mayo de 2003, reiterado en el C-181-2006 del 15 de mayo de 2006, en la OJ-021-2007 del 9 de marzo de 2007, y en la OJ-082-2015 del 3 de agosto de 2015).

La Sala Constitucional también ha aceptado la existencia de regímenes especiales de pensiones (ver sentencia número 846-92 de las 13:30 horas del 27 de marzo de 1992), por lo que la aprobación del presente proyecto de ley por parte del legislador no encuentra impedimento constitucional.

Partiendo de lo anterior, debemos reiterar que el legislador cuenta con la potestad de regular, dentro de los márgenes constitucionalmente admisibles, las condiciones bajo las cuales deben funcionar los regímenes especiales de pensiones y, entre ellos, el de los expresidentes de la República.

Lo mismo debe decirse en cuanto a la fijación de condiciones específicas en el régimen salarial de quien ocupe la Presidencia de la República, pues este también es un tema de política legislativa.

De ahí que esta Procuraduría no se pronunciará sobre la oportunidad y conveniencia del proyecto de ley, sino únicamente analizaremos su articulado desde el punto de vista de técnica legislativa.

III. SOBRE EL ARTICULADO

A) Sobre los artículos 1, 2 y 4 del proyecto de ley

En los primeros dos artículos del proyecto de ley, se establecen cambios en la forma de remuneración del Presidente de la República, reconociéndose un salario único de ₡6.150.623 y eliminándose el pago de los gastos de representación y gastos confidenciales que actualmente se otorgan al Presidente de la República. De igual forma, se obliga al Presidente a cotizar al régimen de pensión al que pertenece, o al de la CCSS en caso de que no pertenezca a ninguno.

Asimismo, se establece la forma de ajustar dicha remuneración de forma anual, de acuerdo con el incremento porcentual en el índice de precios del consumidor del año anterior, calculado por el INEC y con un tope del 10%.

Lo anterior resulta acorde con la intención reflejada en la exposición de motivos, lo cual indicamos es un tema de discrecionalidad legislativa.

En esa misma línea, el artículo 4 del proyecto de ley pretende ajustar lo dispuesto en Ley 8131 del 18 de setiembre de 2001, Ley de Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos a la ley que eventualmente se apruebe. De ahí que se plantee la siguiente redacción para el inciso a) del artículo 21 de dicha ley:

“Artículo 21- Autoridad Presupuestaria

(…)

a) Formular, para la aprobación posterior del órgano competente según el inciso b) del presente artículo, las directrices y los lineamientos generales y específicos de política presupuestaria para los órganos referidos en los incisos a), b) y c) del artículo 1, incluso lo relativo a salarios, empleo, inversión y endeudamiento. No estarán sujetos a los lineamientos de la AutoridadPresupuestaria los órganos mencionados en el inciso d) del artículo 1, además de los entes públicos, cuyos ingresos provengan, mediante una legislación especial, del aporte de los sectores productivos a los que representan. Se exceptúa de lo establecido en este inciso lo referente a la remuneración del presidente de la República, que se regirá por ley especial.” (La negrita corresponde a la parte que pretende adicionarse al inciso)

Nótese que dicho artículo lo que pretende es dejar abierta la posibilidad de que mediante ley especial se establezca la remuneración del Presidente de la República, ley que será la que eventualmente entre a regir con la aprobación del presente proyecto. De ahí que la modificación sea acorde con la intención del proyecto de ley.

No obstante lo anterior, se recomienda desde una correcta técnica legislativa, que la modificación pretendida en el artículo 4 del proyecto de ley, sea incorporada al final, en un capítulo específico de reformas y derogatorias a otras leyes.

B) Sobre el artículo 3 del proyecto de ley

En el artículo 3 del proyecto de ley se establece la obligación de los Expresidentes, sus causahabientes y las personas que ostentaron la condición de Primera Dama y que tengan una pensión del régimen no contributivo de los expresidentes, de contribuir solidariamente con un 50% del exceso sobre la pensión máxima sin postergación que otorga el régimen del IVM de la CCSS. Estos recursos ingresarán a la Caja Única del Estado.

Esta carga impositiva que se establece a los beneficiarios de una pensión o jubilación de este régimen, es acorde con la intención de motivos del proyecto y se encuentra dentro del ámbito de libertad del legislador.

C) Sobre el artículo 5 del proyecto de ley

El proyecto de ley pretende modificar lo dispuesto en el artículo 38 de la Ley 7302 del 8 de julio de 1992, que es la Ley de Creación del Régimen General de Pensiones con cargo al Presupuesto Nacional. Por su importancia, procederemos a comparar la norma vigente con la norma propuesta:

NORMA VIGENTE

NORMA PROPUESTA

ARTICULO 38.- A partir de la vigencia de esta Ley, todas las personas que se incorporen a trabajar por primera vez en el Poder Ejecutivo y en el Poder Legislativo, en el Tribunal Supremo de Elecciones, en las municipalidades, en las instituciones autónomas, en las demás instituciones descentralizadas y en las sociedades anónimas propiedad del Estado, solamente podrán pensionarse o jubilarse mediante el Régimen de Invalidez, Vejez y Muerte que administra la Caja Costarricense de Seguro Social, sin perjuicio de que puedan acogerse a sistemas complementarios de pensiones. Se exceptúa de esta disposición a los funcionarios que ingresen a laborar en el Magisterio Nacional, en el Poder Judicial y a los Presidentes de la República, quienes quedan protegidos por su respectivo régimen de pensiones y jubilaciones.

Artículo 38- A partir de la vigencia de esta ley, todas las personas que se incorporen a trabajar por primera vez en el Poder Ejecutivo y en el Poder Legislativo, en el Tribunal Supremo de Elecciones, en las municipalidades, en las instituciones autónomas, en las demás instituciones descentralizadas y en las sociedades anónimas propiedad del Estado, solamente podrán pensionarse o jubilarse mediante el Régimen de Invalidez, Vejez y Muerte que administra la Caja Costarricense de Seguro Social, sin perjuicio de que puedan acogerse a sistemas complementarios de pensiones. Se exceptúa de esta disposición a los funcionarios que ingresen a laborar en el Magisterio Nacional y en el Poder Judicial, quienes quedan protegidos por su respectivo régimen de pensiones y jubilaciones.

Nótese que la norma propuesta pretende excluir la mención expresa que se hace del Presidente de la República, en el último párrafo de la norma.

Sobre el particular, debe señalarse que no queda clara la intención de dicha reforma propuesta. En primer lugar, debe considerarse que el artículo 38 lo que exige es que todos funcionarios públicos se adhieran al régimen de pensiones y jubilaciones de la CCSS. Sin embargo, al eliminarse la mención al Presidente de la República en el último párrafo que se refiere a las excepciones a dicha norma, no queda claro si la intención del legislador es sujetar a éste al régimen de la CCSS, o seguir la línea de las otras reformas planteadas en este proyecto de ley, en cuanto a dejar la regulación en manos de la “ley especial” que se está aprobando. Lo anterior debe ser aclarado.

Debe recordarse que el propio proyecto de ley en el artículo 1 faculta al Presidente de la República a cotizar a otros regímenes distintos al de la CCSS, por lo que la exclusión que se pretende hacer en el numeral 5 del proyecto no es clara, pues con ella el Presidente de la República quedaría cobijado por la norma del artículo 38, que lo obliga a cotizar a dicho régimen.

Por ello, se recomienda de manera respetuosa valorar la intención de la propuesta que se plantea en este artículo y mejorar su redacción para que no quede margen de duda, evitando problemas futuros de aplicación.

De igual forma, se recomienda desde una correcta técnica legislativa incorporar dicha norma dentro de un capítulo de modificaciones y derogatorias.

D) Sobre los artículos 6 y 7 del proyecto de ley

Estos artículos pretenden incorporar un párrafo tercero a los artículos 7 y 34 de la Ley 7531 del 10 de julio de 1995, que es la Reforma Integral de Sistema de Pensiones y Jubilaciones del Magisterio para que señalen:

“Artículo 7- Ámbito de cobertura

(…)

Las personas cubiertas por este artículo, que llegasen a ser presidente de la República, tendrán derecho a que el tiempo destinado a esa función se les reconozca como años de servicio únicamente para efectos de pensión. Para que este tiempo resulte hábil para adquirir el derecho jubilatorio esas personas deberán haber cotizado sobre los salarios devengados mientras ostentaron dicho puesto.”

“Artículo 34- Ámbito de cobertura

(…)

Las personas cubiertas por este artículo, que llegasen a ser presidente de la República, tendrán derecho a que el tiempo destinado a esa función se les reconozca como años de servicio únicamente para efectos de pensión. Para que este tiempo resulte hábil para adquirir el derecho jubilatorio, esas personas deberán haber cotizado sobre los salarios devengados mientras ostentaron dicho puesto.”

Dichas reformas son acordes con la exposición de motivos del proyecto de ley, pero se recomienda incorporarlas en el capítulo correspondiente de reformas y derogatorias, con la intención de mejorar la técnica legislativa.

E) Artículo 7: sobre las derogatorias

Las derogatorias se plantean en el artículo 7 del proyecto de ley aunque, como hemos venido señalando, deberían incorporarse junto con las reformas a otras leyes, en un apartado especial.

En cuanto a las derogatorias específicas que se plantean, recomendamos que se mencionen el número y nombre completo de las leyes que se pretenden derogar, además debe mejorarse la redacción de este artículo 7, toda vez que induce a error ya que parece pretender la derogatoria total de las Leyes 7092 y 7302, que son respectivamente la Ley del Impuesto sobre la Renta y la Ley del Régimen General de Pensiones con Cargo al Presupuesto Nacional. Esto lógicamente se aleja de la intención del proyecto de ley.

IV. CONCLUSIÓN

A partir de lo expuesto esta Procuraduría estima que la aprobación o no del proyecto es un tema de discrecionalidad legislativa. Sin embargo, se recomienda de manera respetuosa a las señoras y señores diputados valorar las observaciones aquí hechas de técnica legislativa.

Atentamente,

Silvia Patiño Cruz

Procuradora Adjunta