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Opinión Jurídica : 069 - del 24/07/2018
24 de julio
de 2018
OJ-069-2018
Licenciada
Ana Julia Araya Alfaro
Jefa de Área
Comisión
Permanente de Asuntos Sociales
Asamblea Legislativa
Estimada señora:
Con la aprobación del señor
Procurador General de la República, nos referimos a su Oficio N° CH-154-2016 de
24 de octubre de 2016, mediante el cual se plantea lo siguiente:
“La Comisión Especial Investigadora de la Provincia de Heredia, en la
sesión extraordinaria № 8 celebrada el día miércoles 12 de octubre de
2016, aprobó una moción que dispuso consultar su criterio sobre el proyecto de
ley: “Autorización al Estado para que se segregue y done un terreno de su
propiedad a la Asociación Pro Vivienda Jerusalén Tierra de Dios y a la
Asociación Pro Vivienda del Barrio San Vicente Calle Avelina
y Derogatoria de la Ley № 8486 publicada el 22 de diciembre de 2005”,
expediente № 20.092, el cual le remito de forma adjunta.”
En términos generales, la
iniciativa planteada versa acerca de la propuesta de derogar la Ley №
8486 del 22 de noviembre de 2005, la cual autoriza al Estado para segregar un
terreno y donarlo a la Asociación Pro Vivienda del Segundo Milenio del Barrio
Los Ángeles de Heredia, en razón de que la citada Asociación se encuentra
extinguida jurídicamente, y en su lugar se segregue y done el terreno a favor
de la Asociación Pro Vivienda Jerusalén Tierra de Dios y la Asociación Pro
Vivienda del Barrio San Vicente Calle Avelina, con el
objetivo de construir viviendas de bien social para 91 familias.
De previo a rendir el criterio
solicitado, es necesario aclarar que éste no constituye un dictamen vinculante,
ya que lo consultado se relaciona con la función que le atribuye la
Constitución Política a la Asamblea Legislativa, esto es, la competencia
exclusiva de dictar las leyes, y no con sus funciones de administración
activa. Así las cosas, se rinde la
respectiva opinión jurídica, siempre con el ánimo de colaborar en el ejercicio de
las altas funciones que cumple el Parlamento.
I.
Sobre el Proyecto de Ley
sometido a Criterio de este Órgano Técnico Jurídico.
De modo general, la propuesta
versa acerca de la posibilidad de que el Estado segregue y done un terreno de
su propiedad a las Asociaciones supracitadas, con el
objetivo de construir viviendas de bien social para 91 familias que lo
requieren, a cuyos efectos serán seleccionadas conforme los parámetros
establecidos por las Asociaciones de comentario.
La exposición de motivos
desarrolla su justificación, que puede considerarse tendente a materializar el
derecho fundamental a una vivienda digna –contenido en el artículo 65
constitucional– según el cual el Estado promoverá la construcción de viviendas
populares y creará el patrimonio familiar del trabajador.
Sobre tal derecho, este órgano
superior técnico consultivo ha indicado lo siguiente:
“Sobre la importancia de que el Estado promueva la obtención de vivienda
para las personas que no poseen los recursos para ello, la Sala Constitucional
ha señalado:
“II.- Sobre el fondo. El modelo constitucional denominado Estado Social
de Derecho tiene como uno de sus fines garantizar un sistema económico que
permita a todos sus habitantes el acceso a una vida digna. Pero la obligación
de establecer los medios, mecanismos o instrumentos idóneos para la obtención
de las condiciones que garantizan una vida digna no puede homologarse con la
obligación de suministrarlos directamente. Concretamente sobre la vivienda, el
artículo 65 de la Constitución Política establece este derecho, que está
contenido dentro una norma programática que establece una directriz al Estado
para la construcción de viviendas populares y en armonía con el artículo 50
referido a que el Estado procurará el mayor bienestar a todos los habitantes
del país. Se puede concluir que lo que se
está consagrando es el derecho a la vivienda para todos los habitantes de la
República, pero no entendido en el sentido en que el Estado debe proveer de
ésta a todos los habitantes sino en el sentido por un lado de que existiendo
las instituciones estatales para tal fin todas las personas que reúnan los
requisitos tienen el derecho de acceder a estas instituciones, sin que
signifique que se le dará una solución a todo el que accese,
sino que ello dependerá, entre otros aspectos, del presupuesto institucional,
de la habilitación legal y de que el solicitante satisfaga a cabalidad todos
los requisitos exigidos y segundo en la obligación de establecer los mecanismos
e instrumentos necesarios para que los habitantes de la República, con su
propia acción y participación en los sistema de producción y generación de
capital, se garanticen el acceso a una vivienda digna.
En conclusión, aunque la Constitución Política establece la obligación
del Estado de promover la construcción de viviendas populares y la justa
distribución de la riqueza, esto dista sustancialmente de la obligación de
comprar terrenos y adjudicarlos a las personas que carecen de una casa de
habitación y de solucionar directamente el problema de vivienda. (véase al respecto los votos números 00-921 y 00-1452).
III.- (…) Al respecto, es menester señalar que el derecho fundamental a
la vivienda no implica el de reclamar, por los mecanismos de garantía de estos
derechos, que se suministre una solución habitacional individual e inmediata,
ya que la responsabilidad y decisión de destinar una determinada cantidad de
recursos públicos a ese fin y de distribuirlos de la manera más equitativa y
eficiente posible es, primero que nada, política. Eso sí, dentro del contexto
de los programas políticamente establecidos de provisión de vivienda a las
personas de escasos recursos, ellas pueden reclamar, lo que no es este caso,
que su implementación se rija por parámetros de igualdad y que exista
consecuencia entre el objetivo fijado de satisfacer este derecho fundamental y
los medios dispuestos para alcanzarlo.” (Voto n.° 2009-02758 de las 16:08 horas
del 20 de febrero del 2009).”(Opinión Jurídica OJ-002-2015 de 27 de enero de
2015)(El destacado es nuestro).
Así, a la luz del derecho
fundamental a una vivienda digna, se aspira a que toda persona pueda llegar a
contar con un espacio adecuado, cómodo y seguro en el cual pueda vivir y
desarrollarse, de manera que el Estado por medio de diversas instituciones colabora con el derecho a la vivienda
para aquellos que no la posean, sujeto a habilitación legal y al cumplimiento
de requisitos por parte de los solicitantes.
En igual sentido, este órgano
asesor consultivo ha indicado que el ejercicio de este derecho no puede
concebirse como una exigencia inmediata ni automática, sino desde luego sujeto
a una serie de condiciones, básicamente en orden a una racionalización de la
ayuda que el Estado esté en capacidad real y económica de brindar:
“La jurisprudencia constitucional citada, ha sido clara en señalar que
la consagración constitucional de un derecho fundamental a la vivienda, no da
pie a que se pueda exigir al Estado una solución habitacional individual e
inmediata. La Sala de lo Constitucional, ha admitido que la posibilidad de
exigir una solución habitacional, depende de las políticas establecidas en la
legislación, y demás normativa de desarrollo.
En este mismo sentido, los precedentes constitucionales han indicado que
la legislación que desarrolle el derecho
a la vivienda, debe aplicarse de acuerdo con criterios de igualdad, y siempre
tendiendo a cumplir el objetivo fijado de satisfacer las necesidades de
vivienda de la población necesitada. Siempre, sin embargo, subsiste la
facultad del Estado de racionalizar la ayuda pública, con vista en lo escaso de
los recursos disponibles (…)” (Dictamen C-339-2008 de 22 de setiembre de 2008) (El
destacado es nuestro).
De esta manera, se respeta el
acceso a vivienda digna de conformidad con los parámetros legales planteados y
la necesidad de las familias, según el Principio de Legalidad e Igualdad que
sustentan nuestro ordenamiento jurídico.
Ahora bien, cabe analizar la
posibilidad de donación de un terreno propiedad del Estado, tema sobre el cual
nuestra jurisprudencia administrativa ha indicado lo siguiente:
“La Procuraduría General de la República ha reconocido el carácter demanial que ostentan las áreas cedidas por los
urbanizadores y fraccionadores. Sobre el particular, pueden verse, entre otros,
los pronunciamientos C-068-87, del 25 de marzo de 1987, C-073-87, del 2 de
abril de 1987, C-045-93, del 30 de marzo de 1993; C-009-94, del 17 de enero de
1994, C-259-95, del 15 de diciembre de 1995; O.J.-053-96 del 12 de agosto de
1996; y C-208-99 del 22 de octubre de 1999.
“(...) tratándose de bienes estatales, la doctrina ha distinguido lo que
denomina: "dominio público necesario", en cuanto deben pertenecer
dichos bienes necesariamente al Estado y tienen por sí la inalienabilidad
absoluta, de lo que deriva la inexpropiabilidad, la inusucapibilidad e incomerciabilidad
(art. 121 de la Constitución Política), a
diferencia de aquellos que son de "dominio público accidental", en la
medida en que podrían no pertenecer al Estado al salir de su dominio o control
y de los que son del "dominio privado". Dictamen C-077-99 del 21
de abril de 1999)” (Dictamen C-233-2012 de 02 de octubre de 2012) (El destacado es
nuestro).
Los bienes de dominio privado
del Estado, han sido definidos por este órgano superior de la siguiente manera:
“En razón del régimen jurídico aplicable, tradicionalmente los bienes
públicos se diferencian entre bienes de
dominio público o demaniales y bienes públicos
patrimoniales o de derecho privado. Tanto
los bienes demaniales como los patrimoniales son
bienes públicos, porque su titularidad corresponde a un ente público. Es el
criterio subjetivo de su pertenencia el que determina el carácter público y la
diferencia respecto de los bienes privados. Pero, además, el régimen jurídico de
los bienes públicos es particular, por lo que se diferencia total o
parcialmente del aplicable a los bienes de que son titulares los sujetos
privados. Lo cual deriva del hecho de que los entes públicos justifican su
existencia en la satisfacción del interés público; ergo, los bienes de que son
titulares deben ser usados y dispuestos en orden a dicha satisfacción. Existe
siempre en los bienes una vinculación con el fin público, mayor en el caso de
los bienes demaniales, menor pero siempre existente,
en el caso de los patrimoniales. Ahora bien, cómo diferenciar entre un tipo y
otro de bienes.
El artículo 261 del Código
Civil establece: “Son cosas públicas las que, por ley, están destinadas de un
modo permanente a cualquier servicio de utilidad general, y aquellas de que todos pueden aprovecharse por estar entregadas al uso
público.
Todas las demás cosas son
privadas y objeto de propiedad particular, aunque pertenezcan al Estado o a los Municipios, quienes en el caso, como personas civiles, no se
diferencian de cualquier otra persona".
De acuerdo con dicha norma del Código Civil, la demanialidad
puede derivar del hecho de que un bien esté entregado al uso público, o bien,
destinado a cualquier servicio público. En el primer caso, se trata de un bien
de uso común general, que permite que cualquiera pueda utilizarlo sin que para
ello requiera un título especial; el uso de uno no impide el de otra persona.
Es el caso de las calles, plazas y jardines públicos, carreteras, caminos, de
las playas y costas, entre otros. Pero
puede tratarse de bienes destinados al servicio público. En este último caso,
el elemento fundamental es la afectación. De modo que si los bienes no están destinados de un modo permanente a un servicio u
uso público ni han sido afectos por ley a un fin público, puede considerarse
que constituyen bienes patrimoniales de la Administración o dominio privado de
la Administración. Se desprende de ello que si el bien, por su propia
naturaleza, no puede ser destinado al uso público, sólo podrá considerarse demanial si está afecto a un fin o servicio público.” (Dictamen C-162-2004 de 27 de
mayo de 2004)(El destacado es nuestro).
Por lo que podemos entender,
el Proyecto de Ley sometido a nuestro análisis versa sobre un bien de dominio
privado del Estado, propiedad del Ministerio de Obras Públicas y Transportes,
respecto del cual es necesario acotar que efectivamente para traspasar un
inmueble que pertenece al Estado se requiere de una Ley que autorice la
ejecución de tal acto, siendo ese punto directa competencia y responsabilidad
del legislador.
En virtud de lo anterior, se
aconseja que se valoren cuidadosamente los mecanismos de garantía en orden a
asegurar que el inmueble se utilice realmente para los fines propuestos.
Asimismo, consideramos que
debe el legislador revisar si esa propiedad efectivamente no se requiere para
ninguna otra necesidad propia del Estado, de manera que su donación no le
genera inconveniente alguno.
Por otra parte, no se observa
algún eventual vicio de constitucionalidad en el texto de la iniciativa que
deba ser advertido, de ahí que la propuesta se enmarca dentro de la libertad de
configuración legislativa.
II.
Conclusión
En los términos planteados, no se observa la
existencia de posibles roces de constitucionalidad, ni de problemas de técnica
jurídica. La aprobación final del proyecto analizado queda librada a la
competencia exclusiva de los legisladores.
De
usted con toda consideración, suscriben
atentamente,
Andrea Calderón
Gassmann Liyanyi Granados Granados
Procuradora
Abogada de Procuraduría
OJ-069-2018
PROYECTO DE LEY. DONACIÓN DE
TERRENO A ASOCIACIÓN PRO VIVIENDA. RECOMENDACIÓN SOBRE CONTROLES Y CUMPLIMIENTO
DE FINES.
La
Comisión Permanente de Asuntos Sociales dispuso consultar nuestro criterio sobre el
proyecto de ley: “Autorización al Estado
para que se segregue y done un terreno de su propiedad a la Asociación Pro
Vivienda Jerusalén Tierra de Dios y a la Asociación Pro Vivienda del Barrio San
Vicente Calle Avelina y Derogatoria de la Ley № 8486 publicada el 22 de
diciembre de 2005”.
Mediante opinión jurídica N° OJ-069-2018 del 24 de julio del 2018, suscrita por Andrea Calderón Gassmann, Procuradora, y Liyanyi Granados Granados, Abogada, atendimos la consulta de mérito, indicando que la exposición de motivos puede considerarse tendente a materializar el derecho fundamental a una vivienda digna –contenido en el artículo 65 constitucional– según el cual el Estado promoverá la construcción de viviendas populares y creará el patrimonio familiar del trabajador.
Por lo que podemos entender, el Proyecto de Ley sometido a nuestro análisis versa sobre un bien de dominio privado del Estado, propiedad del Ministerio de Obras Públicas y Transportes, respecto del cual es necesario acotar que efectivamente para traspasar un inmueble que pertenece al Estado se requiere de una Ley que autorice la ejecución de tal acto, siendo ese punto directa competencia y responsabilidad del legislador.
Ahora bien, se aconseja que se valoren cuidadosamente los mecanismos de garantía en orden a asegurar que el inmueble se utilice realmente para los fines propuestos.
Asimismo, consideramos que debe el legislador revisar si esa propiedad efectivamente no se requiere para ninguna otra necesidad propia del Estado, de manera que su donación no le genera inconveniente alguno.
Por otra parte, no se observa algún eventual vicio de constitucionalidad en el texto de la iniciativa que deba ser advertido, de ahí que la propuesta se enmarca dentro de la libertad de configuración legislativa