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Dictamen : 163 - del 18/07/2018
18 de
julio 2018
C-163-2018
Señora
Rocío Aguilar
Ministra de Hacienda
Estimada señora:
Con aprobación del señor Procurador General de la
República, me refiero al oficio DM-1554-2017 del 9 de agosto de 2017, mediante
el cual el entonces Ministro de Hacienda, señor Helio Fallas, nos planteó la
siguiente interrogante:
¿Faculta
la normativa vigente a la Caja Costarricense de Seguro Social para desconocer
el poder de Dirección del Poder Ejecutivo en Materia de Finanzas Públicas?
La presente consulta se acompaña del criterio de la Dirección Jurídica
del Ministerio de Hacienda, en cumplimiento de lo establecido en el numeral 4
de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República.
Asimismo,
debemos señalar que mediante oficio ADPb-4410-2018 del 30 de mayo de 2018,
conferimos audiencia al Presidente Ejecutivo de la Caja Costarricense de Seguro
Social, en virtud de que lo consultado tiene relación con la competencia de
dicha entidad. Dado lo anterior, mediante oficio PE-1590-2018 del 14 de junio
de 2018, la Directora del Despacho de la Presidencia Ejecutiva de la Caja, dio
respuesta a nuestra solicitud.
I.
SOBRE LOS ALCANCES DE LA AUTONOMÍA DE LA CCSS
La Caja Costarricense del Seguro Social (en
adelante CCSS), fue creada mediante
Ley N° 17 del 22 de octubre de 1943, como institución autónoma
encargada del gobierno y administración de los seguros sociales.
Posteriormente, su reconocimiento fue incorporado por el Constituyente de 1949,
en el artículo 73 de la Constitución Política, disponiendo:
“ARTÍCULO 73.-
Se establecen los seguros sociales en beneficio de los trabajadores
manuales e intelectuales, regulados por el sistema de contribución forzosa del
Estado, patronos y trabajadores, a fin de proteger a éstos contra los riesgos
de enfermedad, invalidez, maternidad, vejez, muerte y demás contingencias que
la ley determine.
La
administración y el gobierno de los seguros sociales estarán a cargo de una
institución autónoma, denominada Caja Costarricense de Seguro Social”. (La
negrita no forma parte del original)
De dicha norma constitucional, deriva que en materia
de seguros sociales, la Caja Costarricense de Seguro Social, cuenta con una
autonomía que va más allá de la autonomía administrativa reconocida en el
artículo 188 de la Constitución Política a las demás instituciones autónomas,
puesto que también se le reconoce una autonomía política, que le otorga capacidad para definir sus propias metas y autodirigirse,
lo que resulta en consecuencia incompatible con la dirección o imposición de
límites por parte de otro órgano o ente. Sobre el particular, el artículo 1 de
la Ley Constitutiva de la Caja establece:
“Artículo 1.- La institución creada para aplicar
los seguros sociales obligatorios se llamará Caja Costarricense de Seguro
Social y, para los efectos de esta ley y sus reglamentos, CAJA.
La Caja es una institución autónoma a la cual le
corresponde el gobierno y la administración de los seguros sociales. Los fondos
y las reservas de estos seguros no podrán ser transferidos ni empleados en
finalidades distintas de las que motivaron su creación. Esto último se prohíbe
expresamente.
Excepto la materia relativa a empleo público y
salarios, la Caja no está sometida ni
podrá estarlo a órdenes, instrucciones, circulares ni directrices emanadas del
Poder Ejecutivo o la Autoridad Presupuestaria, en materia de gobierno y
administración de dichos seguros, sus fondos ni reservas."(Así reformado por el artículo 85 de la Ley
N° 7983 del 16 de febrero del 2000) (La
negrita no es del original)
Sobre este tema, en el dictamen C-349-2004 del 16 de
noviembre de 2004, la Procuraduría indicó lo siguiente:
“…nuestra Carta Política ha dotado a la Caja Costarricense de Seguro Social
con un grado de autonomía distinto y superior al que ostentan la mayoría de los
entes autárquicos descentralizados, para independizarla así del Poder Ejecutivo
y frente a la propia Asamblea Legislativa; esto último implica una serie de
limitaciones a la potestad de legislar, dado que la ley deberá siempre respetar
el contenido mínimo de la autonomía reconocida a la Caja Costarricense de
Seguro Social en materia de seguridad social…”
Ahora bien, esta
Procuraduría también ha señalado que la autonomía política o de gobierno de la
Caja, únicamente está reconocida en materia de seguros sociales, no así para
los demás fines que le han sido asignados a dicha institución. Al respecto, en
el dictamen C-130-2000 de 9 de junio de 2000 se dispuso:
“Considera el órgano asesor que la autonomía administrativa y de gobierno
que la Constitución Política le garantiza a la CCSS está en función de los
seguros sociales, no así en relación con las otras actividades o fines que el
legislador le impone a esa entidad , por lo que la autonomía es parcial, aunque
absoluta en el ámbito de la especialización.
Lo anterior obedece, en primer término, a que la autonomía que le garantiza la
Constitución Política a la CCSS está en función del fin y no del sujeto. Es
decir, el grado de autonomía no se le concede por el hecho de que sea un tipo
de ente ( institución autónoma), sino para que cumpla
un cometido especial asignado por el Constituyente. Cuando no estamos en
presencia de este fin no se justifica la autonomía política.
Ahora bien, en
relación con la autonomía administrativa es preciso hacer una aclaración. Como
se indicó atrás, la reforma del año de 1968 suprimió la autonomía política a
las instituciones autónomas con la salvedad de la CCSS. Sin embargo, esa
reforma parcial a la Carta Fundamental no afectó la autonomía administrativa de
las instituciones autónomas, la cual quedó intacta. Consecuentemente, al ser
esta una autonomía que se asigna a las instituciones autónomas en función del
sujeto y no del fin o la materia, y siendo la CCSS una institución autónoma, en
este ámbito, la autonomía de la CCSS es plena y no parcial. (…)
Como puede
observarse de la resolución de la Sala Constitucional, la autonomía administrativa no es irrestricta o absoluta y, por
ende, el legislador, en el ejercicio de la potestad de legislar, puede dictar
normas jurídicas que a la postre resulten ser una limitación a la autonomía
administrativa de esos entes.”
De lo anterior podemos llegar
a varias conclusiones. En primer lugar, la autonomía administrativa y de
gobierno reconocida en el artículo 73 de la Constitución Política, se refiere
únicamente a la materia de seguros sociales y por tal motivo no podría una
norma de rango infraconstitucional atentar contra la
potestad de autoregulación de la Caja en este campo,
así como tampoco podría hacerlo una decisión administrativa de otro órgano u
ente público. Para todos los demás fines asignados a la Caja diferente a esa
materia, la autonomía reconocida es únicamente administrativa en su condición
de institución autónoma, por lo que sí estaría sujeto a lo dispuesto por el
legislador y a políticas generales del Poder Ejecutivo en cuanto a materia de
gobierno en campos diferentes a la administración de los seguros sociales.
Lo
anterior resulta de vital importancia para evacuar la interrogante planteada,
que se refiere al poder de dirección del Poder Ejecutivo sobre la CCSS,
específicamente en materia de finanzas públicas.
II.
SOBRE LO CONSULTADO
Antes de proceder a evacuar el
tema específico consultado, debemos advertir que a partir de lo dispuesto en
los los artículos 183 y 184 de nuestra Constitución,
corresponde a la Contraloría General de la República la labor de fiscalización
y vigilancia de la Hacienda Pública, incluyendo la verificación de la correcta
utilización de los fondos públicos, así como la facultad de fiscalizar
la ejecución y liquidación de los presupuestos ordinarios y extraordinarios de
la República.
De
ahí que a partir de dichas normas y de lo dispuesto en los numerales 4 y 12 de
la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, corresponda a dicho
órgano pronunciarse sobre aquellos asuntos donde se discuta el uso correcto de
los fondos públicos y, específicamente, la materia presupuestaria (ver opinión
jurídica N° OJ-006-2007 del 29 de enero de 2007, así como los dictámenes número C-273-2008 del 7 de agosto del 2008,
C-384-2008 del 23 de octubre del 2008, C-042-2009 del 17 de febrero del 2009,
C-071-2009 del 13 de marzo del 2009, C-170-2010 del 12 de agosto del 2010 y
C-108-2011 y C-111-2011, ambos del 18 de mayo del 2011).
No obstante lo anterior, como la interrogante que se plantea está
relacionada con el poder de dirección del Poder Ejecutivo y la interpretación
de las normas que regulan la actividad de la CCSS, procederemos a entrar al
fondo de lo consultado, sin perjuicio de lo que, en definitiva, pueda señalar
la Contraloría General de la República como órgano constitucional encargado de
fiscalizar los fondos públicos.
Sobre el particular, tal como
adelantamos en el apartado anterior, deben diferenciarse los diferentes ámbitos
de autonomía que han sido reconocidos a la Caja Costarricense de Seguro Social.
Por un lado, la Caja goza de una autonomía de gobierno reconocida de manera
plena en materia de seguros sociales, pero, por otro lado, goza únicamente de
una autonomía de primer grado (administrativa) para desarrollar todas las demás
actividades no comprendidas dentro del concepto de seguridad social. Esta
diferenciación tiene sus implicaciones en materia de finanzas públicas.
Precisamente al reconocerse a la
CCSS, de manera exclusiva y excluyente la administración y el gobierno de los
seguros sociales, se le permite aprobar su presupuesto anual de gastos y
regular, por vía de reglamento, lo relativo a su competencia, potestad que
también es reconocida en el artículo 14 de su Ley Constitutiva que señala:
“Artículo
14.- Son atribuciones de la Junta Directiva:
(…)
f)
Dictar los reglamentos para el funcionamiento de la Institución;
(…)
h) Aprobar, a más tardar quince días antes de su
fecha de entrega a la Contraloría General de la República, a propuesta del
Presidente Ejecutivo, el presupuesto anual de gastos, e introducirle las
modificaciones que juzgue convenientes. Los gastos de administración no podrán
ser superiores a los que fije la Junta Directiva. El Auditor de la Institución
está obligado a informar inmediatamente al Presidente Ejecutivo, sobre
cualquier gasto que infrinja lo dispuesto en el párrafo anterior.
(Así reformado por el artículo 3º de la Ley Nº 6914
de 28 de noviembre de 1983)
(…)” (En esa misma línea, artículos 1, 3 y 23)
Es por ello
que compete a la Junta Directiva de la CCSS dictar todas
aquellas disposiciones reglamentarias en materia de seguridad social, dentro de
las cuales se incluye definir la cobertura y las cuotas del sistema, respetando
el contexto constitucional. Potestad que no está sujeta a más límite que los
criterios técnicos existentes, dada la autonomía especial que ha sido
reconocida a la Caja en esta materia. Lo anterior bajo un principio de
razonabilidad y no arbitrariedad.
En esa línea, debemos señalar que el Poder Constituyente en el artículo
73 constitucional, fijó un modo forzoso de contribución tripartita entre el
Estado, los trabajadores y los patronos, “a
fin de proteger a éstos contra los riesgos de enfermedad, invalidez,
maternidad, vejez, muerte y demás contingencias que la ley determine”.
Es claro entonces, que el sistema de seguridad social establecido en la
norma constitucional, requiere de la contribución tripartita establecida en la
norma constitucional cuyos montos serán fijados a través de la potestad
reglamentaria de la CCSS, tal como se reconoció en la sentencia 5505-2000 de las 14:38
horas del 5 de julio de 2000, en la cual la Sala Constitucional precisó:
“De los artículos 73 y 177 Constitucionales, se colige que la
administración y gobierno de los seguros sociales es competencia exclusiva de
la Caja Costarricense de Seguro Social, la cual goza de autonomía
administrativa y de gobierno. Asimismo, que la institución tiene potestad reglamentaria, que incluye la
fijación de las cuotas de la seguridad social (el destacado no es del
original).
Por tanto, es claro
que la potestad reglamentaria de la CCSS para fijar las cuotas de la seguridad
social, no puede ser soslayada ni por el Poder Ejecutivo, ni por el legislador
al aprobar las normas presupuestarias.
La garantía constitucional de la CCSS para que
se respete su potestad reglamentaria en materia de fijación de las cuotas de la
seguridad social, no sólo derivada de la autonomía de gobierno que le reconoce
el numeral 73 de la Constitución, sino que en materia presupuestaria es mucho
más explícita. Al respecto, el artículo 177 constitucional indica en lo que
interesa:
ARTÍCULO 177.-.-La preparación del proyecto ordinario corresponde
al Poder Ejecutivo por medio de un Departamento especializado en la materia,
cuyo jefe será de nombramiento del Presidente de la República, para un período
de seis años. Este Departamento tendrá autoridad para reducir o suprimir
cualquiera de las partidas que figuren en los anteproyectos formulados por los
Ministerios de Gobierno, Asamblea Legislativa, Corte Suprema de Justicia y
Tribunal Supremo de Elecciones. En caso de conflicto, decidirá definitivamente
el Presidente de la República. Los gastos presupuestados por el Tribunal
Supremo de Elecciones para dar efectividad al sufragio, no podrán ser objetados
por el Departamento a que se refiere este
artículo.
(…)
Para lograr la universalización de los
seguros sociales y garantizar cumplidamente el pago de la
contribución del Estado como tal y como patrono, se crearán a favor de la Caja
Costarricense de Seguro Social rentas suficientes y calculadas en tal forma que
cubran las necesidades actuales y futuras de la Institución. Si se produjere un
déficit por insuficiencia de esas rentas, el Estado lo asumirá, para lo cual el
Poder Ejecutivo deberá incluir en su próximo proyecto de Presupuesto la partida
respectiva que le determine como necesaria la citada Institución para cubrir la
totalidad de las cuotas del Estado.
El Poder Ejecutivo preparará, para el año económico respectivo, los proyectos
de presupuestos extraordinarios, a fin de invertir los ingresos provenientes
del uso del crédito público o de cualquier otra fuente extraordinaria.
(…)
Artículo
177 (párrafo tercero) - Transitorio.-La Caja Costarricense del Seguro Social
deberá realizar la universalización de los diversos seguros puestos a su cargo,
incluyendo la protección familiar en el régimen de enfermedad y maternidad, en
un plazo no mayor de diez años. contados a partir de
la promulgación de esta reforma constitucional.
(Así reformado por el artículo único de la
ley N° 2738 del 12 de mayo de 1961) (La negrita no es del original)
De la norma anterior, se desprende que si bien
el Poder Ejecutivo, a través del Departamento correspondiente del Despacho de
Hacienda, tiene la responsabilidad de elaborar el proyecto de presupuesto
ordinario, el Constituyente previó una protección reforzada a los recursos
destinados a la seguridad social, obligando a crear las rentas suficientes para
cubrir las necesidades actuales y futuras del sistema. De igual forma, ante la
existencia de un déficit, la norma constitucional exige al Estado cubrirlo y, específicamente,
obliga al Poder Ejecutivo a incorporar la partida correspondiente en el próximo
proyecto de presupuesto.
Por tanto, es claro que dentro de las garantías
constitucionales otorgadas a favor de la CCSS como administradora del sistema
de seguridad social, está el deber de dotarla de los recursos suficientes para
hacer sostenible el sistema. Por tanto, las cuotas de la contribución
tripartita deberán ser fijadas por la propia institución, a partir de estudios
técnicos y mediante la potestad reglamentaria ya comentada. Sobre este tema, la
Sala indicó en la sentencia N° 6256-94
las 9:00 horas del 25 de octubre de 1994:
“Tratándose de recursos ordinarios, sólo la
institución, conforme con su propia organización, puede ejercer la autonomía
constitucional libremente (definición de las razones de legalidad con la
oportunidad y la discrecionalidad) por medio de los presupuestos del ente, que
deberán ser aprobados y fiscalizados por la Contraloría General de la
República. Es decir, es la propia Constitución Política la que ha definido
cuáles son los recursos financieros propios y ordinarios de la Caja
Costarricense de Seguro Social, al señalar que lo componen las contribuciones forzosas que deben pagar el Estado,
los patronos y los trabajadores, fondos que son administrados y gobernados por la propia
institución. (La
negrita no es del original)
Partiendo de lo anterior, debemos señalar que,
en materia de seguridad social, los recursos de la Caja tienen una protección
especial y, aun cuando no existe un porcentaje específico asignado a su favor
en la norma constitucional, es lo cierto es que el artículo 177 comentado,
exige al Estado garantizar sus cuotas para la sostenibilidad del régimen,
cuotas que son fijadas por aquella institución en ejercicio de su autonomía.
Por tanto, el poder de dirección del Poder Ejecutivo en esta materia no es
oponible.
Debe destacarse, además, que no existe en
nuestro ordenamiento jurídico una norma que obligue a la Caja a someterse al
poder de dirección del Poder Ejecutivo en materia de seguridad social, pues se
entiende que dentro de su potestad de gobierno se encuentra la fijación de los
montos de las cuotas de la seguridad social, bajo estrictos criterios técnicos.
Ahora bien, también indicamos que en las
materias excluidas del concepto de seguridad social, la autonomía de la Caja es
de primer grado, al igual que la reconocida a las instituciones referidas en los numerales 188 y 189 de la Constitución. Por tanto,
el Poder Ejecutivo sí
cuenta en dichos ámbitos con una potestad de dirección general, por cuanto la
autonomía administrativa no implica una desarticulación completa de las políticas generales del Poder Ejecutivo y tampoco que
exista un régimen de inmunidad frente a la ley (ver dictamen C-130-2006 del 30
de marzo de 2006).
De
ahí que resulte válido que desde el Poder Ejecutivo se giren directrices
obligatorias a las instituciones autónomas, dentro del marco de sus respectivas
competencias, pero siempre y cuando
éstas sean de carácter general, pues no podrían existir lineamientos
específicos u órdenes concretas sobre el campo de sus funciones
descentralizadas (Ver dictamen C-157-2016 del 18 de julio de 2016).
La
Caja, en consecuencia, sólo estaría sometida a lineamientos generales del Poder Ejecutivo en lo que
respecta a la materia ajena a la administración de los seguros sociales. Sin
embargo, en materia de seguridad social su potestad
de gobierno la excluye del ámbito de actuación del legislador y del Poder
Ejecutivo.
III.
CONCLUSIONES
A partir de lo expuesto, debemos llegar a las
siguientes conclusiones:
a)
La autonomía de
gobierno reconocida en el artículo 73 constitucional a favor de la CCSS, le otorga la capacidad de definir sus propias metas y autodirigirse, lo que resulta en consecuencia incompatible
con la dirección o imposición de límites por parte de otro órgano o ente;
b)
No obstante lo anterior, dicha
autonomía política únicamente está reconocida en materia de seguros sociales,
no así para los demás fines que le han sido asignados a dicha institución, por lo que la
Caja sí estaría sujeta a lo dispuesto por el legislador y a las políticas
generales del Poder Ejecutivo en campos diferentes a la administración de los
seguros sociales;
c)
A partir de lo dispuesto en
los numerales 73 y 177 de la Constitución, así como lo dispuesto en los
artículos 1, 3, 14 y
23 de la Ley Constitutiva de la CCSS, le corresponde a dicha entidad de manera exclusiva y excluyente aprobar su
presupuesto anual de gastos y regular, por vía de reglamento, lo relativo a las cuotas de la
seguridad social, competencia que no puede ser soslayada ni por el Poder
Ejecutivo, ni por el legislador al aprobar las normas presupuestarias. Ergo, el
poder de dirección del Poder Ejecutivo no resulta imponible en este ámbito de
autonomía;
d) La Caja, en consecuencia, sólo estaría sometida a
lineamientos generales del Poder
Ejecutivo en lo que respecta a la materia ajena a la administración de los
seguros sociales, sin que esto implique la posibilidad de un control concreto
de sus actuaciones;
e)
Dicho criterio se
emite sin perjuicio de lo que en definitiva disponga la Contraloría General de
la República como órgano encargado de la Hacienda Pública.
Atentamente,
Silvia Patiño Cruz
Procuradora Adjunta
C:
Presidencia Ejecutiva CCSS.
C-163-2018
LIMITES AL PODER DE
DIRECCION DEL PODER EJECUTIVO EN MATERIA DE FINANZAS PÚBLICAS
El entonces
Ministro de Hacienda, señor Helio Fallas, nos planteó la siguiente
interrogante:
¿Faculta la normativa vigente a
la Caja Costarricense de Seguro Social para desconocer el poder de Dirección
del Poder Ejecutivo en Materia de Finanzas Públicas?
Mediante
dictamen C-163-2018 del 18 de julio 2018,
suscrito por Silvia Patiño Cruz, Procuradora Adjunta se concluyó que:
a)
La autonomía de
gobierno reconocida en el artículo 73 constitucional a favor de la CCSS, le otorga la capacidad de definir sus propias metas y autodirigirse, lo que resulta en consecuencia incompatible
con la dirección o imposición de límites por parte de otro órgano o ente;
b)
No obstante lo anterior, dicha
autonomía política únicamente está reconocida en materia de seguros sociales,
no así para los demás fines que le han sido asignados a dicha institución, por lo que la
Caja sí estaría sujeta a lo dispuesto por el legislador y a las políticas
generales del Poder Ejecutivo en campos diferentes a la administración de los
seguros sociales;
c)
A partir de lo dispuesto en
los numerales 73 y 177 de la Constitución, así como lo dispuesto en los
artículos 1, 3, 14 y
23 de la Ley Constitutiva de la CCSS, le corresponde a dicha entidad de manera exclusiva y excluyente aprobar su
presupuesto anual de gastos y regular, por vía de reglamento, lo relativo a las cuotas de la
seguridad social, competencia que no puede ser soslayada ni por el Poder
Ejecutivo, ni por el legislador al aprobar las normas presupuestarias. Ergo, el
poder de dirección del Poder Ejecutivo no resulta imponible en este ámbito de
autonomía;
d) La Caja, en consecuencia, sólo estaría sometida a
lineamientos generales del Poder
Ejecutivo en lo que respecta a la materia ajena a la administración de los
seguros sociales, sin que esto implique la posibilidad de un control concreto
de sus actuaciones;
e)
Dicho criterio se
emite sin perjuicio de lo que en definitiva disponga la Contraloría General de
la República como órgano encargado de la Hacienda Pública.