Dictamen : 200 - del 11/09/2017

11 de setiembre de 2017

C-200-2017

Licenciada

Maricruz Arce Delgado

Auditora Interna

Municipalidad de Atenas

Estimada señora

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, me refiero a su oficio MAT-AUI-089-2017, del 23 de agosto de 2017, por medio del cual nos plantea una consulta relacionada con la normativa aplicable en esa Municipalidad en materia de dedicación exclusiva.

I. Alcances de la consulta

Nos indica que esta Procuraduría ha emitido una cantidad considerable de pronunciamientos en relación con la figura de la dedicación exclusiva y que, para el caso de las instituciones cubiertas por el ámbito de la Autoridad Presupuestaria, se ha utilizado como marco normativo el decreto n.° 23669 del 18 de octubre de 1994, mediante el cual se emitieron las “Normas para la Aplicación de la Dedicación Exclusiva para Instituciones y Empresas Públicas Cubiertas por el Ámbito de la Autoridad Presupuestaria”. Agrega que las municipalidades, por su parte, haciendo uso de su autonomía, han emitido también reglamentos que regulan la dedicación exclusiva.

Sostiene que, a pesar de lo anterior, la ley n.° 8131 del 18 de setiembre de 2001, denominada “Ley de Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos” derogó la “Ley de Creación de la Autoridad presupuestaria” n.° 6821 del 19 de octubre de 1982, y estableció que esa ley (la n.° 8131) sería aplicable a las municipalidades “…únicamente en cuanto al cumplimiento de los principios establecidos en el título II de esta Ley, en materia de responsabilidades y a proporcionar la información requerida por el Ministerio de Hacienda para sus estudios. En todo lo demás, se les exceptúa de los alcances y la aplicación de esta Ley.” (Artículo 1° inciso d). Partiendo de lo anterior nos consulta lo siguiente:

“1- ¿Resulta de aplicación el Decreto 23669 citado, a las municipalidades?

2- ¿En caso de que el reglamento de dedicación exclusiva aprobado por la Municipalidad, no regule aspectos que sí están regulados en el Decreto 23669, podría aplicarse esa norma de forma supletoria para resolver cualquier conflicto interno?”

II. Sobre las “Normas para la Aplicación de la Dedicación Exclusiva para Instituciones y Empresas Públicas Cubiertas por el Ámbito de la Autoridad Presupuestaria” y la posibilidad de aplicarlas en el ámbito municipal

Como ya indicamos, la consulta surge debido a que la Ley de Creación de la Autoridad Presupuestaria fue derogada por la Ley de Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos, y a pesar de que ésta última mantuvo la potestad de la Autoridad Presupuestaria en materia de formulación de las directrices y lineamientos generales en materia de empleo y de salarios (artículo 21, inciso a), también estableció que dicha ley sería aplicable a las municipalidades únicamente en cuanto al cumplimiento de los principios establecidos en el título II de esa Ley, en materia de responsabilidades y en lo relativo al deber de proporcionar la información requerida por el Ministerio de Hacienda para sus estudios (artículo 1°, inciso d).

Cabe indicar que según pudimos constatar en el Sistema de Legislación Vigente (SINALEVI), en la Municipalidad de Atenas existe un reglamento, emitido por ese ente territorial, para la regulación de la figura que aquí nos ocupa. Se trata del “Reglamento para la Aplicación de la Dedicación Exclusiva en la Municipalidad de Atenas”, publicado en La Gaceta n.° 155 del 11 de agosto de 2009. Partiendo de lo anterior, son las normas de ese reglamento las que deben ser aplicadas en primera instancia por esa Municipalidad.

En lo que concierne a las “Normas para la Aplicación de la Dedicación Exclusiva para Instituciones y Empresas Públicas Cubiertas por el Ámbito de la Autoridad Presupuestaria”, estima esta Procuraduría que nada obsta para que sean aplicadas de manera supletoria en la Municipalidad de Atenas, pues dichas normas forman parte del ordenamiento jurídico administrativo, al cual debe acudirse para solventar las lagunas normativas. En ese sentido, el párrafo primero del artículo 9 de la Ley General de la Administración Pública dispone que:

“El ordenamiento jurídico administrativo es independiente de otros ramos del derecho. Solamente en caso de que no haya norma administrativa aplicable, escrita o no escrita, se aplicará el derecho privado y sus principios”.

Es importante indicar, en todo caso, que cuando un operador jurídico echa de menos alguna disposición dentro de un cuerpo normativo, no siempre puede atribuir esa situación a una laguna, pues puede ocurrir que el órgano que emitió la ley, el reglamento, o la disposición general, haya decidido, adrede, prescindir de esa disposición. Por ello, la declaratoria de la existencia de una laguna normativa requiere una cuidadosa labor de interpretación. Sobre ese tema, la doctrina ha indicado lo siguiente:

“Si existe una laguna en un sistema normativo y, no obstante pretendemos ofrecer una solución jurídica −lo que, como sabemos, para el juez representa una obligación− entonces irremediablemente habremos de crear una norma nueva que sirva para regular el caso…. la constatación de que existe una laguna o de que, por el contrario, el Derecho es pleno resulta ser una operación que sigue a la interpretación, al menos a una primera interpretación. Por eso, tiene razón Guastini al decir que la interpretación constituye una vía tanto para evitar las lagunas como para crearlas. Mediante la interpretación, en efecto, el juez decide que el caso contemplado forma parte del supuesto abstracto de una norma, eludiendo la laguna, o que no forma parte del mismo, provocando la laguna…. Constatada o creada una laguna, se plantea el problema de su integración, esto es, de la creación de una norma nueva apta para resolver el caso.” (L, PRIETO SANCHIS: Apuntes de Teoría del Derecho, Editorial Trotta, pp. 126-127, citado en el dictamen C-110-2016 del 10 de mayo de 2016.)

Al referirse a la integración normativa, don Eduardo Ortíz indicó que “Integración se llama casualmente la actividad que realiza el juez para suplir una laguna del derecho, creando él la norma aplicable (…) interpretación es cuando hay normas aplicables, integración es cuando no hay normas y el Juez está obligado a crearlas”. (QUIROS CORONADO ROBERTO, Ley General de la Administración Pública, Concordada y Anotada con el Debate Legisltarivo y la Jurisprudencia Constitucional, San José, Editorial ASELEX S.A., primera edición, 1996, página 93).

En el asunto que nos ocupa, si se constata que el “Reglamento para la Aplicación de la Dedicación Exclusiva en la Municipalidad de Atenas”, contiene lagunas que ameriten una integración normativa, es posible acudir a las “Normas para la Aplicación de la Dedicación Exclusiva para Instituciones y Empresas Públicas Cubiertas por el Ámbito de la Autoridad Presupuestaria”, pues ambos cuerpos normativos forman parte del ordenamiento jurídico administrativo.

III. Conclusión

Con fundamento en lo expuesto, esta Procuraduría arriba a las siguientes conclusiones:

1. El cuerpo normativo aplicable en la Municipalidad de Atenas en materia de dedicación exclusiva es el reglamento emitido por esa Municipalidad para la regulación de dicha figura.

2. En caso de que se constate que ese reglamento contiene lagunas que ameriten una integración normativa, es posible acudir a las “Normas para la Aplicación de la Dedicación Exclusiva para Instituciones y Empresas Públicas Cubiertas por el Ámbito de la Autoridad Presupuestaria”, pues ambos cuerpos normativos forman parte del ordenamiento jurídico administrativo.

Cordialmente,

Julio César Mesén Montoya

Procurador de Hacienda

JCMM/Kjm