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Opinión Jurídica : 145 - del 21/11/2017
21 de noviembre, 2017
OJ-145-2017
Señora
Ana Julia Araya Alfaro
Jefe de Área
Área de Comisiones Legislativas II
Asamblea Legislativa
Estimada señora:
Me
refiero a su atento oficio AL-CE20179-087-2017 de 9 de noviembre último,
mediante el cual comunica que la Comisión Especial de Reforma de los artículos
176, 184 y adición de un transitorio de la Constitución Política para la
estabilidad económica y presupuestaria, Expediente N. 20179, acordó consultar
el criterio de la Procuraduría General de la República, sobre dicho proyecto.
De previo a
referirnos al fondo de proyecto, procede aclarar que la opinión consultiva que
se emite no tiene carácter vinculante, dado que se está ante una solicitud de
una Comisión Legislativa y no de un órgano de la Administración Pública, de
conformidad con lo dispuesto en el artículo 4 de la Ley Orgánica de la
Procuraduría General de la República. Además, la consulta se plantea respecto
de un proyecto que es manifestación de una potestad reconocida por la
Constitución para reformarla, cuyo ejercicio corresponde exclusivamente a la
Asamblea Legislativa. No obstante, se entra a analizar su solicitud como
muestra de colaboración de este Órgano con el Poder Legislativo, en razón de la
trascendencia de la función de constituyente derivado que le es atribuida.
La
reforma que se propone transforma sustancialmente el régimen constitucional del
presupuesto, tal como resulta del texto vigente y de la jurisprudencia
constitucional. Se establece una regla fiscal en orden al déficit fiscal,
admitiendo su existencia y autorizando al legislador presupuestario a adoptar
medidas para responder a esa situación de inestabilidad económica y
presupuestaria. Con lo se amplía la materia presupuestaria. El mecanismo
definido en el proyecto renueva las relaciones entre la ley ordinaria y la ley
presupuestaria, permitiendo que esta última incida el contenido dispuesto por
la ley ordinaria. Modificación que envuelve, además, un cambio en el orden de
competencias en materia presupuestaria, puesto que la ley presupuestaria
delimitará estrechamente las facultades del Poder Ejecutivo en orden a la
formulación y a la ejecución presupuestaria. Actuar sobre una situación de
crisis estructural excede el ámbito de acción de un presupuesto anual, lo que
justifica que se plantee la autorización de los presupuestos plurianuales.
I-. EL ESTABLECIMIENTO DE UNA
REGLA FISCAL RELATIVA AL GASTO
La
modificación fundamental que establece el proyecto es la relativa al equilibrio
presupuestario. El cual deja de ser considerado como una identidad matemática
entre ingresos probables y gastos autorizados, para aceptar la existencia de un
déficit que, ciertamente, no se establece a partir de un concepto matemático
entre la totalidad de los ingresos y la
totalidad de los egresos, sino en consideración de los ingresos tributarios
probables (con lo cual deja de lado otros ingresos ordinarios) respecto de los
gastos autorizados.
Se propone que
un límite para el déficit fiscal, de modo que no
sea superior al 3% del PIB y para el endeudamiento el límite sería de 60% del
PIB. Implícitamente, la Constitución estaría admitiendo y autorizando la
existencia de un déficit y regulando el supuesto en que ese déficit sobrepase
el 3% del producto interno bruto. Ello a pesar de que se mantenga la frase: “en
ningún caso el monto de los gastos presupuestos podrá exceder el de los
ingresos probables”, presente en Texto vigente.
Para establecer
ese límite, el texto propone, recalcamos, tomar en consideración los “gastos
autorizados”, sin que se precise que estos gastos son los gastos ordinarios,
por lo que también los gastos de inversión tendrían que ser considerados para
establecer la relación gastos e ingresos.
Frente a la
totalidad de los gastos autorizados se considerarían exclusivamente los
ingresos tributarios. Ergo, no se autorizaría que se consideren otros ingresos
ordinarios.
De
darse el desequilibrio presupuestario por excederse los límites previstos en la
norma, la Ley de Presupuesto debería ser aprobada por mayoría absoluta de los
miembros de la Asamblea Legislativa. La situación especial determinaría que la
Ley de Presupuesto se apruebe por una mayoría que se aparta de lo dispuesto por
el artículo 119 de la Constitución. Regla que sienta la mayoría absoluta de los
votos presentes, pero que deja a salvo la votación mayor requerida por otras
disposiciones constitucionales. Esta mayoría especial aplicaría tanto para el
presupuesto ordinario como para los extraordinarios, en el tanto requieran el
establecimiento de las cláusulas que se autoriza adoptar por Ley de
Presupuesto.
El parámetro
que se establece para determinar si una situación requiere la adopción de las
medidas especiales que se autorizaría es el Producto Interno Bruto, por lo cual
debe estarse claro sobre qué se entenderá por tal (si se trata del PIB real o
el nominal) y, por ende, cómo se establece. Cabe recordar que el artículo 78 de
la Constitución Política, que utiliza ese parámetro para establecer el
porcentaje de gasto en favor de la educación pública remite a la ley para esa
determinación. En efecto, la fórmula utilizada es “el gasto público no será
inferior al ocho por ciento (8%) anual del producto interno bruto, de acuerdo
con la ley”, disponiéndose en el Transitorio II a dicho artículo:
"TRANSITORIO
II.-
La ley referida en el párrafo segundo
del artículo 78 de la Constitución Política deberá dictarse dentro del año
siguiente a la publicación de esta reforma constitucional. Mientras esa ley no
se encuentre en vigencia, el producto interno bruto se determinará conforme al
procedimiento que establezca el Banco Central de Costa Rica”.
Por lo que
consideramos que debe definirse cuál regulación del PIB será
la utilizada.
La regla que se propone no se
suspendería en caso de estados de emergencias según lo dispuesto en el artículo
180 de la Constitución, suspensión que es usual en los ordenamientos en que se
ha establecido una regla de sostenibilidad fiscal (por ejemplo, artículo 135.4
de la Constitución española y 115 de la Constitución alemana).
Constatar
que la relación entre los gastos autorizados y los ingresos tributarios que se
prevén excede el 3% del PIB tiene como efecto autorizar la emisión de cláusulas
de contención del gasto ordinario y de subejecución
presupuestaria en la Ley de Presupuesto.
II-. REGLAS DE CONTENCION DE LOS
GASTOS ORDINARIOS Y DE SUBEJECUCION: UNA AMPLIACION DE LA MATERIA
PRESUPUESTARIA
El proyecto propone que ante una situación de
inestabilidad en que los gastos autorizados en el presupuesto ordinario o en
los presupuestos extraordinarios del mismo año superen los ingresos tributarios
probables en más de un 3% del producto interno bruto o que el endeudamiento
público del Estado supere el 60% del producto interno bruto, se dé una
respuesta por la vía presupuestaria. Para lo cual la Constitución autorizaría a
la Asamblea Legislativa a adoptar por medio de la Ley de presupuesto
disposiciones respecto de gastos no esenciales, subjecución
presupuestaria, reglas de contención del empleo público, límites a la
aplicación de exoneraciones o subsidios o para enfrentar los llamados
“disparadores del gasto”.
Así, se ampliaría el ámbito de la Ley de
Presupuesto, modificándose el concepto de la materia presupuestaria
–ciertamente para las referidas situaciones de inestabilidad- pero también la
relación entre legislación presupuestaria y legislación ordinaria, desarrollada
por la jurisprudencia constitucional. Las reglas de contención de los gastos
ordinarios y de subejecución presupuestaria “deben
incluir”:
Cláusulas de aplicación obligatoria que
limiten los gastos no esenciales.
Cláusulas que establezcan obligaciones
porcentuales de subjecución presupuestaria.
Cláusulas que limiten la aplicación de
exoneraciones o subsidios no exigidos directa y expresamente por la ley.
Cláusulas que establezcan reglas de
contención del crecimiento del empleo público y de los beneficios reconocidos.
Cláusulas que determinen las acciones
para enfrentar el impacto de los disparadores del gasto público, incluyendo las
pensiones con cargo al presupuesto nacional, las decisiones judiciales de
impacto presupuestario y el reconocimiento de derechos adquiridos de impacto
presupuestario.
Claúsulas que resguarden
prioritariamente las inversiones públicas.
De previo, cuatro observaciones
generales deben realizarse:
La primera es
sobre el grado de vinculación de las cláusulas. Se dispone que las reglas de
contención de los gastos ordinarios y de subejecución
“deben incluir” la lista que se incluye. No se establece que la Asamblea
valorará la inclusión de algunas reglas según la situación, sino que
necesariamente tendría que incluir reglas con esos contenidos. Con lo que resulta obligatoria su inclusión. Pero por
otro lado la forma en que se redacta la referencia a cada una de las cláusulas
deja la duda sobre el carácter vinculante de las normas ya incluidas y, por
ende, sobre su grado de ejecución. Observamos, por ejemplo, que el punto a)
refiere a cláusulas de aplicación obligatoria para limitar los gastos
esenciales pero ese carácter obligatorio no se establece para el resto de
cláusulas.
La segunda es
de técnica legislativa. Se incluyen expresiones que no tienen un contenido
preciso ni jurídico ni presupuestario. Es el caso, por ejemplo, del concepto de
gastos no esenciales utilizado en el punto a), así como de “los disparadores
del gasto público” del punto e), decisiones judiciales y reconocimiento de
derechos adquiridos de impacto presupuestario del punto e). Nótese, por
ejemplo, que podría considerarse que si la Constitución autoriza que en
situaciones de desequilibrio se limiten los gastos esenciales, es porque admite
que estos existen y son posibles y, por ende no pueden ser tachados de
irrazonables o contrarios a los principios que rigen la administración
financiera. Lo que podría considerarse incongruente puesto que se trata de
reducir el déficit. Por otra parte, el texto no permite determinar a qué gastos
se refiere.
En tercer
lugar, cabe señalar el carácter reglamentista de la norma. Carácter que,
entendemos, se justifica en virtud de que en nuestro ordenamiento no se
considera que la inclusión de estas cláusulas sea del contenido propio de la
Ley de Presupuesto y, además, porque la determinación a nivel constitucional de
estas medidas tiene el efecto directo de vincular no solo a los poderes
políticos encargados de elaborar y aprobar el presupuesto sino también al Poder
Judicial, en caso de discusión sobre la constitucionalidad de la Ley de
Presupuesto o bien, la legalidad de una medida concreta.
Carácter
reglamentista que podría palearse con un norma más precisa que indique que la
ley de presupuesto establecerá normas de contención de los gastos ordinarios y
de subjecución presupuestaria, que incluyan disposiciones
en materia de exoneraciones y beneficios tributarios, subsidios, limiten el
empleo público y las pensiones a cargo del presupuesto nacional y el
fortalecimiento de las inversiones públicas.
No
puede dejar de señalar, sin embargo, que esa vinculación estaría ligada a la
vigencia de la Ley de Presupuesto. Por ende, las causas del desequilibrio
podrían persistir y continuar produciendo sus efectos en las finanzas públicas
y la economía, sin que se encuentre en la reforma una solución para esos elementos
causantes de rigidez presupuestaria y de posibles desequilibrios.
En cuarto
lugar, la Constitución autorizaría regular por Ley de Presupuesto la subejecución presupuestaria, el empleo público e incluiría
disposiciones para enfrentar decisiones judiciales de impacto presupuestario.
Ante lo cual surge la duda respecto del ámbito organizacional de estas
limitaciones. Es decir, se aplicarán solo para la Administración Central o
vincularán también a los otros Poderes y órganos constitucionales.
Ahora
bien, el artículo 176 permitiría que en la Ley de Presupuesto se establezca una
obligación de subejecutar el presupuesto, según se
indicó. Este es considerado normalmente como una "autorización para
gastar". De lo que se deriva que, en principio, el Poder Ejecutivo posee
discrecionalidad para precisar la necesidad y conveniencia de efectuar el gasto
autorizado. Compete al Ejecutivo decidir dentro del límite máximo autorizado
por la Ley de Presupuesto, el monto efectivo del gasto por realizar y, por
ende, cuáles son las partidas cuya ejecución es prioritaria, teniendo como
límite el funcionamiento normal de la Administración Pública y, por ende, la
satisfacción del fin público que justifica su existencia.
La
Sala Constitucional ha reafirmado esa competencia del Poder Ejecutivo, al
manifestar en resolución N. 9567-2008 de 10:00 hrs.
del 11 de junio de 2008:
“La aprobación presupuestaria por parte
de la Asamblea Legislativa asegura el control democrático de la actividad
financiera y de la actividad política del gobierno, puesto que es en el
presupuesto donde se encuentran los instrumentos para el desarrollo y la
asignación de los recursos para la consecución de los objetivos propuestos, que
no deben buscar otra cosa más que el desarrollo del Estado. El control previo
por parte de la Asamblea Legislativa sobre el presupuesto nacional materializa
la vigencia de diversos principios: el principio constitucional de unidad
presupuestaria exige un presupuesto único para todos los órganos del Estado; el
de universalidad, obliga a la inclusión dentro del presupuesto de todos los
ingresos y gastos públicos; el de especialidad señala un destino específico
para cada gasto y el de temporalidad está referido a la vigencia anual del
presupuesto y el principio de equilibrio asegura la necesaria igualdad entre
ingresos y gastos. Estos principios se erigen como instrumentos de control por
parte del Poder Legislativo, al que corresponde -como ya se indicó- procurar al
Ejecutivo los ingresos y autorizarle los gastos de su obrar administrativo. Sin
embargo, desde el punto de vista del diseño constitucional, ya lo que es el
manejo del presupuesto, la Constitución Política destaca el rol de
administrador y director del Poder Ejecutivo. Le corresponde no solo la
elaboración del presupuesto, sino también la administración y custodia de los
ingresos y el control final de gastos a nivel constitucional. De allí que la
autonomía financiera es en realidad gestión del uso y disposición de los
recursos donde el Presupuesto de la República se convierte en el límite de
acción de los Poderes Públicos (artículo 180 de la Constitución Política)”.
Y más
recientemente sancionando como atípicas normas de presupuesto que imponían
límites al Poder Ejecutivo en materia de ejecución. La sentencia 18351-2016
antes citada dispuso:
“Según los consultantes, la moción aprobada No. 24
-89 (79) es contraria al artículo 177 constitucional ya que se pretende
utilizar una norma de ejecución presupuestaria
para que la Asamblea Legislativa (Poder Legislativo) le ordene al Gobierno de
la República (Poder Ejecutivo) la elaboración de un presupuesto extraordinario
a más tardar un mes "natural" después de la entrada en vigencia de la
fijación salarial del primer semestre y del segundo semestre de 2017. Por medio
de la moción se adicionó un nuevo artículo 8, el cual, según la redacción final
queda ubicado como artículo 10°, el cual indica:
“Artículo 10.-
El Ministro de
Hacienda, deberá presentar ante la Asamblea Legislativa, a más tardar un mes
natural después de la entrada en vigencia de la fijación salarial del primer
semestre y del segundo semestre del 2017, respectivamente, el Presupuesto
Extraordinario correspondiente para efectuar la reducción de las diferencias
entre lo presupuestado y lo por erogar durante el semestre correspondiente, de
conformidad con la fijación por costo de vida que se realice. Dichos
presupuestos extraordinarios solamente contendrán la rebaja a que se hace
referencia en este párrafo, sin incluir otros asuntos para su trámite. Para el
caso del Ministerio de Educación Pública, estos recursos deberán ser
reasignados exclusivamente a gasto de capital.”
Al respecto, considera esta Sala que, la norma en
cuestión es ciertamente atípica y no se refiere a la ejecución presupuestaria,
sino que está regulando el procedimiento para presentar un Presupuesto
Extraordinario, cuando ello no solamente está regulado por el legislador
ordinario sino por la propia Constitución. Claramente dicha norma le impone al
Poder Ejecutivo presupuestar rebajas violentando la potestad exclusiva y
excluyente que el Derecho de la Constitución (valores, principios y normas) le
otorga al Poder Ejecutivo en cuanto a la elaboración, el ejercicio de la
iniciativa de la ley en materia presupuestaria y la ejecución del presupuesto
(artículos 140, inciso 15 y 177 de la Constitución Política). En estos
casos, donde se dan rebajas, el Poder Ejecutivo está autorizado a utilizar los
recursos de la forma que considere más conveniente, ya sea mediante una
modificación presupuestaria –cambios de partidas y subpartidas
dentro de un mismo programa presupuestario-, y destinar esos recursos a otras
necesidades, ya sea haciendo una subejecución
presupuestaria –contención del gasto- o destinar los recursos entre distintos
programas a través de una modificación presupuestaria que requiere de la
aprobación legislativa por medio de ley, etc. Lo que no resulta admisible,
desde la óptica del Derecho de la Constitución, es que el Parlamento le imponga
un deber al Poder Ejecutivo que vulnera una potestad exclusiva y excluyente en
relación con la elaboración, la iniciativa y la ejecución del presupuesto
–afecta su competencia en el ciclo presupuestario en este último caso-; amén de
que la técnica presupuestaria que se utiliza no es conforme a la Carta
Fundamental, toda vez que el presupuesto extraordinario está previsto para
invertir los ingresos provenientes del uso del crédito público o de cualquier
otra fuente extraordinaria –una donación-, salvo de que se trata de invertir
ingresos corrientes –producto de rebajas o superávits- en gastos
extraordinario, supuesto que no prevé el numeral 177 párrafo in fine, pero que resulta razonable.
Además de limitar al propio legislador presupuestario del futuro indicando lo que
debe contener dicho presupuesto extraordinario”.
Situación que
cambiaría con la reforma constitucional, que propone que la Ley de Presupuesto establecezca los porcentajes que deberán ser subejecutados, porcentajes que vincularían al Poder
Ejecutivo. Así la Asamblea podría decidir porcentajes y las partidas que deben
ser subejecutadas. Circunstancia que impediría que el
Poder Ejecutivo, pero también los otros órganos constitucionales, apreciar
cuáles partidas subejecutan. Por tanto, la reforma
propuesta no plantea una modificación concurrente de la competencia del Poder
Ejecutivo para disponer sobre la inversión de las rentas nacionales (artículo
140, inciso 7) de la Constitución y para preparar los proyectos de presupuesto,
ordinario o extraordinario.
El punto c) autorizaría cláusulas
que limiten la aplicación de exoneraciones. La exención tributaria se encuentra
cubierta por la reserva de ley en materia tributaria. Por lo que se ha
considerado que no pueden ser desconocidas ni limitadas por la ley
presupuestaria. La Constitución autorizaría esa afectación, pero no precisaría
si la limitación sería en orden a su otorgamiento, al porcentaje de exoneración
o bien, al establecimiento de condición para su disfrute. En cuanto a subsidios
no exigidos directa y expresamente por ley, entendemos que con esa claúsula se respetarían los subsidios que la ley
expresamente crea, por lo que la Ley de Presupuesto no podría afectarlos. Sí se
afectarían los creados por la Administración, creación que, en todo caso es cuestionable,
en virtud del principio de legalidad tributaria.
En cuanto a las reglas de contención
del empleo público y de los beneficios reconocidos, no queda claro si esas
reglas podrían llevar a limitar los beneficios ya otorgados conforme ley, la sentencia
o una convención colectiva.
El
punto e) refiere la necesidad de adoptar normas para enfrentar el impacto de lo
que los proponentes llaman disparadores del gasto, con especial mención de las
pensiones a cargo del presupuesto nacional, las decisiones judiciales y el
reconocimiento de derechos adquiridos. Como se indicó, no se entiende a qué se
denomina decisiones judiciales y reconocimiento de derechos adquiridos de
impacto presupuestario. Es importante recordar que la sentencia es una de las
fuentes de las obligaciones de gasto y que estando firme, se impone no solo a
la Administración sino al legislador (artículo 153 en relación con el 140,
inciso 9 y el 9 de la Constitución). Por consiguiente, debe precisarse el
objeto de la cláusula. Esas sentencias como otras fuentes de las obligaciones
(la ley, convención colectiva, un contrato) pueden otorgar derechos, los que
deben ser respetados, a menos que sean anulados por las vías correspondientes,
artículo 34 de la Constitución.
Lo
anterior sin perjuicio de que la Asamblea, en ejercicio de la potestad
legislativa, proceda a reformar o derogar las leyes que posibilitan el dictado
de sentencias o actos declaratorios de esos derechos de contenido
presupuestario.
El último supuesto contemplado es el
de las cláusulas que resguarden las inversiones públicas. No es claro el
alcance del término “resguarden”. No obstante, entendemos que el interés es
fortalecer esas inversiones, de modo que no sean afectadas por la crisis.
Notamos que la Constitución no autorizaría que las reglas de contención las
afecten directamente, por cuanto la contención está referida a los gastos
ordinarios, no los gastos de inversión.
Decimos que con
el proyecto se produce una modificación sustancial al contenido de la Ley de
Presupuesto y, por ende, a la materia presupuestaria, porque autorizaría
que el presupuesto ordinario o extraordinario contemple normas para contener
los gastos ordinarios y de subejecución
presupuestaria, cláusulas cuyo contenido ha sido tradicionalmente considerado
como de ley ordinaria, ya sea tributaria, sea de la legislación sobre el empleo
público o pensiones, por lo que se considera que excede el ámbito de las normas
de ejecución presupuestaria y, se las califica de atípicas.
De no contarse
con la autorización constitucional para incluirlas, es probable que una ley de
presupuesto que regule estos temas sería considerada como inconstitucional por
tratar de materia objeto de regulación por ley ordinaria, así como por el
criterio de subordinación de la ley presupuestaria a la ley ordinaria. De allí
la importancia de la reforma en este tema, ya que impediría, recalcamos,
cuestionar la constitucionalidad de disposiciones tributarias, de empleo
público, que con ese contenido se incluyan en la ley de presupuesto, ordinario
o extraordinario, para responder a la situación de inestabilidad.
III-. UNA MODIFICACIÓN DE LA
RELACIÓN LEY ORDINARIA-LEY PRESUPUESTARIA
El Presupuesto es una ley formal y material,
calificada de especial en razón de la materia presupuestaria y su procedimiento
de formación, por lo que no puede suplir la legislación ordinaria ni afectarla.
Un criterio que ha desarrollado la jurisprudencia constitucional, desde la
Corte Plena (Sex. Extraordinaria de 4 de noviembre de 1981), antiguo Contralor
de Constitucionalidad, y retenido por la Sala Constitucional a partir de la
sentencia N. 0121-89 de 11:00 hrs. de 23 de noviembre
de 1989, resoluciones que salvaguardan también el procedimiento de formación de
las leyes.
Dado
que el presupuesto es el límite de acción de los poderes públicos en materia de
gastos se considera parte del contenido presupuestario la inclusión de normas
para regular el ejercicio presupuestario durante el año fiscal correspondiente.
Normas que pueden ser incluidas en la ley de presupuesto. Pero esta posibilidad
tiene como límite la definición de la materia presupuestaria.
A
partir de esa definición, la jurisprudencia constitucional reiteradamente
sanciona cualquier disposición contenida en la ley de presupuesto que tenga
como contenido un contenido que no corresponda a la definición de la materia
presupuestaria, interpretada estrictamente. A lo cual se suma la introducción
del criterio de que el legislador presupuestario está subordinado a la ley
ordinaria, por lo que no puede variar su contenido. Una jurisprudencia que en
su momento consolidó las normas legales que establecen destinos específicos a
los tributos, pero también normas que regulen los salarios o las pensiones.
Ciertamente en los últimos años la Sala Constitucional ha flexibilizado su
posición respecto de los destinos específicos, manteniéndola solo en los casos
en que están de por medio disposiciones legales que dan efectividad al Estado
Social de Derecho o bien, que tengan su fuente en la Constitución. Cambio de
criterio que ha conducido a admitir que un destino legal debe ser presupuestado
en el tanto en que los recursos alcancen para ello:
“IX.- Dicho lo
anterior, mantiene la Sala, por mayoría, que el legislador presupuestario no
está vinculado por el ordinario, salvo en los casos de fondos “atados”
constitucionalmente y aquellos que se destinan a financiar los programas
sociales. En relación con los primeros, por imperativo constitucional. En
cuanto a los segundos, porque el constituyente originario optó por un Estado
social de Derecho, lo que conlleva una vinculación de los poderes públicos a
esta realidad jurídica y social. Ergo, en este último caso, el Poder Ejecutivo,
en la medida que los ingresos así lo permitan, tiene la obligación de financiar
los programas sociales para mantener y profundizar el Estado social de Derecho.
Nótese que tanto en Pacto de Internacional de Derechos Económicos, Sociales y
Culturales como en el Protocolo de San Salvador, que adiciona los derechos
económicos, sociales y culturales a la Convención Americana sobre Derechos
Humanos, se condicionan estos derechos a la disponibilidad de los recursos, a
fin de lograr progresivamente, y de conformidad con la legislación interna, su
plena efectividad (artículos 2 y 1, respectivamente). En vista de la situación
fiscal actual es materialmente imposible presupuestar todo lo que le
correspondería al Patronato Nacional de la Infancia, así como incluir las
transferencias a la Caja Costarricense de Seguro Social a causa de los programas
de salud que se transfirieron del Ministerio de Salud a la entidad aseguradora.
En consecuencia, por mayoría, considera la Sala que las omisiones apuntadas por
los consultantes no infringen la Constitución. Sala Constitucional, resolución
N. 15968-2011 de 15:30 hrs. de 23 de noviembre de
2011.
Posición (el
legislador presupuestario está atado a los fondos establecidos
constitucionalmente y a aquellos que se destinan a programas sociales) que la
Sala Constitucional reafirmó al analizar el Proyecto de “Presupuesto
Ordinario y Extraordinario de la República para el Ejercicio Económico 2017”,
sentencia N. 18351-2016 de 11:15 hrs. del 14 de
diciembre de 2016:
“Conforme se desprende de la prueba aportada por la
Contraloría General de la República, comparando la asignación original al PANI
(que le corresponde según las leyes de nuestro ordenamiento jurídico) y el
monto aprobado en la Comisión, se evidencia la rebaja, cuyo total obedece a una
diferencia de 39.228.052.500 que corresponde a un 45,96%. Así que se constata
que es cierto que la suma originalmente asignada al PANI fue reducida
significativamente en el Dictamen Afirmativo de Mayoría. Lo cual afectará los
derechos fundamentales de los menores y las madres, protegidos por el PANI. En
materia de derechos sociales, el legislador presupuestario no puede reducir la
asignación de recursos dispuesta por el legislador ordinario, básicamente
porque, con ello se limitan los recursos que se deben destinar programas
sociales, como lo es en este caso, la atención de la niñez y la familia. Pero
ello no es sólo en razón de que tales recursos posean un fundamento legal, sino
además porque, estos fondos están estrechamente vinculados al cumplimiento
efectivo de las tareas asignadas constitucionalmente al PANI y al financiamiento
de programas sociales prioritarios. Conforme al más reciente criterio de esta
Sala (resolución no.2004-014247, no.2006-017113, no.2011-015760 y
no.2011-015968) el legislador presupuestario está atado a los fondos
establecidos constitucionalmente y a aquellos que se destinan a programas
sociales, como es este caso. Así indicó, en el penúltimo voto mencionado:
(…)
En virtud de lo anterior, se evidencia
una inconstitucionalidad en el Presupuesto consultado debido a la reducción del
presupuesto destinado a la atención de la niñez, la adolescencia y la familia,
lo cual es contrario al Derecho de la Constitución en cuanto a las normas que
establecen un Estado social de Derecho en relación con la protección de la
niñez, adolescencia y la familia (artículo 50, 51 y 55 Constitucionales); los
principios básicos que rigen la obligación prioritaria del Estado costarricense
de reconocer, defender y garantizar los derechos de la niñez; los artículos 17,
19 y 27 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos y el artículo 16 del
Protocolo de San Salvador, ya que con la aprobación de este recorte
presupuestario al PANI, no se respeta ni se garantiza una adecuada protección
de los derechos humanos fundamentales de las personas menores de edad por parte
del Estado; el artículo 4° de la Convención de Derechos del niño; y como lo
indica la Defensoría de los Habitantes, la observación general n°19 (Comité de los Derechos del Niño: Observación
general número 19 (2016) sobre la elaboración de presupuestos públicos para
hacer efectivos los derechos del niño (art.4)), que reconoce la
inversión al máximo de los recursos de que disponga el Estado parte…”.
Decimos que con el proyecto se produce una
modificación sustancial a esta relación, porque
autorizaría que el presupuesto ordinario o extraordinario
contemple normas para contener los gastos ordinarios y de subejecución
presupuestaria, según lo ya indicado. Pero, además, permitiría que la Ley de
Presupuesto incida sobre las obligaciones creadas por ley y con ello, ajustar
las transferencias a que resulta obligado en virtud de leyes que crean destinos
específicos.
IV- EN ORDEN A LAS LEYES QUE ESTABLECEN
OBLIGACIONES DE GASTO
La reforma al artículo 176
constitucional comprende la incorporación de un párrafo para autorizar que las
obligaciones de gasto previstas por ley ordinaria puedan ser ajustadas
proporcionalmente para alcanzar el objetivo del equilibrio presupuestario.
Entendemos que es interés de la autorización que cuando la fuente de la
obligación del gasto sea la ley ordinaria, tanto el Poder Ejecutivo al preparar
el proyecto de ley de presupuesto, como la Asamblea Legislativa al aprobarlo,
puedan valorar si se cuenta con los recursos financieros para dar el contenido
a la obligación de gasto que establece la ley y, en su caso, presupuestar una
cantidad menor a la que corresponde en aplicación de esa ley.
Este párrafo amerita tres
observaciones:
La
literalidad de la norma determina que la acción es ajustar proporcionalmente
las obligaciones derivadas de la Ley. Ese ajuste proporcional deja un margen de
valoración a los Poderes Ejecutivo y Legislativo sobre el monto que puede no
ser transferido cuando el equilibrio presupuestario resulta afectado. Puesto
que es un ajuste proporcional, se sigue que siempre tendrá que ser
presupuestada una suma en favor de los organismos beneficiados.
Luego,
importa destacar que con la reforma no se eliminan los destinos específicos,
solo se autoriza el ajuste proporcional. Por lo que la obligación creada
continuará siendo un factor por considerar en la Ley de Presupuesto, que deberá
financiar los destinos en un porcentaje que resulte proporcional a la situación
fiscal.
En
último término, cabría cuestionarse si el objetivo de equilibrio presupuestario
autorizaría un ajuste proporcional de esas obligaciones de gasto cuando el
déficit fiscal no alcance el 3%. Duda que nos surge porque esta disposición
está incluida en un párrafo aparte y no está expresamente prevista dentro de
las claúsulas de contención autorizadas en el primer
párrafo.
Además, procede
cuestionarse si en un ejercicio fiscal en el cual el proyecto de presupuesto no
contempló un ajuste, ante una situación de desequilibrio que afecte la
ejecución presupuestaria, un destino específico puede ser objeto de subejecución presupuestaria por parte del Poder Ejecutivo.
Aspecto que podría ser determinado en función de la eficacia y eficiencia de la
ejecución presupuestaria.
V-. PRORROGA DEL PRESUPUESTO ANTERIOR
El tercer párrafo que se
pretende incluir en el artículo 176 de la Constitución dispondría que, en
ausencia de aprobación del presupuesto ordinario en la fecha correspondiente,
se tendrá por aprobado el presupuesto vigente del año anterior, rebajándose “en
ambos casos”, cada una de las partidas en la proporción necesaria para
garantizar los límites presupuestarios que se proponen, sea el que el
desequilibrio entre gastos e ingresos no supere el 3% del PIB o que el endeudamiento
público del Estado exceda el 60% de ese PIB.
El Presupuesto
es el vehículo de la política del Estado, es su plan de acción y es, como se
dijo, un límite para esa acción, puesto que si determinados gastos no están
autorizados presupuestariamente, no pueden ser realizados. Las demás leyes no
pueden ser fuentes del pago, pero sí pueden ser fuentes de las obligaciones a
cargo del Estado. De lo cual se sigue que en caso de falta de aprobación del
presupuesto, el Estado no estaría autorizado para realizar ningún pago, ya que
solo el presupuesto es fuente del pago y, consecuentemente, en su ausencia
resulta prohibido realizarlo. En relación con las obligaciones ya existentes,
al no autorizarse el pago, estaría obligado a incurrir en una cesación de
pagos. Como indicamos en la OJ-163-2014 de 19 de noviembre de 2014:
“No solucionar la ausencia de presupuesto
agravaría la crisis institucional y afectaría la razón misma del Estado, el
cual requiere un funcionamiento continúo para mantener el orden público, artículo
140, incisos y 8. Orden público que no es otro que el mantenimiento de las
condiciones mínimas indispensables para la vida en sociedad (Corte Plena,
resolución de 26 de agosto de 1982, Sala Constitucional, 3550-92 de 16:00hrs.
de 24 noviembre de 1992, entre otras). Sin dejar de considerar también el
principio fundador de la seguridad jurídica y la obligación de satisfacer los
derechos e intereses de los habitantes del país. Circunstancias todas que
obligan a considerar qué solución adoptar”.
Sobre los
perjuicios de no contar con una Ley de Presupuesto, señala la sentencia de la
Sala Constitucional N. 18537-2015 de 10:20 hrs. de 25
de noviembre de 2015:
“En
la especie, la invalidez de la Ley de Presupuesto Ordinario y Extraordinario de
la República para el ejercicio fiscal de 2015 deviene total debido a la
gravedad de los vicios encontrados. Pese a ello, como bien advierte la
Procuraduría, no menos cierto es que la ausencia de una ley de presupuesto
implicaría la parálisis del Estado, la imposibilidad de concreción de las
políticas públicas, la ausencia de una autorización a los poderes públicos para
pagar los compromisos contraídos con anterioridad y contraer a futuro cualquier
obligación que implicase gasto público, la suspensión de varios servicios públicos,
y la alteración de los derechos de los ciudadanos que requieren del
funcionamiento del Estado para la satisfacción y tutela de sus derechos e
intereses. Asimismo, en tal caso, el Estado no podría cumplir sus obligaciones
con la seguridad social ni realizar las transferencias que la Ley de
Presupuesto autoriza en favor de otras administraciones o entidades privadas.
En resumen, tal situación provocaría graves dislocaciones a la seguridad,
justicia y paz
sociales, toda vez que le causaría un serio perjuicio a la
economía del país y a los derechos fundamentales de los habitantes. De esta
manera, los efectos derivados de la declaratoria de inconstitucionalidad de la
ley de marras devendrían aún más perjudiciales, que los de la misma normativa
impugnada, situación que resulta irrazonable”.
Una de las
soluciones retenidas en Derecho Comparado, así como a nivel interno es,
precisamente, la prórroga del presupuesto del año anterior. En Paraguay en caso
de que las Cámaras rechazaren totalmente el proyecto de presupuesto, seguirá
vigente el presupuesto del ejercicio fiscal en curso, numeral 217. En Uruguay,
si el proyecto de presupuesto no se aprueba, se considera rechazado, pero
regirá el presupuesto vigente (artículo 217 en relación con el 228 de la
Constitución. Igualmente, en Guatemala se establece que en caso de no
aprobación del presupuesto, rige el presupuesto en vigencia que puede ser
modificado por el Congreso, artículo 171 de la Constitución. Norma similar
encontramos en el numeral 313 de la Constitución venezolana. Es esta, además,
la solución adoptada en la Constitución española: Si la ley de presupuesto no
se aprueba antes del 1° día del ejercicio fiscal correspondiente, se consideran
“automáticamente prorrogados los Presupuestos del ejercicio anterior” y esto
hasta la aprobación de los nuevos presupuestos, artículo 134.
Internamente,
la improbación del presupuesto por parte de la
Contraloría General de la Contraloría, el retraso por parte de esta o la falta
de presentación en tiempo del proyecto de presupuesto no paraliza la actuación
municipal o la de la institución autónoma, ya que, si esas circunstancias
ocurren, rige el presupuesto del año inmediato anterior; pero además, si la improbación es parcial regirá en cuanto a lo improbado el
presupuesto del año anterior y esto hasta que no se corrijan los defectos que
llevaron a la improbación. Así deriva del artículo 18
de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República para los entes
autónomos y del artículo 98 del Código Municipal en lo que respecta a las
Municipalidades.
Disposiciones que revelan una
posición del legislador y de nuestro ordenamiento, en cuanto se decanta por
prorrogar los efectos del presupuesto del año en curso, a efecto de que no se
paralice el funcionamiento regular de los distintos entes públicos.
Ahora
bien, la posibilidad de prorrogar la ley de presupuesto vigente se pretende
introducir en el artículo 176 de la Constitución. No obstante, debe recordarse
que la norma que regula la aprobación del presupuesto ordinario es el artículo
178 de la Constitución:
“ARTÍCULO 178.-
El proyecto de presupuesto ordinario será sometido a conocimiento de la
Asamblea Legislativa por el Poder Ejecutivo, a más tardar el primero de
setiembre de cada año, y la Ley de Presupuesto deberá estar definitivamente
aprobada antes del treinta de noviembre del mismo año”.
Por lo que
consideramos que es en dicho numeral que debe incluirse la autorización de
prórroga.
La reforma
indicaría que en caso de prórroga del presupuesto se rebajaría “en ambos
casos”, cada una de las partidas en la proporción necesaria para alcanzar el
equilibrio presupuestario. No queda claro a qué se
refiere con rebajar “en ambos casos”. Por otra parte, la regulación no dejaría
margen de valoración a los Poderes Ejecutivo o Legislativo sobre las partidas
que deben rebajarse. Lo impediría el texto al decir que el rebajo concernería “cada una de las partidas”. No obstante, bien
pudiera suceder que una valoración lleve al Ejecutivo a considerar que la
rebaja debe centrarse en ciertas partidas y no en todas.
VI-. EL PRESUPUESTO DE LAS
MUNICIPALIDADES Y ENTES AUTONOMOS
El
quinto párrafo del proyecto de reforma al artículo 176 mantendría la frase del
texto actual que dispone que las Municipalidades y entes autónomos observarán
en sus presupuestos las reglas que dicho numeral establece, sea los principios
de unidad, universalidad y equilibrio presupuestario. En el entendido, de
que a partir de la Reforma Constitucional tanto municipalidades como entes
autónomos tendrían que observar los límites que se derivan del establecimiento
de un límite al gasto público. En la observancia de esos límites no habría
diferencia entre municipalidades y entes autónomos y al interior de estos según
origen constitucional o legal.
Pero la reforma
no solo impondría a los entes descentralizados observar ese límite. Para los entes autónomos creados por ley se establece
la posibilidad de que el presupuesto de la República les fije límites máximos
no solo al crecimiento presupuestario y al empleo público, sino también mínimos
de inversión en infraestructura, investigación y equipamiento. Límites, máximos
o mínimos, que vincularían a las instituciones autónomas en la elaboración de
su presupuesto y a la Contraloría General de la República al momento de
aprobarlos.
La Constitución
Política dispone que las instituciones autónomas del Estado gozan de
independencia administrativa y están sujetas a la ley en materia de gobierno.
La autonomía de gobierno está referida a la fijación de metas y tipos de medios
para realizarlas y está sometida a la ley. Lo que significa que el legislador
es competente no solo para imponer planes, políticas, programas, sino que
también puede habilitar al Poder Ejecutivo o a otro órgano para que disponga en
orden a las políticas y fines de los entes autónomos. Forma parte de la
autonomía política sujeta a la ley la emisión de directrices en materia
presupuestaria, inclusive en lo relativo a salarios, empleo, inversión y
endeudamiento.
Reiteradas
resoluciones de la Sala Constitucional señalan la conformidad de la potestad de
dirección respecto de la autonomía Constitucional. Lo que no excluye que pueda
discutirse si el ejercicio de esa potestad es conforme con lo dispuesto
Constitucionalmente. Para que dicha conformidad pueda afirmarse se requiere que
el Poder Ejecutivo se sujete a los límites propios de la potestad. Es por ello
que resulta inconstitucional no solo que se dicten directrices respecto de un ente
específico, sino fundamentalmente que la directriz impida al ente la
satisfacción del fin público para el cual fue creado. Así como también es
inconstitucional que se establezca un límite cuantitativo expreso al ente en
orden a gastos. De la jurisprudencia constitucional interesan, para nuestros
efectos, los siguientes principios:
- La potestad de gobierno alude a la
determinación de políticas, metas y medios generales, "más o menos
discrecionales".
- Por el contrario, la administración
implica la realización de aquellas políticas, metas y medios generales,
utilizando los medios que el ordenamiento atribuye.
- El contenido propio de la dirección es
fijar las condiciones generales de actuación, que excedan del ámbito
singular de actuación de cada Ente. La directriz tiene carácter normativo,
por lo que debe ser general en su contenido y ámbito.
- De lo que se deriva que las directrices
no pueden dirigirse a una o más instituciones individualmente
consideradas, sino a todas las entidades autónomas o a categorías genéricas
de ellas.
- No obstante que la emisión de
directrices deriva del poder de dirección, su cumplimiento es materia de
administración, por lo que es responsabilidad exclusiva del ente dirigido.
- En consecuencia, pueden existir
directrices sobre materia presupuestaria, a condición de que sean
generales.
- La determinación de límites precisos de
gasto, de inversión o endeudamiento respecto de un ente en particular
resulta contraria a la autonomía administrativa (Sala Constitucional, N.
6345-97 de 8:33 hrs. del 6 de octubre de 1997,
N° 4836-2001 de 14:57 hrs. de 6 de junio de 2001
y 12019-2002 de 9:08 hrs. de 18 de diciembre de
2002).
- Ergo, la directriz
debe permitirle al ente apreciar la conveniencia u oportunidad de una
concreta decisión.
Con la reforma
este régimen de la autonomía sufriría una modificación sustancial.
En primer
término, porque se distinguiría en el seno de las entidades autónomas las
creadas por la Constitución y aquéllas creadas por ley. Una diferencia que ya
no se funda en el grado de autonomía que la Constitución reconoce a ciertos de
los entes que crea sino, repetimos, derivada del rango de la norma que los
crea.
Luego, para
esos entes creados por ley, la autonomía puede llegar a desaparecer en cuanto
la Asamblea les puede fijar límites máximos para ciertos gastos y mínimos para
otros. De modo que les va a determinar en qué gastarán los recursos que les
corresponden o que se les asigna.
Asimismo, debe
indicarse que la norma es general, de modo que la Ley de Presupuesto bien podría
fijar esos límites aún cuando el Estado no se
encuentre en la situación de desequilibrio del párrafo primero.
En fin, la restricción del régimen
autonómico se plasmaría en el presupuesto de la República. No obstante, deben
tomarse en cuenta las fechas de aprobación tanto de la Ley de Presupuesto como
de los presupuestos de los entes autónomos. Se parte de que la elaboración de
esos presupuestos debe responder a una planificación y, por ende, que debe
estar elaborado antes de noviembre, fechas para las cuales el ente debería
conocer cuáles son los límites que les fija la Ley de Presupuesto para el año
siguiente. Si los desconoce, no podrá planificar sus actividades y gastos
contemplando esos límites y bien puede suceder que su presupuesto sea aprobado
por la Contraloría con los gastos que planificó pero que no podría ejecutar
porque nuevos límites –los establecidos en la Ley de Presupuesto- lo impiden.
VII.-PRESUPUESTOS PLURIANUALES
El proyecto
mantiene la disposición del 176 vigente en orden al carácter anual del
presupuesto y su vigencia del primero de enero al treinta y uno de diciembre.
Pero agrega que es “sin perjuicio de la aprobación de presupuestos
plurianuales, de conformidad con la ley”. Con lo cual remite a la ley para que
regule esa posibilidad.
La autorización
de los presupuestos plurianuales tiende a propiciar una mejor planificación y
programación de actividades y gastos que deben ser incluidos en la Ley de
Presupuesto, pero también favorecer la ejecución presupuestaria. Ergo, la acción
administrativa.
Una mejor
planificación a mediano o largo plazo, dado que determinados objetivos y
actuaciones rebasan el marco anual, determinando que
los gastos que los financian sean examinados en su totalidad y no
restringiéndolos al ámbito anual. Planificación que favorecería el proceso de
aprobación del gasto. Lo que supone una mayor eficiencia en la previsión
presupuestaria. Supone, así, una planeación estratégica y un enfoque sobre los
resultados.
Una mejor
ejecución porque facilitaría el seguimiento y complimiento de los proyectos y
metas, en virtud de que los créditos presupuestarios podrían ser ejecutados más
allá del año en que se aprobaron.
Debe señalarse, sin embargo, que la
norma no fijaría el plazo de los presupuestos plurianuales, por lo que no se
determina si estos deben ser bianuales o abarcar más años. Ciertamente, la
propuesta remitiría este tema a la ley, pero es claro que lo que allí se
disponga no vinculará al legislador a la hora de aprobar presupuestos
plurianuales.
VIII-. INFORME DE LA CONTRALORIA SOBRE
IMPACTO PRESUPUESTARIO DE PROYECTOS DE LEY
Se propone
modificar el artículo 184 de la Constitución, para agregar una nueva
competencia a la Contraloría General de la República, consistente en informar a
la Asamblea Legislativa sobre el impacto presupuestario y regulatorio de los
proyectos de ley.
En la Opinión
Jurídica N. OJ-060-2017 de 26 de mayo de este año, expresamos nuestro criterio
favorable a un proyecto de ley que propone que todo proyecto de ley que
incremente el gasto o atribuya nuevas funciones a la Administración Pública,
sea acompañado de un plan que garantice el financiamiento de mediano y largo
plazo. Consideramos que esa obligación daría efectividad a la regla establecida
en la Constitución Política, artículo 179, en cuanto límite a los poderes de la
Asamblea Legislativa de modificar el presupuesto: un incremento de los gastos
presupuestos requiere señalar nuevos ingresos, cuya efectividad fiscal debe ser
informada por la Contraloría General de la República. Manifestamos al respecto:
“La pretensión de incluir ese estudio
de impacto para otros proyectos es clara: se legisla para producir ciertos
resultados y estos resultados tienen un impacto en las finanzas públicas,
huella que no solo debe ser medida sino que debe contar con un financiamiento
sano. Debe, entonces, rescatarse como positivo de este artículo 12, la
pretensión de que todo nuevo gasto quede condicionado a la aprobación previa de
una nueva fuente de ingreso”.
Con la
propuesta de reforma constitucional ya no se trataría de los proyectos que
originen gasto público, sino que abarcaría “cualquier proyecto de ley”. Pero,
además, la Contraloría devendría obligada no solo a informar sobre el impacto
presupuestario del proyecto sino sobre sobre su impacto regulatorio. Ámbito en
el cual bien puede suceder que el proyecto de ley exceda el marco de
competencia de la Contraloría, relativo al ordenamiento de la Hacienda Pública.
Aspecto que recomendamos sea valorado.
IX-.TRANSITORIO UNICO:
Es interés de los proponentes que la
reforma constitucional rija a partir de 2018. Lo que se recalca al indicar que
“iniciarán (entendemos que la aplicación de la regla fiscal) con el presupuesto
ordinario y extraordinario para el ejercicio económico del año 2018”, año para
el cual se plantea que el déficit fiscal deberá disminuir cada año, al menos el
0,75% del PIB, hasta alcanzar el límite superior del déficit fiscal del 3% del
PIB.
Ciertamente,
del texto propuesto para el artículo 176 se deriva que el déficit fiscal no
puede exceder del 3% del PIB. A eso respondería la inclusión en la Ley de
Presupuesto de disposiciones tendientes a solucionarlo. No obstante, el
artículo 176 no establecería una gradualidad en la disminución del déficit.
Gradualidad que establece la norma transitoria.
Como el
Transitorio establece su vigencia a partir de 2018, habría que concluir que en
el presupuesto correspondiente el déficit debería disminuir en al menos 0,75%
del PIB y así sucesivamente. Dado el procedimiento de elaboración y aprobación
de las leyes de presupuesto consideramos que la vacatio
ley debe ser más amplia, de manera que tanto el Poder Ejecutivo como las
entidades vinculadas o afectadas
puedan hacer los ajustes
correspondientes en su presupuesto, sin afectar el funcionamiento normal de las
funciones y servicios públicos.
CONCLUSION:
Conforme lo
disponen el artículo 195 constitucional es competencia exclusiva de la Asamblea
Legislativa reformar parcialmente la Constitución Política. No obstante,
recomendamos considerar las observaciones que se han realizado.
Atentamente,
Dra. Magda Inés Rojas Chaves
PROCURADORA GENERAL ADJUNTA
MIRCH/gap
OJ-145-2017
REGLA FISCAL. PRESUPUESTO DE LA
REPUBLICA. PRESUPUESTO ORDINARIO Y PRESUPUESTO EXTRAORDINARIO. INGRESOS
ORDINARIOS. MATERIA PRESUPUESTARIA. PRINCIPIO DE EQUILIBRIO. DÉFICIT. EXONERACIONES.
DESTINOS ESPECIFICOS. LEY ORDINARIA-LEY PRESUPUESTARIA. PRORROGA DEL
PRESUPUESTO. PRESUPUESTOS PLURIANUALES. PRESUPUESTOS ENTES MUNICIPALES.
PRESUPUESTOS ENTES AUTONOMOS CREADOS POR LEY. REGIMEN AUTONOMICO.
La Comisión Especial de Reforma de los
artículos 176, 178 y adición de un transitorio de la Constitución Política para
la estabilidad económica y presupuestaria, Expediente N. 20179, consultó,
oficio AL-CE20179-087-2017 de 9 de noviembre de 2017, el criterio de la
Procuraduría sobre dicho proyecto de reforma constitucional.
Mediante la Opinión Jurídica N. OJ-145-2017 de 21 de noviembre
siguiente, la Dra. Magda Inés Rojas Chaves, Procuradora General Adjunta, da
respuesta a la consulta, señalando:
La reforma que se propone transforma
sustancialmente el régimen constitucional del presupuesto, tal como resulta del
texto vigente y de la jurisprudencia constitucional. Se establece una regla
fiscal en orden al déficit fiscal, admitiendo su existencia y autorizando al
legislador presupuestario a adoptar medidas para responder a esa situación de
inestabilidad económica y presupuestaria. Con lo se amplía la materia
presupuestaria. El mecanismo definido en el proyecto renueva las relaciones
entre la ley ordinaria y la ley presupuestaria, permitiendo que esta última
incida el contenido dispuesto por la ley ordinaria. Modificación que envuelve,
además, un cambio en el orden de competencias en materia presupuestaria, puesto
que la ley presupuestaria delimitará estrechamente las facultades del Poder Ejecutivo
en orden a la formulación y a la ejecución presupuestaria. Actuar sobre una
situación de crisis estructural excede el ámbito de acción de un presupuesto
anual, lo que justifica que se plantee la autorización de los presupuestos
plurianuales.
La Procuraduría hace observaciones en
orden al parámetro para determinar si la situación de desequilibrio se
presenta, sobre el contenido propuesto para las reglas de contención de los
gastos ordinarios y de subejecución presupuestaria;
se remarca el carácter reglamentista del proyecto y aspectos
en orden a la técnica legislativa. Se remarca en orden los cambios que la reforma produciría
en orden a la materia presupuestaria, a la relación entre la ley ordinaria y la
ley presupuestaria y la competencia del Poder Ejecutivo; así como la
modificación del régimen de autonomía que se provocaría.
Se remarca la
competencia de la Asamblea Legislativa para reformar parcialmente la
Constitución Política.