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Dictamen : 181 - del 01/08/2018
01
de agosto, 2018
C-181-2018
Señora
Marjorie Morera González
Directora
General de Presupuesto Nacional
Ministerio
de Hacienda
Estimada
señora:
Me
refiero a su atento oficio N. DGPN-0167-2018 de 25 de abril último, recibido el
30 del mismo mes, mediante el cual solicita criterio en relación con la Ley de
Fortalecimiento del Control Presupuestario de los Órganos Desconcentrados del
Gobierno Central, N. 9524 de 7 de marzo de 2018. En concreto, consulta Ud.:
“los órganos desconcentrados de la
Administración Central, unidades ejecutoras, los fondos, los programas y las
cuentas que administren recursos de manera independiente, cuyo marco legal no
fue expresamente modificado o derogado, en lo que corresponde a la aprobación
de su presupuesto por parte de la CGR, se encuentran dentro del ámbito de
aplicación de la Ley N. 9524 y consecuentemente, sus presupuestos pasan a
integrarse al Presupuesto Nacional?”
“¿los principios, plazos, normativa
técnica, etc. contenidos en la Ley de la Administración Financiera de la
República y Presupuestos Públicos, Ley N. 8131 serán de plena aplicación desde
la formulación de los anteproyectos de presupuesto que se presenten ante los
respectivos Ministerios hasta la aprobación legislativa de la Ley de
Presupuesto Ordinario y Extraordinario y consecuentemente en sus
modificaciones, evaluación y liquidación presupuestaria?”
Adjunta
Ud. el criterio de la División de Asuntos Jurídicos de esa Dirección, oficio N.
DE-210-2018 de 25 de abril de 2018. Es criterio de la Asesoría que desde la
Exposición de Motivos del proyecto de ley se vislumbra la intención de
incorporar al Presupuesto Nacional los presupuestos de los órganos
desconcentrados de los ministerios. Intención que considera presente en el
Transitorio II de la Ley y en la modificación al artículo 18 de la Ley Orgánica
de la Contraloría General. Expresa que en los casos en que no se dio una
derogatoria de las normas que ordenan la aprobación presupuestaria por parte de
la Contraloría General de la República, se obligará al operador jurídico a
realizar un ejercicio interpretativo, que permitirá establecer la existencia de
una antinomia normativa, a partir de lo cual deberá buscar la solución atendiendo
a la intención del legislador plasmada en la Ley 9524, haciendo uso de un
criterio de temporalidad, norma posterior deroga la anterior. En cuanto a la
sujeción de los órganos desconcentrados a la Ley de la Administración
Financiera de la República y Presupuestos Públicos, considera que la Ley les
permite mantener la independencia en la ejecución presupuestaria que implica
contar con la personificación presupuestaria, lo que no los exime de la
aplicación de las normas propias de otras fases del ciclo presupuestario
(formulación, aprobación, evaluación y liquidación) y al marco legal aplicable
a las fases. Por lo que en orden a la estructura del presupuesto nacional, los
anteproyectos de los órganos desconcentrados deberán incluir los requerimientos
de recursos humanos para ser incorporados en la Ley de Presupuesto. Será de
plena aplicación lo dispuesto en la Ley de la Administración Financiera de la
República y Presupuestos Públicos desde la formulación de los anteproyectos que
deben ser presentados ante los respectivos Ministerios hasta la aprobación
legislativa de la Ley de Presupuesto Ordinario y Extraordinario de la República
y de sus modificaciones, evaluación y liquidación. Modificaciones a las que se
les aplicaría el artículo 45 de la Ley 8131.
A-.
LA LEY 9524: REAFIRMACION DE LOS PRINCIPIOS PRESUPUESTARIOS Y DE LAS POTESTADES
DE LOS PODERES POLITICOS EN MATERIA PRESUPUESTARIA
La
Ley de Fortalecimiento del control presupuestario de
los órganos desconcentrados del Gobierno Central, N. 9524 de 7 de marzo
de 2018, tiene como objeto que los presupuestos de determinados órganos,
fondos, programas y cuentas, sean incorporados a la Ley de Presupuesto
Ordinario y Extraordinario de la República. Un objetivo que el legislador
pretende alcanzar mediante la reforma de leyes que establecen la titularidad de
un presupuesto por parte de los órganos, fondos, programas concernidos. Pero
también por la reducción del ámbito de competencia de la Contraloría General de
la República respecto de los presupuestos de esos órganos, fondos, programas,
lo que redunda en la competencia de la Asamblea Legislativa, pero también en la
potestad de dirección del Poder Ejecutivo sobre los titulares de esos
presupuestos.
1-. UNA INCORPORACIÓN QUE
GARANTIZA LOS PRINCIPIOS PRESUPUESTARIOS Y EL CONTROL DE LOS PODERES PÚBLICOS
La
Ley tiende a concretizar los principios de unidad y universalidad
presupuestarias pero también el control de los poderes políticos sobre los
presupuestos independientes de la Administración Central.
De los artículos 176 y 180 de la
Constitución Política se derivan los principios presupuestarios de unidad,
universalidad, equilibrio, anualidad, legalidad y especialidad presupuestaria.
Se trata de principios de valor constitucional, por lo que se imponen al
legislador y a toda la Administración Pública. En efecto, dispone la
Constitución Política en lo que interesa:
“ARTÍCULO 176.- El
presupuesto ordinario de la República comprende todos los ingresos probables y
todos los gastos autorizados de la administración pública, durante todo el año
económico. En ningún caso el monto de los gastos presupuestos podrá exceder el
de los ingresos probables.
Las Municipalidades y las
instituciones autónomas observarán las reglas anteriores para dictar sus presupuestos.
El presupuesto de la
República se emitirá para el término de un año, del primero de enero al treinta
y uno de diciembre.
ARTÍCULO 180.- El
presupuesto ordinario y los extraordinarios constituyen el límite de acción de
los Poderes Públicos para el uso y disposición de los recursos del Estado, y
sólo podrán ser modificados por leyes de iniciativa del Poder Ejecutivo.
Todo proyecto de
modificación que implique aumento o creación de gastos deberá sujetarse a lo
dispuesto en el artículo anterior.
Sin embargo, cuando la
Asamblea esté en receso, el Poder Ejecutivo podrá variar el destino de una
partida autorizada o abrir créditos adicionales, pero únicamente para
satisfacer necesidades urgentes o imprevistas en casos de guerra, conmoción
interna o calamidad pública. En tales casos, la Contraloría no podrá negar su
aprobación a los gastos ordenados y el decreto respectivo implicará
convocatoria de la Asamblea Legislativa a sesiones extraordinarias para su
conocimiento”.
Esos principios
clásicos tienden a mantener el equilibrio entre los Poderes del Estado y,
particularmente, la claridad y transparencia en el manejo de los fondos
públicos. Para lo cual se deben garantizar medios de control al Parlamento
sobre el Gobierno y claridad y transparencia en la actividad administrativa. Al
disponer el artículo 176 de la Constitución Política que el Presupuesto
comprende la totalidad de los ingresos y gastos que origine la actividad
financiera del Estado, consagra el principio de universalidad presupuestaria. Puesto
que todos los ingresos y egresos públicos deben estar contenidos en la Ley de
Presupuesto, se sigue que no pueden existir ingresos y gastos fuera de esa Ley.
De conformidad con el principio de unidad
presupuestaria, la autorización
presupuestaria debe estar contenida en un documento único, sea la Ley de
Presupuesto.
Objetivos difíciles de alcanzar en
vista del proceso de desconcentración administrativa, que conduce en muchos
casos a un desmembramiento administrativo, que en materia presupuestaria se
traduce por la existencia de un presupuesto "autónomo",
independiente del Presupuesto Nacional que puede ser financiado por el Estado,
a través de transferencias o bien por la afectación de los recursos fiscales;
tal es el caso de las personificaciones presupuestarias y de la creación de
fondos y cuentas especiales en los Ministerios, procesos que conducen a
desconocer los principios de unidad y de universalidad presupuestarias. Los
ingresos y egresos de estos presupuestos autónomos no son objeto de una
inscripción en la Ley de Presupuesto, pueden ser administrados en forma
independiente y no se someten a la aprobación de la Asamblea Legislativa, sino
tradicionalmente a la aprobación de la Contraloría.
La obligación de incorporar los
presupuestos al Presupuesto Nacional implica, entonces, que todos los recursos
pero también todos los gastos de la Administración Central van a estar
contenidos en la Ley de Presupuesto. Lo cual incide directamente en el control
político de esos ingresos y gastos.
Incidencia desde dos puntos de
vista. En primer término porque los proyectos de los presupuestos ahora
independientes deben ser sometidos al Ministro del ramo para que este los
incorpore en el anteproyecto de Presupuesto que elabora y que somete luego al
Ministerio de Hacienda. Y, como se verá luego, en las etapas presupuestarias
los presupuestos independientes tendrán que someterse a las normas,
lineamientos y obviamente a la competencia del Ministerio de Hacienda en
materia presupuestaria. Lo que va a incidir en una mejor articulación del
aparato estatal, en una acción ejecutiva más planificada, coordinada y
coherente, con posibilidad de incidir en la satisfacción de las necesidades
públicas. Por otra parte, control de la Asamblea Legislativa como
constitucionalmente corresponde según se deriva de los artículos 121, 125,
inciso 11, 176 y 177 de la Constitución Política.
Son
objetivos específicos de la Ley 9524 en este orden de ideas:
“a)
Devolver a la Asamblea Legislativa el control de la aprobación del presupuesto
de dichos sujetos (órganos desconcentrados con presupuesto propio) mediante su
incorporación al Presupuesto de la República.
b) Reforzar el papel del Ministro
respectivo a través de una participación directa en la formulación y aprobación
del presupuesto de sus órganos adscritos.
c) Fortalecer el ejercicio del control
presupuestario integrando de manera coherente con lo anterior las acciones de
los diferentes participantes, como lo serían la Contraloría General de la
República en su rol de fiscalización superior y de auxiliar de la Asamblea
Legislativa y del Ministerio de Hacienda en su rol de Órgano Rector del Sistema
de Administración Financiera”, Dictamen Afirmativo de Mayoría de la Comisión,
que conoció del proyecto de ley, folio 806 del Expediente Legislativo”.
La concreción de estos objetivos
pasa por la incorporación de todos los presupuestos independientes de la
Administración Central a la Ley de Presupuesto, con lo que, además de lo
indicado anteriormente, se posibilita que una parte importantísima de recursos
del Gobierno Central vuelva a ser objeto del control parlamentario. Asimismo,
aunque no se establece como un objetivo específico de la Ley 9524, la
incorporación presupuestaria podrá repercutir directamente sobre el proceso de
atomización de nuestra Administración Pública, en la falta de direccionamiento
de la acción pública y de rendición de cuentas, por ende, ser un elemento
efectivo de reforma estatal. Recordemos que:
“en el esquema de las
relaciones entre los Poderes de la República, de coordinación y unidad del
Estado, de los pesos y contrapesos, en un esquema de separación de funciones,
donde también se evidencia el principio de irrenunciabilidad
de competencias, se establece que la política financiera y de gasto del Estado
sea expresada en una única Ley de presupuesto ordinario, donde están claramente
definidas las competencias indeclinables de los Poderes del Estado en el ciclo
presupuestario. En efecto, corresponde al Poder Ejecutivo presentar el proyecto
de ley de presupuesto ordinario todos los primeros de septiembre de cada año de
conformidad con el numeral 178 constitucional, y recibir su aprobación por
parte de la Asamblea Legislativa antes del treinta de noviembre de cada año,
con lo que se convierte en una actividad estatal única e irreproductible,
donde ambos Poderes están en el deber de ajustarse a lo dispuesto por el
Derecho de la Constitución”. Sala Constitucional,
resolución 1240-2015 de 11:30 hrs. de 28 de enero de
2015.
No
obstante el carácter “indeclinable” de esta potestad de la Asamblea
Legislativa, lo cierto es que a través de diversas leyes se fue restringiendo
el ámbito de la Ley de Presupuesto y con ello, la potestad de la Asamblea
Legislativa en la aprobación de los presupuestos públicos. Proceso que pretende
revertir la ley que nos ocupa.
2-.UNA INCORPORACIÓN QUE VINCULA
TODO PRESUPUESTO INDEPENDIENTE EN LA ADMINISTRACIÓN CENTRAL
Dispone
el artículo 1 de la Ley 9524:
“ARTÍCULO 1- Aprobación
presupuestaria de los órganos desconcentrados del Gobierno central.
Todos los
presupuestos de los órganos desconcentrados de la Administración Central serán
incorporados al presupuesto nacional para su discusión y aprobación por parte
de la Asamblea Legislativa.
El Ministerio de
Hacienda definirá la forma y la técnica presupuestaria que se deberá aplicar
para incorporar los presupuestos antes indicados y brindará, a solicitud del
órgano respectivo, el apoyo técnico para facilitar el análisis y la toma de
decisiones en el proceso de discusión y aprobación legislativa del presupuesto
de la República”.
El
primer párrafo del artículo establece como principio la incorporación al
Presupuesto Nacional de los presupuestos de los órganos desconcentrados de la
Administración Pública. Y la competencia de la Asamblea Legislativa para
discutir y aprobar esos presupuestos.
Al referirse a todos los presupuestos de los órganos
desconcentrados pareciera que se parte de que todo órgano desconcentrado es
titular de un presupuesto que lo autoriza a gestionar determinados recursos en
forma independiente del presupuesto nacional y, por ende, a ser titular de un
presupuesto.
Empero, la titularidad de un presupuesto independiente del
Presupuesto Nacional no está unida a la naturaleza desconcentrada de un órgano.
En ese sentido, la desconcentración no implica titularidad de un presupuesto
propio ni tampoco implica personalidad jurídica instrumental. Por el contrario,
un órgano desconcentrado es aquél en cuyo favor una norma de rango legal ha
dispuesto el otorgamiento de una potestad para decidir en una determinada
materia, restringiendo respecto de ella la potestad jerárquica correspondiente.
La desconcentración es una técnica de distribución de competencias en favor de
órganos de una misma persona jurídica, por la cual un órgano inferior se ve
atribuida una competencia en forma exclusiva, para que la ejerza como propia,
en nombre propio y bajo su propia responsabilidad. Es así como lo conceptualiza
la Ley General de Administración Pública, en su artículo 83.
La desconcentración constituye, así,
un corrector del principio de jerarquía administrativa que busca evitar las
demoras que se ocasionan por la excesiva concentración de funciones en el
jerarca institucional, así como procura alcanzar la eficacia en las decisiones,
delegándolas en los órganos mejor informados de la problemática concreta. Para
lo cual se desconcentran “poderes
efectivamente decisorios”, la facultad de resolver, para decidir en forma
definitiva sobre una materia determinada por el ordenamiento, especializando
funcionalmente determinados órganos, que permanecen ligados orgánicamente a la
estructura originaria.
A lo
interno del Poder Ejecutivo ha operado un fenómeno de desconcentración evidente
que, ciertamente, es susceptible de afectar las potestades, especialmente
directivas, del Ministro correspondiente. Fenómeno que obliga también a
asignarle recursos para que el órgano pueda cumplir la competencia que se
desconcentra. Lo que no implica, en modo alguno, la titularidad de un
presupuesto propio. La competencia desconcentrada en tanto no conduce a la
creación de una persona jurídica independiente puede ser financiada por la Ley
de Presupuesto y este financiamiento es lo normal. Es el caso, por ejemplo, de
la Procuraduría General de la República, PROCOMER, Comisión Nacional del
Consumidor, etc., órganos desconcentrados cuyo presupuesto es parte del
presupuesto del Ministerio al cual pertenecen. Nos enfrentamos, entonces, a
órganos desconcentrados que carecen de un presupuesto propio y cuyos gastos se
autorizan y financian en la Ley de Presupuesto.
Respecto
de esos órganos desconcentrados, la mayoría, que carecen de personalidad
jurídica instrumental y, por ende, no son titulares de un presupuesto
independiente, el artículo 1° de la Ley 9524 no produce ningún efecto útil.
Se sigue, así, que no todo órgano
desconcentrado de la Administración Central está comprendido dentro del ámbito
de la Ley 9524.
Empero
la desconcentración puede estar acompañada de una personalidad jurídica de
carácter instrumental y sobre todo, de la titularidad de un presupuesto propio.
Lo cual debe estar autorizado por la ley que regula el órgano. Es en relación
con estos órganos desconcentrados titulares de un presupuesto propio que cobra
sentido el artículo 1, ya que se determina que su presupuesto pierde “independencia” y que, por el contrario,
debe pasar a formar parte del presupuesto del Ministerio al cual pertenece.
Como elemento del Presupuesto del Estado, ese presupuesto recibirá aprobación
por ley.
Ergo,
corresponde a la Asamblea Legislativa la aprobación de esos presupuestos.
No obstante, a la Dirección General de
Presupuesto le surge la duda respecto de esa aprobación, porque el legislador
modificó o derogó determinadas leyes que atribuían la competencia de aprobación
presupuestaria a la Contraloría General de la República, pero no procedió de
igual forma respecto de otras leyes que atribuyen esa competencia. Asimismo,
porque la competencia de aprobación de la Contraloría no se limita a los
órganos desconcentrados con personalidad jurídica instrumental sino que abarca
unidades, programas, fondos, no contemplados expresamente en el artículo 1 de
la Ley 9524.
El artículo 1 de la Ley 9524 es preciso en
referirse a los órganos desconcentrados, sin considerar los fondos, unidades
ejecutoras, programas o cuentas que se manejan con independencia del
Presupuesto Nacional.
Y es
lo cierto que en nuestro ordenamiento existen cuentas, programas, fondos que
administran recursos en forma separada y que no pueden ser considerados
técnicamente como órganos desconcentrados, así como tampoco en todos los casos
se les ha atribuido una personalidad jurídica instrumental para la
administración del presupuesto. Como ejemplo puede citarse el caso del Fondo de
Seguridad Vial, creado por la Ley N. 6324 de 24 de mayo de 1979, Ley de
Administración Vial, que es administrado conforme a la LAFPP, incluso en lo
referente a la fijación de los límites de gasto.
Por
el contrario, tenemos que otros fondos sí son administrados por personas
jurídicas instrumentales: así, Fondo Nacional de Concesiones, administrado por
el Consejo Nacional de Concesiones, que a su vez es titular de una personalidad
jurídica instrumental, según la Ley General de Concesión de Obras Públicas con
Servicios Públicos, N. 7762 de 14 de abril de 1998, modificada por el inciso i)
del art. 8 de la Ley 9524, para señalar que el anteproyecto de presupuesto debe
remitirse al ministro de ramo. El Fondo de Red Vial Nacional, creado por la Ley
N. 7798 de 30 de abril de 1998, a cargo del Consejo de Vialidad, CONAVI. El
Fondo Nacional de Vacunación, a cargo de Comisión Nacional de Vacunación y
Epidemiología, órgano con desconcentración máxima y personalidad jurídica
instrumental, según la Ley Nacional de Vacunación N. 8111 de 18 de julio de
2001; Fondo acumulativo para emergencias a cargo de SENASA para la atención de
emergencias regionales o nacionales debidamente declaradas (artículo 95 de la
Ley General del Servicio Nacional de Salud Animal, N. 8495 de 6 de abril de
2006), el Fondo Forestal, creado por la Ley Forestal N. 7575 de 13 de
febrero de 1996, entre otros.
Existencia
de fondos, cuentas que reafirma la imposibilidad de identificar entre
titularidad de un presupuesto independiente del Presupuesto Nacional y
personalidad jurídica instrumental. Se plantea, sin embargo, el problema de la
incorporación de esos presupuestos al presupuesto nacional.
Si bien no existe una disposición
que expresamente disponga la inclusión de estos presupuestos al Presupuesto
Nacional, esta incorporación puede considerarse implícita a partir de otras
disposiciones de dicha Ley y responde a la finalidad de la Ley. Así resulta de
la Exposición de Motivos del proyecto que dio origen a la Ley 9524:
“El presente proyecto de ley
se ocupa exclusivamente del control presupuestario al cual están sometidos los
órganos desconcentrados de la Administración Central y pretende devolver a la
Asamblea Legislativa el control pleno de la aprobación del presupuesto diseñado
por el legislador constituyente. Se propone que los presupuestos de dichos
órganos, unidades ejecutivas, fondos, programas y cuentas que se encuentren
adscritas al Gobierno Central y que administren recursos de manera
independiente, se rijan por los mismos procedimientos aplicables a los
ministerios a los que pertenecen”.
Exposición de Motivos del proyecto de ley, folio 8 del Expediente
Legislativo.
No puede,
entonces, desconocerse que desde el momento de la presentación del proyecto de
ley respectivo, se evidenció que el interés de los proponentes y de quienes lo
acogieron para su discusión era la incorporación de todos los presupuestos
independientes al Presupuesto Nacional. Y esa finalidad está presente en el
Transitorio II de la Ley 9524. Norma que debió ser parte del artículo 1 porque
dispone:
“TRANSITORIO II- El
Ministerio de Hacienda, los ministros rectores y los jerarcas de los órganos,
las unidades ejecutoras, los fondos, los programas y las cuentas que
administren recursos de manera independiente deberán tomar las medidas (ajustes
en sistemas informáticos, requerimiento de recurso humano, infraestructura,
capacitación, entre otros) que les correspondan de acuerdo con sus competencias
técnicas, legales y administrativas, para asegurar que la formulación para el
período económico 2021 se realice incorporando los recursos al presupuesto
nacional”.
Una disposición transitoria obliga a
los “jerarcas” de los órganos, unidades ejecutoras, fondos, programas y cuentas
que administren recursos de manera independiente a tomar las medidas necesarias
para que en la formulación presupuestaria para el año 2021 ya sus recursos se
encuentren incorporados en el Presupuesto Nacional. Es claro que este Transitorio,
que indica a partir de cuál presupuesto tiene efecto la incorporación,
carecería de todo efecto útil si no existiese un deber de incorporar el
presupuesto no solo de los órganos desconcentrados con personalidad
instrumental, sino de todo órgano, unidad ejecutora, fondos, programas y
cuentas de la Administración Central que para la fecha fueran titulares de un
presupuesto independiente.
Ergo,
puede afirmarse que todo presupuesto independiente debe ser incorporado a la
Ley de Presupuesto, para ser aprobado por la Asamblea Legislativa. Y es que,
como consecuencia directa de la Ley 9524, fuera de la Asamblea Legislativa no
existe órgano con competencia para aprobar esos presupuestos; pero para que la
Asamblea los apruebe, se requiere que sean incluidos en la Ley de Presupuesto
de la República.
3-.UNA SUJECIÓN AL
CONTROL PARLAMENTARIO QUE REDEFINE EL ROL DE LA CONTRALORIA.
La Ley 9524 incide estructuralmente
en nuestro sistema de finanzas públicas por la incorporación de los
presupuestos independientes a la Ley de Presupuesto. Pero ese no es el único
efecto sustancial. Por el contrario, debe tomarse en cuenta el cambio
fundamental que implica la competencia de aprobación de la Asamblea
Legislativa, que recobra su potestad de control sobre estos presupuestos desde
el proyecto de presupuesto y no solo en relación con la ejecución y evaluación
( control a cargo de la Comisión de Ingreso y Gasto Público).
En palabras de la Sala Constitucional, este control legislativo
sobre los presupuestos es manifestación del control democrático:
“La aprobación
presupuestaria por parte de la Asamblea Legislativa asegura el control
democrático de la actividad financiera y de la actividad política del gobierno,
puesto que es en el presupuesto donde se encuentran los instrumentos para el
desarrollo y la asignación de los recursos para la consecución de los objetivos
propuestos, que no deben buscar otra cosa más que el desarrollo del Estado. El
control previo por parte de la Asamblea Legislativa sobre el presupuesto nacional
materializa la vigencia de diversos principios: el principio constitucional de
unidad presupuestaria exige un presupuesto único para todos los órganos del
Estado; el de universalidad, obliga a la inclusión dentro del presupuesto de
todos los ingresos y gastos públicos; el de especialidad señala un destino
específico para cada gasto y el de temporalidad está referido a la vigencia
anual del presupuesto y el principio de equilibrio asegura la necesaria
igualdad entre ingresos y gastos. Estos principios se erigen como instrumentos
de control por parte del Poder Legislativo, al que corresponde -como ya se
indicó- procurar al Ejecutivo los ingresos y autorizarle los gastos de su obrar
administrativo…”. Sala Constitucional, N. 9567-2008 de
10:00 hrs. de 11 de junio de 2008.
El cambio en orden
a la aprobación presupuestaria se evidencia con la reforma que la Ley 9524
produce al artículo 18 de la Ley Orgánica de la
Contraloría General de la República, N. 7428 de 7 de setiembre de 1994, que en
lo que interesa pasa a preceptuar:
“Artículo 18- Fiscalización
presupuestaria
[...]
Los órganos, las
unidades ejecutoras, los fondos, los programas y las cuentas que administren
recursos de manera independiente y se encuentren adscritos a un ente de la
Administración descentralizada, igualmente deberán cumplir con lo dispuesto por
este artículo. La Contraloría General de la República determinará, mediante
resolución razonada para estos casos, los presupuestos que por su monto se
excluyan de este trámite”.
En el texto anterior del artículo 18
de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, por reforma
introducida por la Ley de Administración Financiera de la República y
Presupuestos Públicos, LAFRPP, N. 8131 de 18 de septiembre de 2001, se había
definido la competencia de la Contraloría no solo respecto de todos los entes
de la Administración Descentralizada y las empresas públicas, sino que también
se especificó que abarcaba los presupuestos de órganos, unidades ejecutoras,
fondos, programas y cuentas. El requisito era que administrasen los recursos de
manera independiente. Dada la redacción de la norma, todo órgano, cuenta,
programas, fondos que cumplieran con ese requisito de una gestión independiente
de los recursos quedaba sujeto a la competencia de la Contraloría General de la
República. Se dispuso con la Ley 8131:
“Los órganos, las unidades
ejecutoras, los fondos, los programas y las cuentas que administren recursos de
manera independiente, igualmente deberán cumplir con lo dispuesto por este
artículo. La Contraloría General de la República determinará, mediante
resolución razonada para estos casos, los presupuestos que por su monto se
excluyan de este trámite”.
Puede
decirse, reiteramos, que con la Ley 8131 el legislador ordenó que todo órgano,
en tanto administrase recursos en forma independiente y sin interesar su
naturaleza (desconcentrado o no, con personalidad jurídica o no), sometiese su
presupuesto a la aprobación de la Contraloría. Puesto que la definición de la
competencia aprobatoria de la Contraloría derivaba de la existencia de una
gestión independiente del presupuesto, carecía de todo interés que esos
órganos, fondos, cuentas, programas pertenecieran o no a la Administración
Central o a la Descentralizada. Unos y otros debían someter sus presupuestos a
aprobación de la Contraloría salvo que, por su tamaño, esta decidiera
excluirlos de su competencia.
El nuevo texto del artículo 18 a
partir de la Ley 9524, como se ha dicho, viene a restringir sustancialmente esa
competencia contralora, porque la limita solo a los órganos, fondos, programas,
cuentas de la Administración Descentralizada. El nuevo texto del artículo 18 no
contempla esa competencia respecto de los órganos de la Administración Central,
sean o no desconcentrados, de los fondos, programas, cuentas, unidades
ejecutoras. En principio, ninguno de estos sometería sus presupuestos a
conocimiento y aprobación de la Contraloría. La competencia del Órgano
Contralor viene definida, en último término, no solo por la gestión
independiente sino ante todo por la pertenencia a una Administración
Descentralizada. Lo que significa que si no se está ante un presupuesto de un
órgano de la Administración Descentralizada, la Contraloría no es competente
para conocerlo y darle su aprobación. Dado los objetivos de la Ley 9524 no es
de extrañar que la reforma al artículo 18, en su párrafo tercero, sea la
primera de las reformas legales que dicha Ley 9524 establece.
Esa
pérdida de competencia de la Contraloría se manifiesta también en el texto del
artículo 24 de la LAFPP, modificado por la Ley 9524. Con anterioridad a esta
reforma, el artículo 24 disponía que los órganos de
la Administración Central “cuyos presupuestos deben ser aprobados por la
Contraloría General de la República” debían remitir a la Autoridad
Presupuestaria copia de sus documentos presupuestarios cuando los presentaran a
la Contraloría para su aprobación, a efecto de que la primera verificara el
cumplimiento de las directrices y lineamientos generales y específicos de
política presupuestarios. El texto vigente del artículo 24, luego de la
modificación por la Ley 9524, no hace referencia a los órganos de la
Administración Central, por lo que esos órganos no están obligados a someter a
la Autoridad Presupuestaria sus documentos presupuestarios, para la
verificación del cumplimiento de los lineamientos.
Esa verificación la realizan al interno de los Ministerios de adscripción y la
Dirección de Presupuesto Nacional. Al excluirse del artículo 24 los órganos de
la Administración Central se reafirma la pérdida de competencia de la
Contraloría General sobre los presupuestos que nos ocupan.
Plantea
la Dirección General de Presupuesto Nacional el problema de la derogación de
diversas leyes que establecen la competencia de la Contraloría en la aprobación
de presupuestos.
En orden a esa competencia de la Contraloría,
la Ley 9524 no solo modifica el texto de la Ley Orgánica de la Contraloría
General de la República, sino que también modifica algunas otras leyes. Esa
modificación no tiene como objeto reformar la
naturaleza jurídica de los órganos que administran presupuestos ni eliminar la
atribución de una personalidad jurídica instrumental. Por el contrario, el
objeto de esas puntuales reformas es modificar la competencia de la Contraloría
General de la República. Así encontramos una modificación respecto de los
presupuestos de la Junta Administrativa de la Imprenta Nacional, del Museo
Histórico Cultural Juan Santamaría, del Consejo de Concesiones, del Registro
Nacional, del Consejo Nacional de la Política Pública de la Persona Joven, de
la Dirección Nacional de Notariado, del Tribunal Registral Administrativo y del
Museo de Arte y Diseño Contemporáneos.
Sin
embargo, el conjunto de órganos, fondos, programas, cuentas que manejan
presupuestos independientes es más extenso que lo reformado expresamente. Ese
amplio conjunto está constituido, por ejemplo, por el Centro Costarricense de
Producción Cinematográfica, artículo 13 de la Ley 6158 de 25 de noviembre de
1977, el Patronato Nacional de Ciegos, Ley N. 2171 de 30 de octubre de 1957,
artículo 3, la Junta Administrativa del Archivo Nacional, artículo 19 de la Ley
del Sistema Nacional de Archivos, N. 7202 de 24 de octubre de 1990, la Comisión
Nacional de Prevención de Riesgos, y
Atención de Emergencias, artículo 18 de la Ley Nacional de Emergencias y
Prevención del Riesgo, N. 8488 de 22 de noviembre de 2005, respecto de las que
se establece una competencia de aprobación presupuestaria a la Contraloría
General y que no fueron objeto de una modificación expresa. Y obviamente el
Fondo de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares, FODESAF, creado por la
Ley de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares, N. 5662 de 23 de diciembre
de 1974, cuyo artículo 21 expresamente dispone que los presupuestos del Fondo
se someterán a la aprobación de la Contraloría General de la República,
competencia que, como señala la consultante, no fue expresamente modificada por
la Ley 9524.
No
obstante, es evidente la incompatibilidad normativa entre estas disposiciones y
lo dispuesto en la Ley 9524. La modificación del artículo 18, al
excluir la competencia contralora sobre la aprobación de los presupuestos de la
Administración Central, permite considerar que se ha
producido una derogación tácita de leyes que establecen expresamente la
competencia de la Contraloría General de la República para la aprobación de los
presupuestos de órganos o fondos de la Administración Central.
Como el objeto del artículo 18 de la
Ley Orgánica de la Contraloría es regular la competencia de la Contraloría
General, dicho numeral no establece a qué órgano deben someter los órganos,
fondos, unidades ejecutoras, cuentas y programas titulares de un presupuesto
independiente de la Administración Central, ese presupuesto para su aprobación.
Importa
recalcar que ante la pérdida de competencia del Órgano Contralor, debe
determinarse qué órgano deviene competente, teniendo en cuenta que el artículo
1 de la Ley 9524 solo refiere a los órganos, sin tomar en consideración
unidades ejecutoras, fondos, programas, cuentas.
En ese sentido,
lleva razón la consultante en afirmar que la norma no fue lo suficientemente
precisa como se debía. No obstante, es claro que si la norma excluye la
competencia de la Contraloría respecto de los órganos, cuentas, fondos,
programas de la Administración Central, el operador no puede afirmar que la
Contraloría es competente para aprobar esos presupuestos. Por el contrario,
está llamado a considerar la competencia de la Asamblea Legislativa.
Avala la competencia legislativa el que todos
estos presupuestos independientes de unidades, programas, cuentas o fondos
conciernen ingresos que son del Gobierno Central, según el artículo 1 de la
LAFPP. Los ingresos que los financian deben ser incorporados al Presupuesto
Nacional, por imperativo de los principios de unidad y universalidad
presupuestarias. La competencia de la Contraloría se define en relación con la
Administración Descentralizada y ni los órganos –aun cuando tengan personalidad
jurídica instrumental- ni los fondos, unidades ejecutoras, cuentas, programas
de la Administración Central pueden ser considerados parte de esa
Administración Descentralizada.
Por lo que si la
Contraloría pierde competencia, la recobra la Asamblea Legislativa y para que
esta ejerza esa competencia de aprobación, se impone la incorporación de los
presupuestos de esos órganos, fondos, cuentas, programas al Presupuesto
Nacional.
Ciertamente,
un operador jurídico podría aducir que la literalidad del artículo 1 y del
Transitorio I refieren solo a los órganos
desconcentrados, sin que una y otra disposición se refiera a unidades, fondos,
programas, etc. En cuanto al Transitorio I, que dispone:
“TRANSITORIO I- Los órganos
desconcentrados a los que se refiere el artículo primero de esta ley seguirán
presentando, para aprobación presupuestaria de la Contraloría General de la
República, sus presupuestos institucionales y se mantendrán bajo dicho control
presupuestario hasta la finalización de la ejecución de los recursos del
período económico 2020”,
tómese en cuenta que ya la
Contraloría pierde su competencia en razón de la reforma al artículo 18 de su
Ley Orgánica y que, en todo caso, el objeto del Transitorio I es definir hasta
cuándo es competente la Contraloría para conocer de los presupuestos
independientes (sea, hasta la ejecución del período 2020). Pero de dicho
Transitorio no puede extraerse que la Contraloría mantenga una competencia
respecto del presupuesto de los órganos, unidades, programas, fondos y cuentas
de la Administración Central. De lo que se sigue necesariamente que esos
presupuestos deban ser aprobados por la Asamblea Legislativa, tal como es la
finalidad de la Ley.
La incorporación de los presupuestos
independientes a la Ley de Presupuesto no solo confirma la potestad de la
Asamblea Legislativa en materia presupuestaria. También reafirma las
competencias que en materia presupuestaria y financiera corresponden al Poder
Ejecutivo. La regulación de la LAFPP respecto de las distintas fases de los
presupuestos, aplicable a los presupuestos incorporados, contribuye a esa
finalidad.
II-. EL PROCESO PRESUPUESTARIO DEVIENE DETERMINADO
POR LA INCORPORACION DEL PRESUPUESTO A LA LEY DE PRESUPUESTO
Consulta la Dirección Nacional de
Presupuesto con el objeto de determinar si la incorporación de los presupuestos
independientes a la Ley de Presupuesto impuesta por la Ley 9524 tiene
incidencia en las distintas etapas del procedimiento presupuestario, en concreto
respecto de la aplicación de la Ley de la Administración Financiera de la
República y Presupuestos Públicos. Duda que formula, en especial, en orden de
los órganos desconcentrados con personalidad jurídica instrumental, por partir
de que estos tienen la facultad de ejecutar su presupuesto en forma
independiente a la ejecución del Presupuesto Nacional, independencia que no
abarcaría otras etapas presupuestarias.
La Ley
9524 incide sobre todo presupuesto de la Administración Central independiente
de la Ley de Presupuesto. A partir de que dichos presupuestos deben ser
incorporados a la Ley de Presupuesto, se sigue la sujeción a las regulaciones
relativas al proceso presupuestario en sus diversas etapas. Parte fundamental
de esas regulaciones está contenida en la Ley de la Administración Financiera
de la República y Presupuestos Públicos (LAFPP).
1-. LA SUJECIÓN DEL
PROCESO PRESUPUESTARIO A LA LAFPP
Dada
la incorporación de los presupuestos de los órganos con personalidad
instrumental a la Ley de Presupuesto es interés del órgano consultante
determinar si la Ley de Administración Financiera de la República y
Presupuestos Públicos es de aplicación desde la formulación de los
anteproyectos y hasta la aprobación legislativa y, consecuentemente en sus
modificaciones, evaluación y liquidación presupuestaria. Lo que implicaría
someter el proceso presupuestario a los principios, plazos, normativa técnica,
etc. contenidos en la Ley de la Administración Financiera de la República y
Presupuestos Públicos.
En
la sentencia 9567-2008, citada anteriormente,
la Sala Constitucional enfatiza en el carácter director del Poder Ejecutivo en
materia presupuestaria:
“Sin embargo, desde el punto de vista
del diseño constitucional, ya lo que es el manejo del presupuesto, la Constitución
Política destaca el rol de administrador y director del Poder Ejecutivo. Le
corresponde no solo la elaboración del presupuesto, sino también la
administración y custodia de los ingresos y el control final de gastos a nivel
constitucional. De allí que la autonomía financiera es en realidad gestión del
uso y disposición de los recursos donde el Presupuesto de la República se
convierte en el límite de acción de los Poderes Públicos (artículo 180 de la
Constitución Política). En consecuencia, la autonomía financiera no excluye la
centralización en la captación, ordenación, contabilización y custodia de los
ingresos. Para el ejercicio de las competencias
exclusivas (autonomía administrativa) es permisible la existencia de trámites y
formalidades para el traslado de fondos, sin que ello constituya una violación
a los parámetros jurídicos utilizados en la Constitución Política. Sin embargo,
sí es una exigencia constitucional, que esos fondos lleguen a su destinatario
en forma eficiente, a fin de permitir la adecuada ejecución de los programas y
proyectos autorizados a cada Poder de la República en la Ley de Presupuesto.
Corresponde al Ministro de Hacienda velar por el cumplimiento de esa
finalidad…”.
El
proceso presupuestario comprende varias etapas, que determinan la elaboración,
aprobación, ejecución y liquidación del presupuesto. El numeral 27 de
Reglamento a la LAFPP precisa que las etapas del proceso: programación, formulación, ejecución, control y evaluación
son controladas por la Dirección General de Presupuesto Nacional.
Un
proceso que se inicia con la “planificación
operativa” que cada órgano realiza de conformidad con sus planes, políticas
y objetivos institucionales, proceso que debe tomar en cuenta la política
presupuestaria y los lineamientos que se dicten en la materia, según preceptúa
el artículo 33 de la Ley de Administración Financiera de la República y
Presupuestos Públicos. Disposición que remite al reglamento respecto de la
definición de las técnicas de programación, que determinarán la formulación
presupuestaria. La sujeción de la formulación presupuestaria a esa programación
es propia de una concepción del proceso presupuestario como un proceso
racionalizado.
Por formulación de presupuesto debe entenderse
la preparación de los anteproyectos de presupuesto, sea la actividad técnica de
presupuestar los ingresos y los egresos. Actividad que debe responder a
criterios y principios técnicos. Al respecto, el artículo 7 de la citada Ley
dispone que en la formulación presupuestaria se utilizarán las técnicas y
principios presupuestarios aceptados, con base en criterios funcionales que
permitan evaluar el cumplimiento de las políticas y los planes anuales, así
como la incidencia y el impacto económico-financiero de la ejecución. En tanto
que el numeral 37 del Reglamento a la Ley preceptúa que para la elaboración del
anteproyecto de presupuesto de cada órgano, la Dirección de Presupuesto le
remitirá las directrices, normas técnicas, instrucciones e instrumentos que
defina para la elaboración, debiéndose utilizar los sistemas informáticos,
formularios e instructivos determinados por la Dirección. Sometimiento a las
directrices y normas técnicas que reafirma el artículo 47 del Reglamento que,
además, asegura la facultad de la Dirección de Presupuesto para modificar y
ajustar los anteproyectos de presupuesto en conformidad con el artículo 177 de
la Constitución Política.
Ahora bien,
puesto que todas las unidades ejecutoras, los programas, fondos, cuentas,
personas jurídicas instrumentales que administren recursos de manera
independiente, deben incorporar su presupuesto al presupuesto nacional, están
obligados a considerar las reglas y principios que rigen la formulación
presupuestaria. Lo que es consecuencia de que el presupuesto que formulen debe
ser incorporado al presupuesto nacional. Puede considerarse que esa sujeción
está implícita en el artículo 34 de la LAFPP, modificado por la Ley 9524 y en
el Transitorio II de esta Ley, en tanto disponen:
“Artículo 34-
Responsable de presentar el anteproyecto. El titular de cada ministerio y el de
los sujetos incluidos en el inciso b) del artículo 1 será el responsable de
presentar el anteproyecto de presupuesto al Ministerio de Hacienda. En el caso
de los ministerios, el anteproyecto deberá incorporar también, con su anuencia
expresa, el anteproyecto de presupuesto de los órganos desconcentrados que
tenga adscritos.
Para ello, los
órganos desconcentrados deben remitir al ministro correspondiente su presupuesto,
con la aprobación previa de sus máximos jerarcas.
Para el cumplimiento
de todo lo anterior, deberán atenderse las disposiciones que el Ministerio de
Hacienda defina en cuanto a la forma y los plazos para ese efecto”.
“TRANSITORIO II- El
Ministerio de Hacienda, los ministros rectores y los jerarcas de los órganos,
las unidades ejecutoras, los fondos, los programas y las cuentas que
administren recursos de manera independiente deberán tomar las medidas (ajustes
en sistemas informáticos, requerimiento de recurso humano, infraestructura,
capacitación, entre otros) que les correspondan de acuerdo con sus competencias
técnicas, legales y administrativas, para asegurar que la formulación para el
período económico 2021 se realice incorporando los recursos al presupuesto
nacional”.
Conforme el 34 los órganos
desconcentrados presentan al ministro respectivo un anteproyecto de presupuesto
para que sea incorporado al presupuesto de ese ministerio. Recuérdese que uno
de los objetivos de la Ley es reforzar la capacidad de direccionamiento
político administrativo del Ministro, la cual se va a reflejar en su
participación directa en la formulación y aprobación de los presupuestos de los
órganos, fondos, programas “adscritos”,
cfr. folio 806 del Expediente Legislativo.
El Transitorio II
ratifica que los programas, unidades, fondos, personas jurídicas instrumentales
presentan un anteproyecto de presupuesto que responde a los criterios técnicos
y a la forma definidos por el Ministerio de Hacienda. Importa resaltar: la
norma otorga competencia al Ministerio para definir la técnica que debe ser
aplicada en esa incorporación, así como la forma de ésta. Como la labor de
formular corresponde en primer término al programa presupuestario, se sigue que
este debe contar con la colaboración necesaria para que el anteproyecto que
formule responda a los requerimientos necesarios para su aprobación. Es decir,
los fondos, órganos desconcentrados, unidades ejecutoras, programas, cuentas
que deben incorporar su presupuesto mantienen competencia para formular un
anteproyecto de presupuesto pero al hacerlo deben sujetarse a los criterios y
normas técnicas, así como a las disposiciones de la LAFPP, a efecto de que sus
anteproyectos finalmente puedan ser incorporados al Presupuesto Nacional y, por
ende, ser sometidos a conocimiento, discusión y aprobación por parte de la
Asamblea Legislativa. Lo cual debe suceder en los plazos y formas que la
Constitución y la ley dispongan. Objetivo que no se concretiza si determinados
presupuestos se formulan sin sujeción a tales lineamientos.
Cuando
los presupuestos de los órganos con personalidad jurídica instrumental, fondos,
programas, unidades ejecutoras se someten a la aprobación presupuestaria de la
Contraloría General de la República, el proyecto de presupuesto debe sujetarse
a las normas técnicas que sobre la materia haya emitido el Órgano Contralor. A
contrario, si el presupuesto deja de ser aprobado por la Contraloría, es
entendible que esas normas técnicas dejen de ser aplicables. De forma que las
normas técnicas que van a determinar el proceso presupuestario de los
presupuestos que se incorporan sean aquéllas aplicables a la formulación de los
presupuestos financiados por la Ley de Presupuesto Nacional. De lo cual se
puede derivar la sujeción a los lineamientos y directrices de política
presupuestaria y financiera que hayan sido emitidos por el Poder Ejecutivo.
Incluidos, claro está, los lineamientos formulados por la Autoridad
Presupuestaria. Lo anterior es congruente con los objetivos de la Ley y, en
particular, el interés en el fortalecimiento de la dirección política de la
Administración Central por parte del Poder Ejecutivo y de que al interno de
este haya mayor coherencia y coordinación en la acción.
La sujeción a la
LAFRPP no se limita a la formulación presupuestaria. En razón de lo dispuesto
constitucionalmente, artículo 11, del proceso de planificación y de las propias
disposiciones de la LAFPP, los distintos titulares de los presupuestos
independientes deberán sujetarse a esas disposiciones relativas a la etapa de
evaluación de la gestión presupuestaria (artículos 55 y 56 de la LAFPP y 71 del
Reglamento a esta Ley) presentando los correspondientes informes sobre
evaluación física y financiera del presupuesto, gestión, resultados y en general,
rendición de cuentas sobre cumplimiento de objetivos y metas en los plazos
reglamentariamente fijados. Y es que dado el texto del artículo 11
constitucional, no puede sino considerarse que estos presupuestos y los
órganos, fondos que los administran están sujetos al proceso de evaluación de
resultados y rendición de cuentas, el cual es permanente y debe cubrir a toda
la Administración Pública (Sala Constitucional, resolución N. 13570-2014 de 14
de agosto de 2014). Los programas financiados por el Presupuesto Nacional deben
ser evaluados conforme las normas establecidas, no siendo procedente sostener a
priori que los órganos desconcentrados con personalidad jurídica instrumental,
fondos, programas, unidades ejecutoras, cuentas cuyos presupuestos forman parte
de ese Presupuesto Nacional deban sustraerse a las reglas establecidas para esa
evaluación, salvo que razones constitucionales así lo determinaran.
La sujeción a las
disposiciones de la LAFRPP por parte de los presupuestos que se incorporan a la
Ley de Presupuesto concretiza los objetivos de la Ley 9524, en cuanto esta
tiende a reforzar el papel del Ministro respectivo a través de su participación
en la formulación y aprobación del presupuesto de sus órganos adscritos, al
mismo tiempo que se fortalece el papel del Ministerio de Hacienda como Rector
del Sistema de Administración Financiera de la República (cfr. folio 806 del
Expediente Legislativo). De modo que se espera que la política financiera del
Estado, el presupuesto como plan responda a los mismos
fines, objetivos, metas y sea congruente con la programación macroeconómica del
Poder Ejecutivo.
La inclusión de los presupuestos
independientes en la Ley de Presupuesto incide directamente en las
modificaciones presupuestarias. En su caso, en los presupuestos
extraordinarios.
2-.
LA POTESTAD LEGISLATIVA EN ORDEN A LAS MODIFICACIONES PRESUPUESTARIAS
Se consulta si al incorporarse los
actuales presupuestos independientes a la Ley de Presupuesto se aplican las
disposiciones de la Ley 8131 en relación con la aprobación presupuestaria. Este
es uno de los elementos fundamentales de la reforma legal, en cuanto la
Asamblea asume el control del presupuesto de todo el Poder Ejecutivo y con ello
tiene la posibilidad de controlar a priori los planes y programas que guiarán
el accionar de los fondos, unidades, programas, personas jurídicas
instrumentales, según lo ya indicado.
La potestad de la Asamblea no se agota con la aprobación de la Ley
de Presupuesto; por el contrario, se manifiesta en la aprobación de los
Presupuestos Extraordinarios y, por ende, en el caso de que el presupuesto
aprobado requiera modificaciones.
En este orden de ideas, se sigue que la inclusión de los
presupuestos independientes a la Ley de Presupuesto implicará para los órganos
con personalidad jurídica instrumental, fondos, programas, unidades ejecutoras,
cuentas, la sujeción a lo dispuesto en los artículos 121, inciso 11), 177 de la
Constitución Política y al 45 de la Ley de Administración Financiera de la
República y Presupuestos Públicos.
En efecto, durante el proceso de ejecución del presupuesto puede
plantearse la necesidad de realizar modificaciones o incluso de un presupuesto
extraordinario. En cuyo caso, la persona instrumental, el órgano, unidad, fondo
o programa, al igual que sucede con el propio Ministerio de Hacienda, debe
tomar en consideración lo dispuesto en el artículo 45 de la LAFPP:
“ARTÍCULO 45.- Presupuestos
extraordinarios y modificaciones
Podrán dictarse presupuestos extraordinarios y modificaciones del
presupuesto nacional, según las siguientes consideraciones:
a) Quedan
reservados a la Asamblea Legislativa:
i) Los
que afecten el monto total del presupuesto.
ii) Los que conlleven un aumento de los gastos corrientes en
detrimento de los gastos de capital.
iii) Las transferencias entre programas presupuestarios.
iv) Los que afecten el monto total de endeudamiento.
v) Las
transferencias entre servicios no personales y servicios personales.
b) Quedan
reservadas al Poder Ejecutivo todas las modificaciones no indicadas en el
inciso anterior, de acuerdo con la reglamentación que se dicte para tal efecto.
Aún cuando
en la ejecución del presupuesto, la persona instrumental, fondo, programa
evidencie la necesidad de aumentar su presupuesto, realizar determinadas
transferencias o traslados entre
partidas, deberá sujetarse a lo dispuesto en dicho numeral y, por ende, en la
medida en que X modificación se enmarque entre las establecidas como exclusivas
de la Asamblea Legislativa, resultará imposibilitada para hacer esas
transferencias o bien para pretender que
sean realizadas por el Poder Ejecutivo vía decreto ejecutivo, si no
corresponde. Deberá sujetarse a la competencia de la Asamblea Legislativa que
no se limita a emitir la Ley de Presupuesto Ordinario y el Extraordinario, sino
que abarca toda modificación a esta Ley. Sobre la extensión de dicho numeral
hemos indicado:
“1.
De conformidad con lo dispuesto en el artículo 121, inciso 11 de la
Constitución Política corresponde a la Asamblea Legislativa dictar los
presupuestos de la República. Una facultad que comprende los presupuestos
“ordinarios y extraordinarios” y las modificaciones a estos.
2. Es decir, la
potestad presupuestaria de la Asamblea Legislativa abarca la modificación del
presupuesto, ordinario o extraordinario, anteriormente emitido.
3. Presupuesto
extraordinario hace referencia no a la modificación del presupuesto ordinario,
sino a la fuente de financiamiento del presupuesto. Ese concepto no implica una
relación entre fuente de financiamiento – “gasto extraordinario”.
4. Conforme los
principios en materia presupuestaria, el destino de los créditos
presupuestarios debe ser establecido por la Ley de Presupuesto, sin que ese
destino pueda ser modificado por el Poder Ejecutivo.
5. Puesto que
la modificación de los presupuestos de la República es una potestad
constitucional de la Asamblea Legislativa, esta no puede resultar vinculada por
lo dispuesto en el artículo 45 de la Ley de la Administración Financiera y
Presupuestos Públicos.
6. Lo anterior
significa que el Parlamento puede realizar modificaciones no sólo en los
ámbitos establecidos en el inciso a) de dicho artículo, sino también respecto
de los comprendidos en el inciso b).
7. En ese
sentido, el carácter limitativo del artículo 45 de mérito se impone al Poder
Ejecutivo, que solo puede realizar modificaciones en los términos allí
autorizados.
8. Se sigue de
lo anterior que el Poder Ejecutivo no está autorizado para realizar
modificaciones entre las partidas de “remuneraciones” y servicios, a que se
refiere el nuevo clasificador del gasto por objeto. Una modificación
administrativa entre estas partidas desconocería la jurisprudencia
constitucional en la materia, así como el subinciso
v) del inciso a) del numeral 45 de cita”. OJ-121-2007 de13 de noviembre de 2007.
La participación de la Asamblea
Legislativa en el proceso presupuestario de las personas jurídicas
instrumentales, cuentas, programas, etc. no concluye con la aprobación de sus
presupuestos sino que, por estar estos incorporados al Presupuesto Nacional, se
extiende a la etapa de liquidación. Conforme lo dispuesto en el numeral 181 de
la Constitución, es la Asamblea la que otorga la aprobación definitiva de las
cuentas relativas a la liquidación del presupuesto ordinario y de los
extraordinarios.
Por demás, la etapa de liquidación
se ajusta a lo dispuesto en la LAFPP y su Reglamento. La primera en su artículo
50 hace referencia al resultado contable del período y a la liquidación de los
ingresos y egresos del presupuesto nacional. Ingresos y gastos que a partir de
2021 comprenderán los recursos de los actuales presupuestos independientes de
la Administración Central.
En su consulta la Dirección de
Presupuesto afirma que, en razón de la personalidad jurídica instrumental, los
órganos desconcentrados mantienen la facultad de ejecutar sus presupuestos con
independencia, por lo que no les resultaría aplicable en esta etapa lo
dispuesto por la Ley de Administración Financiera y Presupuestos Públicos.
Afirmación que como se indicará de seguido debe ser matizada.
3-. LA EJECUCIÓN
PRESUPUESTARIA DE LAS PERSONAS JURÍDICAS INSTRUMENTALES
Dados
los términos de la consulta formulada, corresponde determinar en qué medida la
ejecución del presupuesto por parte de las personas jurídicas instrumentales se
sujeta a lo dispuesto en la Ley de Administración Financiera y Presupuestos
Públicos.
La
personalidad instrumental es, como su nombre indica, de alcances limitados. Ha
sido criterio de la Procuraduría que la atribución de la personalidad
instrumental de alcance presupuestario tiene como objeto y efecto directo
liberar al órgano de las disposiciones que rigen en orden a la titularidad y ejecución
de fondos públicos. La personalidad jurídica instrumental constituye una
personalidad presupuestaria, que permite administrar un presupuesto y, por
ende, recursos, con independencia del Presupuesto del Ente al que pertenece el
órgano que se personaliza. Este objeto se evidencia de una forma neta en la Ley
8697 de 12 de diciembre de 2008, que crea el Instituto de Desarrollo
Profesional Uladislao Gámez Solano, como órgano de desconcentración mínima, con personalidad jurídica
instrumental, del Ministerio de Educación Pública (MEP). El artículo 2 de la
Ley dispone que el Instituto contará con esa personalidad instrumental “con el fin exclusivo de dar cumplimiento a
los objetivos del Instituto y poder suscribir contratos o convenios”, para
lo cual cuenta con los fondos transferidos por el MEP.
De
ese modo la personalidad instrumental entraña una flexibilización de los
principios de unidad, universalidad presupuestaria y de caja única del Estado,
así como de disposiciones en orden a materia contractual. En el fondo es un
mecanismo para substraerse de disposiciones que rigen la administración
financiera del Estado y en concreto de aquellas referidas a la ejecución
presupuestaria.
Este
criterio de la Procuraduría en orden al alcance de la personalidad instrumental
está presente en la sentencia de la Sala Constitucional, N. 3629-2005 de 14:58 hrs. de 5 de abril de 2005, en la que se estableció en lo
que interesa:
“Ahora bien, la Sala ha
sostenido el criterio de que no resulta inconstitucional la dotación de
personalidad jurídica instrumental a un órgano desconcentrado, como un modelo
de organización administrativa, a efecto de lograr una mayor eficiencia en el
aparato estatal. Ha sido considerada como una personificación presupuestaria,
que le confiere la potestad a un órgano desconcentrado personalidad para
administrar sus recursos con independencia del Ente público al que pertenece,
aunque esté subordinado en todos los demás aspectos que son propios de la
función desconcentrada. Se trata de una dotación de mecanismos e instrumentos
jurídicos estrictamente necesarios para que el órgano pueda cumplir los
cometidos y funciones públicas delegadas en virtud de ley, todo lo cual,
resulta no sólo adecuado sino necesario bajo la cobertura de dos principios
fundamentales de la gestión pública, la eficiencia y adaptabilidad al cambio.
De tal suerte, que esa capacidad instrumental está sujeta a los términos y
condiciones previstos en la ley de su creación, y en cuanto resulten
estrictamente indispensables para el cumplimiento de la función pública
delegada; de manera que, si la ley omite la competencia, deben presumirse como
propias y reservadas del superior. Así, podrá contratar personal, bienes y
servicios que le fueren indispensables para el cumplimiento de la función
pública que le fue delegada, únicamente en el entendido de que la ley le
faculte expresamente para ello. Por otro lado, son vinculantes y aplicables a
este tipo de órganos todas las normas y principios constitucionales de control
y fiscalización de la Hacienda Pública, sea, los que rigen la contratación
administrativa, y los del Derecho Presupuestario. En todo lo demás, están
sometidos a los sistemas de control propio de la actividad de las instituciones
públicas”.
Administración de los recursos con independencia del Ente público
pero con sujeción a todas las normas y principios constitucionales de la
Hacienda Pública, tanto en materia de contratación administrativa como de
Derecho presupuestario y, en general, a todas las normas de control relativas a
la actividad de los organismos públicos, son elementos fundamentales que se
derivan de esa sentencia.
Una vez aprobado el presupuesto, le corresponde a la persona
jurídica instrumental ejecutarlo. Facultad que en la discusión parlamentaria de
la Ley 9524 se resaltó tanto por parte de la Contraloría como por otros
participantes. Incluso está presente no solo en el informe de la Subcomisión
sino también en el dictamen de la Comisión.
Queda claro que estas personas jurídicas instrumentales mantienen la
facultad de ejecución independiente de los recursos que le hayan sido asignados
(cfr. Folios 769, 807 del Expediente Legislativo). El Dictamen recoge el
Informe de la Subcomisión para establecer como acción estratégica:
“Para lo anterior se
proponen ajustes normativos específicamente asociados al diseño del control
presupuestario sin alterar o eliminar atributos específicos de la naturaleza de
los sujetos involucrados. Por tanto, no se elimina la personalidad jurídica
instrumental que se haya otorgado a cada órgano desconcentrado, quien mantendrá
la esencia de dicha atribución, es decir la ejecución independiente de los
recursos que se hayan asignado” (folio 807 del Expediente
Legislativo).
La mayor parte de las normas
que atribuyen personalidad jurídica a un órgano se limitan a establecer
la titularidad de un patrimonio y un presupuesto y la facultad de contratar,
sin que se desarrollen otros aspectos en orden a la facultad de ejecución. Así,
la personalidad instrumental asegura al órgano la facultad de contratar,
adquirir bienes, nombrar sus funcionarios con cargo al presupuesto pero siempre
con sujeción a las normas sobre ejecución.
Debe resultar evidente, sin embargo,
que tanto con anterioridad a la promulgación de la Ley 9425 como después de su
vigencia, esa ejecución debe respetar las disposiciones, de diferente rango,
relativas a la ejecución presupuestaria. Por lo que eventualmente, la persona
instrumental deberá sujetarse a normas sobre control de la ejecución y, en su
caso, a directrices en materia de ejecución presupuestaria, emitidas por los
órganos competentes. En ese sentido, si bien es cierto que le corresponde a la
persona instrumental ejecutar su presupuesto con independencia de órganos
externos, eso no excluye la sujeción a disposiciones que sobre esa etapa hayan
sido emitidas, sea por la Asamblea Legislativa, sea por la Autoridad
Presupuestaria, sea por la Contraloría General de la República según procediere. A partir del momento en que el
presupuesto de estas personas instrumentales deja de ser aprobado por la
Contraloría deberán considerar, particularmente las disposiciones de la citada
Ley de Administración Financiera de la República y su Reglamento, así como los
diversos decretos ejecutivos que norman la ejecución.
Nótese que la sujeción a estas
disposiciones no es, per se, incompatible con una ejecución independiente del
presupuesto. Cabe recordar, al efecto, que la Ley 8131 se decantó por una
ejecución presupuestaria desconcentrada. En efecto, el artículo 47 de la Ley
asume esa desconcentración como mecanismo para lograr celeridad, eficacia y
eficiencia en la ejecución presupuestaria. Se dispone:
“ARTÍCULO 47.- Desconcentración de la
ejecución
Facúltase al Ministerio de Hacienda
para definir, en coordinación con la Contraloría General de la República en lo
correspondiente a sus competencias constitucionales, los mecanismos y la
organización que propicien la desconcentración de la ejecución del presupuesto
de la República y su adecuada evaluación, en procura de la agilidad necesaria
de ese proceso, con apego a la legalidad y la técnica propias de esta materia.
En lo que se refiere a los
entes y órganos incluidos en el inciso b) del artículo 1, el Ministerio de
Hacienda podrá coordinar con los respectivos jerarcas lo que corresponda, a
efecto de propiciar la adecuada desconcentración y evaluación de los
presupuestos de estos entes”.
Por lo que la aplicación de la LAFPP a la ejecución de los
presupuestos de las personas instrumentales no es incompatible con una
ejecución independiente del presupuesto.
En orden a lo anterior baste recordar que uno de los aspectos
fundamentales de la ejecución presupuestaria es la programación financiera y
presupuestaria. Programación que debe sujetarse a lo dispuesto por la Ley de la
Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos,
particularmente cuando los ingresos de un organismo deben ser considerados
ingresos del Gobierno Central, artículos 42, 43 y el 66 en relación con el 1 de
dicha Ley. La obligación de administrar los recursos presupuestarios de las
personas jurídicas instrumentales mediante caja única fue un punto de inflexión
respecto de la “autonomía” de gestión
que el ordenamiento reconocía a esas personas, tal como señalamos en el
dictamen C-280- 2002 de 18 de octubre de 2002:
“Puede, entonces, decirse,
que a partir de la reforma al artículo 66 de la Ley de la Administración
Financiera se ha producido una modificación sensible respecto de los alcances
de la personalidad jurídica instrumental, puesto que si bien se mantiene la
facultad de tener un presupuesto propio, de administrar los recursos que por
disposición de la ley le corresponden, los ingresos correspondientes forman
parte de la caja única correspondiente. El punto es qué significa esa
integración a caja única”.
Proceso de reducción de los alcances de la personalidad
instrumental que ahora se manifiesta en que su presupuesto estará contenido en
la Ley de Presupuesto, lo cual implica inexistencia de un presupuesto
independiente pero, además, el deber de observar determinadas reglas en la
ejecución presupuestaria.
CONCLUSIÓN:
Por lo antes expuesto, es
criterio de la Procuraduría General de la República, que:
1.
La Ley de Fortalecimiento del Control Presupuestario de los órganos
desconcentrados del Gobierno Central, N. 9524 de 7 de marzo de 2018, tiene como
objeto incorporar los presupuestos independientes de la Administración Central
del Estado al Presupuesto Nacional, con la finalidad de que se dé plena
eficacia a los principios constitucionales y técnicos en materia presupuestaria
y se garantice y robustezca el control político expresado en el
direccionamiento de la Administración por parte del Poder Ejecutivo y en la
aprobación del Presupuesto por parte de la Asamblea Legislativa.
2.
El artículo 1 de dicha Ley dispone la incorporación de los presupuestos de los
órganos desconcentrados de la Administración Central a la Ley de Presupuesto.
No obstante, no todo órgano desconcentrado es titular de un presupuesto
independiente de la Ley de Presupuesto. Por lo que no todo órgano
desconcentrado de la Administración Central está comprendido dentro del ámbito
de la Ley 9524.
3-. Para que la
Ley 9524 resulte aplicable a los órganos desconcentrados de la Administración
Central se requiere que el legislador haya dispuesto la titularidad de un
presupuesto propio, particularmente cuando se le ha otorgado al órgano
personalidad jurídica instrumental. En ese caso el presupuesto independiente de
un órgano con personalidad jurídica instrumental resulta directamente
concernido por la Ley 9524, ya que pasa a formar
parte del presupuesto del Ministerio al cual pertenece y, en razón de esa
incorporación, ese presupuesto será aprobado por la Asamblea Legislativa.
4-.
Puesto que el objeto de la Ley 9524 es que todo presupuesto independiente de la
Administración Central sea incorporado a la Ley de Presupuesto, se sigue que
dicha Ley concierne también los fondos, cuentas, programas, unidades ejecutoras
que sean titulares de un presupuesto independiente. Estos presupuestos también
deben ser incorporados a la Ley de Presupuesto, para ser aprobados por la
Asamblea Legislativa.
5-. Del
Transitorio II de la Ley 9524 y de la modificación que esta Ley hace a los
artículos 18 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y 24
de la Ley de la Administración Financiera de la República y Presupuestos
Públicos se deriva que el Órgano Contralor ha perdido competencia para aprobar
presupuestos independientes de órganos desconcentrados, personas jurídicas instrumentales,
programas, cuentas, fondos, unidades ejecutoras de la Administración Central.
En efecto, de esos artículos se deriva que la competencia del Órgano Contralor
es definida exclusivamente en relación con la Administración Descentralizada.
6-.
Al excluirse del ámbito de competencia de la Contraloría la aprobación de los
presupuestos independientes de la Administración Central, puede afirmarse que
se está ante una derogación tácita de leyes que establecen expresamente la
competencia de la Contraloría General de la República para la aprobación de los
presupuestos de órganos, programas, unidades o fondos de la Administración
Central y que no fueron expresamente modificadas por la Ley 9524.
7-. El proceso
presupuestario comprende varias etapas, que determinan la elaboración,
aprobación, ejecución y liquidación del presupuesto.
8-. Dada la
incorporación de los presupuestos independientes a la Ley de Presupuesto, ese
proceso presupuestario, en sus diversas fases, debe responder a los principios
constitucionales en materia presupuestaria, a la política presupuestaria
definida por el Poder Ejecutivo y, en general a lo dispuesto por la Ley de
Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos.
9-.
Lo anterior es congruente con los objetivos de la Ley y, en particular, el
interés en el fortalecimiento de la dirección política de la Administración
Central por parte del Poder Ejecutivo y de que al interno de este haya mayor
coherencia y coordinación en la acción.
10-. Los anteproyectos de presupuesto que
personas jurídicas instrumentales, programas, unidades ejecutoras, fondos,
cuentas de la Administración Central presentan al ministro respectivo, para que
sea incorporado al presupuesto de ese ministerio, deben responder a los
criterios técnicos y a la forma definidos por el Ministerio de Hacienda.
11-.
La aprobación legislativa de los presupuestos de las personas jurídicas
instrumentales, fondos, cuentas, programas, unidades ejecutoras tiende a
fortalecer la potestad legislativa en materia presupuestaria, la cual se
extiende a las modificaciones a la Ley de Presupuesto y a la liquidación del
Presupuesto.
12-.
La personalidad jurídica instrumental garantiza una
ejecución independiente del presupuesto, lo que no significa que esté excluida la
aplicación de las normas, principios, directrices, lineamientos en relación con
la ejecución del presupuesto establecidas o fundadas
en la Ley de Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos.
13-.En
ese sentido, cabe recordar que la LAFPP se decantó, artículo 47, por una
ejecución desconcentrada del presupuesto, como mecanismo para lograr celeridad,
eficacia y eficiencia en la ejecución presupuestaria.
Atentamente,
Dra.
Magda Inés Rojas Chaves
PROCURDORA GENERAL ADJUNTA
MIRCH/gap
C.: Master Marta Acosta Zúñiga, Contralora General de la
República
C-181-2018
PRESUPUESTO NACIONAL. UNIDAD Y UNIVERSALIDAD PRESUPUESTARIA. POTESTAD
PRESUPUESTARIA. ORGANOS DESCONCENTRADOS. PRESUPUESTOS INDEPENDIENTES.
COMPETENCIA DE LA CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPUBLICA. ETAPAS DEL PROCESO
PRESUPUESTARIO. FUNCION DE DIRECCIONAMIENTO DEL PODER EJECUTIVO. PERSONALIDAD
JURÍDICA INSTRUMENTAL.
La
Directora General de Presupuesto Nacional, en oficio N. DGPN-0167-2018 de 25 de
abril 2018, recibido el 30 del mismo mes, solicita criterio en relación con la
Ley de Fortalecimiento del Control Presupuestario de los Órganos
Desconcentrados del Gobierno Central, N. 9524 de 7 de marzo de 2018. En
concreto, consulta:
“los órganos desconcentrados de la Administración
Central, unidades ejecutoras, los fondos, los programas y las cuentas que
administren recursos de manera independiente, cuyo marco legal no fue
expresamente modificado o derogado, en lo que corresponde a la aprobación de su
presupuesto por parte de la CGR, se encuentran dentro del ámbito de aplicación
de la Ley N. 9524 y consecuentemente, sus presupuestos pasan a integrarse al
Presupuesto Nacional?”
“¿los principios, plazos, normativa técnica, etc.
contenidos en la Ley de la Administración Financiera de la República y
Presupuestos Públicos, Ley N. 8131 serán de plena aplicación desde la
formulación de los anteproyectos de presupuesto que se presenten ante los
respectivos Ministerios hasta la aprobación legislativa de la Ley de
Presupuesto Ordinario y Extraordinario y consecuentemente en sus
modificaciones, evaluación y liquidación presupuestaria?”
La Dra.
Magda Inés Rojas Chaves, Procuradora General Adjunta concluye que:
1. La
Ley de Fortalecimiento del Control Presupuestario de los órganos
desconcentrados del Gobierno Central, N. 9524 de 7 de marzo de 2018, tiene como
objeto incorporar los presupuestos independientes de la Administración Central
del Estado al Presupuesto Nacional, con la finalidad de que se dé plena
eficacia a los principios constitucionales y técnicos en materia presupuestaria
y se garantice y robustezca el control político expresado en el
direccionamiento de la Administración por parte del Poder Ejecutivo y en la
aprobación del Presupuesto por parte de la Asamblea Legislativa.
2. El
artículo 1 de dicha Ley dispone la incorporación de los presupuestos de los
órganos desconcentrados de la Administración Central a la Ley de Presupuesto.
No obstante, no todo órgano desconcentrado es titular de un presupuesto
independiente de la Ley de Presupuesto. Por lo que no todo órgano
desconcentrado de la Administración Central está comprendido dentro del ámbito
de la Ley 9524.
3-. Para que la Ley
9524 resulte aplicable a los órganos desconcentrados de la Administración
Central se requiere que el legislador haya dispuesto la titularidad de un
presupuesto propio, particularmente cuando se le ha otorgado al órgano
personalidad jurídica instrumental. En ese caso el presupuesto independiente de
un órgano con personalidad jurídica instrumental resulta directamente
concernido por la Ley 9524, ya que pasa a formar parte
del presupuesto del Ministerio al cual pertenece y, en razón de esa
incorporación, ese presupuesto será aprobado por la Asamblea Legislativa.
4-.
Puesto que el objeto de la Ley 9524 es que todo presupuesto independiente de la
Administración Central sea incorporado a la Ley de Presupuesto, se sigue que
dicha Ley concierne también los fondos, cuentas, programas, unidades ejecutoras
que sean titulares de un presupuesto independiente. Estos presupuestos también
deben ser incorporados a la Ley de Presupuesto, para ser aprobados por la
Asamblea Legislativa.
5-. Del Transitorio
II de la Ley 9524 y de la modificación que esta Ley hace a los artículos 18 de
la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y 24 de la Ley de la Administración
Financiera de la República y Presupuestos Públicos se deriva que el Órgano
Contralor ha perdido competencia para aprobar presupuestos independientes de
órganos desconcentrados, personas jurídicas instrumentales, programas, cuentas,
fondos, unidades ejecutoras de la Administración Central. En efecto, de esos
artículos se deriva que la competencia del Órgano Contralor es definida
exclusivamente en relación con la Administración Descentralizada.
6-. Al
excluirse del ámbito de competencia de la Contraloría la aprobación de los
presupuestos independientes de la Administración Central, puede afirmarse que
se está ante una derogación tácita de leyes que establecen expresamente la
competencia de la Contraloría General de la República para la aprobación de los
presupuestos de órganos, programas, unidades o fondos de la Administración
Central y que no fueron expresamente modificadas por la Ley 9524.
7-. El proceso
presupuestario comprende varias etapas, que determinan la elaboración,
aprobación, ejecución y liquidación del presupuesto.
8-. Dada la
incorporación de los presupuestos independientes a la Ley de Presupuesto, ese
proceso presupuestario, en sus diversas fases, debe responder a los principios
constitucionales en materia presupuestaria, a la política presupuestaria
definida por el Poder Ejecutivo y, en general a lo dispuesto por la Ley de
Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos.
9-. Lo
anterior es congruente con los objetivos de la Ley y, en particular, el interés
en el fortalecimiento de la dirección política de la Administración Central por
parte del Poder Ejecutivo y de que al interno de este haya mayor coherencia y
coordinación en la acción.
10-. Los anteproyectos de presupuesto que
personas jurídicas instrumentales, programas, unidades ejecutoras, fondos,
cuentas de la Administración Central presentan al ministro respectivo, para que
sea incorporado al presupuesto de ese ministerio, deben responder a los
criterios técnicos y a la forma definidos por el Ministerio de Hacienda.
11-. La
aprobación legislativa de los presupuestos de las personas jurídicas
instrumentales, fondos, cuentas, programas, unidades ejecutoras tiende a
fortalecer la potestad legislativa en materia presupuestaria, la cual se
extiende a las modificaciones a la Ley de Presupuesto y a la liquidación del
Presupuesto.
12-. La personalidad jurídica instrumental garantiza una
ejecución independiente del presupuesto, lo que no significa que esté excluida
la aplicación de las normas, principios, directrices, lineamientos en relación
con la ejecución del presupuesto establecidas o fundadas
en la Ley de Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos.
13-.En
ese sentido, cabe recordar que la LAFPP se decantó, artículo 47, por una ejecución
desconcentrada del presupuesto, como mecanismo para lograr celeridad, eficacia
y eficiencia en la ejecución presupuestaria.