Opinión Jurídica : 064 - del 20/07/2018

20 de julio del 2018

OJ-064-2018

Licenciada

Nery Agüero Montero

Jefa de Área

Comisión Permanente Ordinaria de Asuntos Jurídicos

Asamblea Legislativa

Estimada señora:

Con la aprobación del señor Procurador General de la República nos referimos a su oficio n.° AL-CPAJ-OFI-0003-2018, del pasado 6 de junio, mediante el que se solicita nuestro criterio en relación con el texto del proyecto de ley: “Reforma del párrafo tercero del artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, Ley N° 7135 de 11 de octubre de 1989 y sus reformas”, tramitado bajo el expediente legislativo número 20.427.

I. CONSIDERACIONES PREVIAS ACERCA DE LOS ALCANCES DE ESTE PRONUNCIAMIENTO

Como solemos advertir en estos casos, el criterio que a continuación se expone es una opinión jurídica de la Procuraduría, que como tal carece de los efectos vinculantes propios de los dictámenes strictu sensu, al no haber sido formulada por la Administración Pública en ejercicio de sus competencias en los términos de los artículos 2, 3.b) y 4 de nuestra Ley Orgánica (n.°6815 del 27 de setiembre de 1982), pero que se emite movidos por un afán de colaboración con la Asamblea Legislativa, en razón de las funciones tan importantes que constitucionalmente desempeña.

En ese entendido, nos limitaremos a señalar los aspectos más relevantes del proyecto de ley en cuestión desde una perspectiva estrictamente jurídica y, principalmente, su conformidad o no con el bloque de constitucionalidad. Por ende, no nos referiremos ni a la conveniencia o a la oportunidad de su aprobación.

Finalmente, debemos advertir que el plazo de ocho días previsto en el artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa no es aplicable en este asunto, por no tratarse de la audiencia a la que se refiere el artículo 190 de la Constitución Política. Así lo hemos sostenido en otras oportunidades:

“ … el plazo de 8 días hábiles establecido en el Artículo 157 (...) se refiere a las consultas que de conformidad con la Constitución (artículo 88, 97, 167 y 190) deben serle formuladas obligatoriamente a las instituciones del Estado, interesadas en un determinado proyecto de ley (verbigracia el Tribunal Supremo de Elecciones, la Universidad de Costa Rica, el Poder Judicial o una Institución Autónoma), no así a las consultas optativas o voluntarias como la presente, que no está regulada por la normativa de cita.” (OJ-053-98 del 18 de junio 1998. En el mismo sentido pueden consultarse, entre muchas otras, las OJ-055-2013 del 9 de setiembre de 2013, OJ-082-2015 del 3 de agosto de 2015 y OJ-113-2016 del 3 de octubre de 2016).

En todo caso, rendimos el siguiente criterio dentro de la mayor brevedad que nuestras labores ordinarias así lo permiten.

II. CONSIDERACIONES ACERCA DEL PROYECTO DE LEY SOMETIDO A CONSULTA

El proyecto de ley sometido a consulta se limita a una única modificación al artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional (n.°7135 del 11 de octubre de 1989), concretamente, a su párrafo tercero, para que se lea de la siguiente manera:

“Artículo 75-

(…)

Tampoco la necesitarán el contralor general de la República, el procurador general de la República, el fiscal general de la República, el defensor de los habitantes y cuando se presente mediante escrito firmado por al menos diez personas diputadas de la República.

(…)” [El subrayado no es del original].

El propósito de la reforma, como se aprecia de la parte subrayada del texto transcrito y se explica en la exposición de motivos, es ampliar los supuestos de legitimación directa para poder interponer una acción de inconstitucionalidad a los miembros del Congreso, en cuyo caso deberá ser suscrita por al menos diez diputados.

Ciertamente, la jurisprudencia de la Sala Constitucional ha exigido también para los legisladores, pese a su investidura, el requisito de legitimación previsto por el párrafo primero de la norma de comentario, de contar con un asunto base pendiente de resolver, sea en sede judicial – incluyendo los recursos de hábeas corpus o de amparo – o en la administrativa – en el procedimiento de agotamiento de esta vía –, en el que se invoque la inconstitucionalidad de la norma cuestionada, como medio razonable de amparar el derecho que se considera lesionado en el asunto principal.

En ese sentido, en la reciente resolución n.°2017-1102 de las 9:05 horas del 25 de enero de 2017, el alto Tribunal se refirió expresamente a la falta de legitimación de los diputados para cuestionar de forma directa la constitucionalidad de una norma:

“V.- Debe señalarse, también, que la actora hace referencia a su condición de diputada de la Asamblea Legislativa al momento de fundamentar su legitimación para promover esta acción de inconstitucionalidad; sin embargo, en atención a la jurisprudencia reiterada de esta Sala, su sola condición como diputada no le concede una legitimación especial para accionar de forma directa en razón de su cargo. Este Tribunal ha señalado lo siguiente:

“(…) En lo concerniente al carácter de representante de la Nación de la demandante – quien es diputada – y a la defensa de intereses colectivos merced a tal condición, “ reiterada jurisprudencia de esta Sala niega a los Diputados una legitimación especial para interponer la acción de inconstitucionalidad sin el asunto previo judicial, incluso de amparo o hábeas corpus, o en el procedimiento tendente a agotar la vía administrativa exigido por el artículo 75.1 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, ya que los únicos funcionarios que, en virtud de sus cargos, no lo requieren son el Contralor, Procurador y Fiscal Generales de la República y el Defensor de los Habitantes conforme al párrafo 3º del mismo. Por otra parte, la Sala ha interpretado que el supuesto establecido en el artículo 75.2, sobre la defensa de intereses que atañen a la colectividad en su conjunto, se refiere a intereses de naturaleza corporativa de una colectividad concreta, y sistemáticamente ha rechazado la legitimación para accionar directamente en esta vía de control de constitucionalidad de quienes sólo ostenten un interés por la legalidad constitucional, porque esto supondría admitir la existencia de una especie de acción popular que nuestro ordenamiento, en general, rechaza” (sentencia número 2621-95 de las quince horas treinta y tres minutos del veintitrés de mayo de 1995). En virtud de lo expuesto, la condición de Diputada de la quejosa resulta insuficiente para justificar un interés colectivo en este asunto. ” (Sentencia No. 2003-11735 de las 14:58 hrs. del 15 de octubre de 2003. Ver, en similar sentido, sentencia No. 2010-04486 de las 15:03 hrs. del 03 de marzo de 2010).

El proyecto de ley bajo estudio pretende solventar la situación descrita en la resolución anterior, otorgando la legitimación directa a un número determinado de diputados para acudir a la Sala Constitucional e impugnar cualquier norma sin necesidad de contar con un asunto base. Esta potestad se justifica en la exposición de motivos en razón del cargo que desempeñan como representantes de la ciudadanía, elegidos democráticamente, según se puede leer de seguido:

“Considero que la legitimidad para accionar ante la inconstitucionalidad de una norma jurídica, sin asunto pendiente de resolver, la deben ostentar también los representantes del pueblo democráticamente electos en razón de su mandato constitucional de representación de la ciudadanía derivado de los artículos 105 y 106 de la Carta Magna.

La posibilidad de ampliar la prerrogativa del párrafo tercero del artículo señalado de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, para cobijar a un número determinado de legisladores no es una novedad y ya se regula en varias otras latitudes, entre las que se incluyen Austria, España y Francia (…)

La ley, como expresión normativa emanada de la voluntad popular, exige que su cuestionamiento por razones de inconstitucionalidad tenga un importante respaldo en el seno de la Asamblea Legislativa, de ahí que en los ordenamientos mencionados se exija, para la presentación de la acción o la consulta, el aval de un número significativo de señores diputados y señoras diputadas.

El requisito propuesto de diez firmas de legisladores responde a los parámetros presentes en la legislación comparada, como ya se señaló, y en la propia legislación costarricense. Así, el numeral 96 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional sobre el ejercicio de la opinión consultiva previa sobre los proyectos legislativos estipula en el inciso b) que respecto de cualesquiera proyectos de ley, de la aprobación legislativa de actos o contratos administrativos, o de reformas al Reglamento de Orden, Dirección y Disciplina Interior de la Asamblea Legislativa, la consulta será procedente cuando se presente por un número no menor de diez diputados.

La presente propuesta plantea el fortalecimiento de la defensa de los derechos de una colectividad determinada y en aras de resolver una problemática social de un grupo social específico. No existe argumento lógico para negarle la posibilidad de presentar una acción de inconstitucionalidad a las personas diputadas sin asunto previo cuando la propia Sala Constitucional ha considerado que los representantes de una organización colectiva sí pueden actuar en nombre de intereses colectivos ante la jurisdicción constitucional, entonces, ¿por qué los representantes de la ciudadanía democráticamente electos no pueden presentarla también?

Así las cosas, es nuestro deber como representantes del pueblo y legisladores, responsables de confeccionar y aprobar las leyes, fiscalizar que nuestra legislación esté lo más depurada posible, no solamente derogando y promulgando las leyes necesarias, sino también recurriendo al control de constitucionalidad sobre nuestro ordenamiento jurídico.”

Tal y como lo señala el texto transcrito, en el Derecho comparado se pueden hallar ejemplos de normas que confieren esa legitimación para accionar directamente a los legisladores en contra de la validez constitucional de una disposición, caso de España, en donde es la propia Constitución Española que regula el tema en su artículo 162:

“Artículo 162

1. Están legitimados:

a) Para interponer el recurso de inconstitucionalidad, el Presidente del Gobierno, el Defensor del Pueblo, 50 Diputados, 50 Senadores, los órganos colegiados ejecutivos de las Comunidades Autónomas y, en su caso, las Asambleas de las mismas.

b) Para interponer el recurso de amparo, toda persona natural o jurídica que invoque un interés legítimo, así como el Defensor del Pueblo y el Ministerio Fiscal.

2. En los demás casos, la ley orgánica determinará las personas y órganos legitimados.” (El subrayado no es del original).

Desde la perspectiva constitucional, la Procuraduría no encuentra ningún reparo para extender esa legitimación directa a los legisladores en los términos propuestos por el proyecto, es decir, manteniendo el número de diez diputados que es el que maneja el artículo 96, letra e) de la Ley de la Jurisdicción Constitucional para la consulta legislativa previa de constitucionalidad.

Pensar en un número menor o incluso, darle esa prerrogativa a un solo legislador sí podría ocasionar un entorpecimiento de la labor sustantiva de la Sala Constitucional en detrimento de la seguridad jurídica y del mismo principio de supremacía constitucional, ante la posibilidad de que como parte de su control político, cada uno de los 57 diputados pudiera hacer un uso desmedido de este derecho de acción, dando entrada de esta forma a una suerte de acción popular, que como recuerda la misma Sala en la resolución n.°2017-1102 recién citada, “nuestro ordenamiento, en general, rechaza”; pues equivaldría a un mero interés genérico de velar por la legalidad constitucional, desvirtuando así la naturaleza misma del propio recurso de inconstitucionalidad, llamado a resolver los choques reales de una disposición normativa con la Carta Fundamental.

Pero, aparte de ello, el número de diez diputados resulta razonable para cuando el parlamento no alcanza la mayoría suficiente para proceder a suprimir o reformar por la vía normal de aprobación legislativa, la disposición normativa tachada de inconstitucional, permitiéndoles de esta forma recabar un apoyo político menor para suscribir la correspondiente acción.

Cabe agregar, que no obsta para que se acepte la legitimación directa a los legisladores con esta propuesta de reforma, el que la Ley de la Jurisdicción Constitucional contemple la consulta legislativa previa en su artículo 96, letra b), al tratarse en realidad de dos instrumentos distintos y de diverso alcance. Sin contar el supuesto frecuente de diputados que cuestionen la validez constitucional de una norma legal que fue aprobada por una Asamblea Legislativa con otra integración y que por ello no tuvieron la oportunidad de hacer la consulta respectiva ante la Sala durante su trámite de aprobación.

Por último, es importante hacer la observación que de conformidad con el artículo 167 de la Constitución Política, la presente iniciativa legislativa debe ser consultada al Poder Judicial, al incidir en las competencias procesales que tiene encomendada la Sala Constitucional, y que con arreglo a la letra a) del artículo 96 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, es obligatorio requerir la opinión de ese alto Tribunal como parte del trámite legislativo al tratarse de una propuesta de reforma a dicha ley.

III. CONCLUSIÓN

De conformidad con lo expuesto, el proyecto de ley para reformar el párrafo tercero del artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, dirigido a ampliar los supuestos de legitimación directa para interponer la acción de inconstitucionalidad cuando así la suscriban al menos diez legisladores, no resulta inconstitucional en la medida de que no se trate de una cantidad menor de ellos, ni se les reconozca individualmente ese derecho de recurrir por su sola condición de diputados.

En todo caso, su aprobación o no, forma parte del arbitrio que la Constitución le confirió en exclusiva a la Asamblea Legislativa como parte de sus atribuciones fundamentales.

Atentamente,

Alonso Arnesto Moya

Procurador

AAM/gcc