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Dictamen : 140 - del 14/06/2018
14 de
junio del 2018
C-140-2018
Licenciado
Roberto
Zoch Gutiérrez
Alcalde
Municipalidad
de Moravia
Estimado
señor:
Con
la aprobación del señor Procurador General de la República me refiero a su oficio
DAMM 570-07-2017 de 4 de julio del 2017, por medio del cual solicita criterio
técnico jurídico respeto de las siguientes interrogantes:
a)
¿Es
superior del Acalde el Concejo Municipal?
b)
¿Puede
el Concejo Municipal, dar órdenes directas al Alcalde Municipal en
inobservancia de las competencias de administrador general y jefe de las
dependencias municipales?
c)
¿Existe
subordinación jurídica de los funcionarios municipales con respeto al Concejo
Municipal?
d)
¿Puede
el Concejo Municipal, dar órdenes directas a los funcionarios que dependen del
Alcalde, tales como: ¿solicitudes de informes técnicos, de información o
documentación oficial?
e)
¿Deben
los funcionarios que no dependen del Concejo Municipal, atender los
requerimientos directos de este Órgano Colegiado, sin haber solicitud expresa
del Alcalde? O por el contrario, estos deben de atender la solicitud del
acuerdo municipal, una vez que fue canalizada por la Alcaldía como
Administrador General y jefe de todas las dependencias municipales?
f)
¿Puede
el Concejo Municipal convocar de forma directa a los funcionarios que dependen
del Alcalde para asistir al Concejo, pasando por encima de este, o por el
contrario debe de mediar un acuerdo que en el que se convoque a los
funcionarios y se solicite al Alcalde coordinar lo pertinente para que estos
asistan a la sesión, por ser sus subordinados, de conformidad con el principio
de coordinación desarrollado por la Jurisprudencia nacional?
Se adjunta a la
presente consulta el criterio legal emitido por el Director Jurídico N° ILMM
178-2017 de 4 de julio del 2017, por medio del cual se le da respuesta a las
interrogantes planteadas.
I-
SOBRE EL FONDO.
De acuerdo con los
términos en que es presentada la presente consulta, esta gira en torno a la
relación que tiene el Concejo Municipal con el Alcalde, puntualmente, sobre las
atribuciones del Concejo respecto a los funcionarios municipales que dependen
de la Alcaldía.
Es importante
señalar que de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 13 del Código Municipal,
existe una serie de atribuciones asignadas al Concejo Municipal como órgano
deliberativo municipal encargado de discutir las políticas públicas de la
municipalidad; dispone numeral:
Artículo
13. — “Son atribuciones del concejo:
a) Fijar la política y las prioridades de
desarrollo del municipio, conforme al programa de gobierno inscrito por el
alcalde municipal para el período por el cual fue elegido y mediante la
participación de los vecinos.
b)
Acordar los presupuestos y aprobar las contribuciones, tasas y precios que
cobre por los servicios municipales, así como proponer los proyectos de
tributos municipales a la Asamblea Legislativa.
c)
Dictar los reglamentos de la Corporación, conforme a esta ley.
d)
Organizar, mediante reglamento, la prestación de los servicios municipales.
e)
Celebrar convenios, comprometer los fondos o bienes y autorizar los egresos de
la municipalidad, excepto los gastos fijos y la adquisición de bienes y
servicios que estén bajo la competencia del alcalde municipal, según el reglamento
que se emita, el cual deberá cumplir con los principios de la Ley de
Contratación Administrativa, No. 7494, de 2 de mayo de 1995 y su reglamento.
f) Nombrar y remover a la persona auditora, contadora, según el caso, así
como a quien ocupe la secretaría del concejo.
g) Nombrar directamente, por mayoría simple y con un criterio de
equidad entre géneros, a las personas miembros de las juntas administrativas de
los centros oficiales de enseñanza y de las juntas de educación, quienes solo
podrán ser removidos por justa causa. Además, nombrar, por igual mayoría, a las
personas representantes de las municipalidades ante cualquier órgano o ente que
los requiera.
h) Nombrar directamente y
por mayoría absoluta a los miembros de la Comisión Municipal de Accesibilidad
(Comad), quienes podrán ser removidos por el concejo, por justa causa. La Comad será la encargada de velar por que
en el cantón se cumpla la Ley N.º 7600, Igualdad de oportunidades para las
personas con discapacidad, de 2 de mayo de 1996; para cumplir su cometido
trabajará en coordinación con el Consejo Nacional de Rehabilitación y Educación
Especial (Cnree) y funcionará al amparo de este Código y del reglamento que
deberá dictarle el concejo municipal, ante el cual la Comad deberá rendir
cuentas.
i)
Resolver los recursos que deba conocer de acuerdo con este código.
j)
Proponer a la Asamblea Legislativa los proyectos de ley necesarios para el
desarrollo municipal, a fin de que los acoja, presente y tramite. Asimismo,
evacuar las consultas legislativas sobre proyectos en trámite.
k)
Acordar la celebración de plebiscitos, referendos y cabildos de conformidad con
el reglamento que se elaborará con el asesoramiento del Tribunal Supremo de
Elecciones, observando, en cuanto a la forma e implementación de estas
consultas populares, lo preceptuado por la legislación electoral vigente.
En
la celebración de los plebiscitos, referendos y cabildos que realicen las
municipalidades, deberán estar presentes los delegados que designe el Tribunal
Supremo de Elecciones, quienes darán fe de que se cumplieron los requisitos
formales exigidos en el código y el reglamento supraindicado. Los delegados del
Tribunal supervisarán el desarrollo correcto de los procesos citados.
l) Aprobar el Plan de Desarrollo Municipal y el Plan Anual Operativo
que elabore la persona titular de la alcaldía, con base en su programa de
gobierno e incorporando en él la diversidad de necesidades e intereses de la
población para promover la igualdad y la equidad de género.
Estos planes constituyen
la base del proceso presupuestario de las municipalidades.
m)
Conocer los informes de auditoría o contaduría, según el caso, y resolver lo
que corresponda.
n)
Crear las comisiones especiales y las comisiones permanentes asignarles
funciones.
ñ)
Conferir distinciones honoríficas de acuerdo con el reglamento que se emitirá
para el efecto.
o)
Comunicar, al Tribunal Supremo de Elecciones, las faltas que justifiquen la
remoción automática del cargo de regidor o alcalde municipal.
p)
Dictar las medidas de ordenamiento urbano.
q)
Constituir, por iniciativa del alcalde municipal, establecimientos públicos,
empresas industriales y comerciales y autorizar la constitución de sociedades
públicas de economía mixta.
r)
Autorizar las membresías ante entidades nacionales y extranjeras, públicas o
privadas, que estime pertinentes para beneficio del cantón.
s)
Las demás atribuciones que la ley señale expresamente.
Por su parte, las funciones del Alcalde Municipal están señaladas en el artículo
17 del mismo cuerpo normativo, el cual expresamente señala que:
Artículo 17. — “Corresponden a la persona titular de la alcaldía las siguientes
atribuciones y obligaciones:
a) Ejercer las funciones inherentes a la condición
de administrador general y jefe de las dependencias municipales, vigilando la
organización, el funcionamiento, la coordinación y el fiel cumplimiento de los
acuerdos municipales, las leyes y los reglamentos en general.
b) Delegar las funciones encomendadas por esta ley,
con base en los artículos 89 y siguientes de la Ley General de la
Administración Pública.
c) Asistir, con voz pero sin voto, a todas las
sesiones del Concejo Municipal, asambleas, reuniones y demás actos que la
municipalidad realice.
d) Sancionar y promulgar las resoluciones y los
acuerdos aprobados por el Concejo Municipal y ejercer el veto, conforme a este
código.
e) Antes de entrar en posesión de su cargo, presentar, al concejo
municipal, un programa de gobierno basado en un diagnóstico de la realidad del
cantón. Este debe incorporar la perspectiva de género, el enfoque de derechos
humanos y el principio de no
discriminación por motivos de sexo o por cualquier otra condición. Este
programa de gobierno deberá ser difundido a las diferentes organizaciones y a
las personas vecinas del cantón.
f) Rendir al Concejo Municipal, semestralmente, un
informe de los egresos que autorice, según lo dispuesto en el inciso f) de este
artículo.
g) Rendir cuentas a los vecinos del cantón,
mediante un informe de labores ante el Concejo Municipal, para ser discutido y
aprobado en la primera quincena de marzo de cada año. Dicho informe debe incluir los resultados de la aplicación de las
políticas para la igualdad y la equidad de género.
h) Autorizar los egresos de la municipalidad,
conforme al inciso e) del artículo 13 de este código.
i) Presentar los proyectos de presupuesto,
ordinario y extraordinario, de la municipalidad, en forma coherente con el Plan
de desarrollo municipal, ante el Concejo Municipal para su discusión y aprobación.
j) Proponer al Concejo la creación de plazas y
servicios indispensables para el buen funcionamiento del gobierno municipal.
k) Nombrar, promover, remover al personal de la
municipalidad, así como concederle licencias e imponerle sanciones; todo de
acuerdo con este código y los reglamentos respectivos. Las mismas atribuciones
tendrá sobre el personal de confianza a su cargo.
l) Vigilar el desarrollo correcto de la política
adoptada por la municipalidad, el logro de los fines propuestos en su programa
de gobierno y la correcta ejecución de los presupuestos municipales;
m) Convocar al Concejo a sesiones extraordinarias o
cuando se lo solicite, con veinticuatro horas de anticipación, por lo menos la
tercera parte de los regidores propietarios.
n) Ostentar la representación legal de la
municipalidad, con las facultades que le otorguen la presente ley y el Concejo
Municipal.
ñ) Cumplir las demás atribuciones y obligaciones
que le correspondan, conforme a este código, los reglamentos municipales y
demás disposiciones legales pertinentes.
o) Fiscalizar y garantizar que la
municipalidad cumpla con una política de igualdad y equidad entre los géneros
acorde con la legislación existente adoptada por el Estado, mediante el impulso
de políticas, planes y acciones a favor de la equidad e igualdad entre los
géneros.
(Así adicionado el
inciso anterior, por el aparte d) del artículo único de la Ley N° 8679 del 12
de noviembre del 2008)
p) Impulsar una estrategia municipal para la gestión del desarrollo que
promueva la igualdad y equidad de género tanto en el quehacer municipal como en
el ámbito local, con la previsión de los recursos necesarios.”
De lo dispuesto en la norma de cita, se desprende que el Alcalde, además de ejercer
conjuntamente con el Concejo Municipal la función de Gobierno Municipal, es el
administrador general y jefe de las dependencias municipales, de manera que le
corresponde mantener una adecuada planificación, organización, funcionamiento y
coordinación del ente municipal.
Ahora bien, en
cuanto al tema de la relación Concejo Municipal- Alcaldía, esta Procuraduría ha
emitido varios dictámenes señalando que ésta no es una relación de
subordinación, si no que estamos en presencia de una relación de estrecha
coordinación, en donde cada órgano debe ejercer las competencias que la
Constitución y las leyes les atañen. Al respecto en el dictamen C-088-2013 del
27 de abril del 2013, se precisó:
“I.- SOBRE LA
RELACIÓN ALCALDE - CONCEJO MUNICIPAL
En la especie, se cuestiona la posibilidad jurídica del Concejo
Municipal para solicitar información, directamente, a las distintas
dependencias del ente territorial.
Así las cosas, a efectos de solventar lo consultado deviene
relevante determinar la relación que suscita entre el cuerpo colegiado, el
Alcalde y las distintas competencias que cada uno detenta.
Con tal finalidad, conviene remitirse a lo dispuesto por los
ordinales 169 de la Carta Fundamental y 12 del Código que rige la
materia, los cuales a la letra rezan:
“ARTÍCULO 169.- La administración de los intereses y
servicios locales en cada cantón, estará a cargo del Gobierno Municipal,
formado de un cuerpo deliberante, integrado por regidores municipales de
elección popular, y de un funcionario ejecutivo que designará la ley.”
“ARTÍCULO
12.-El gobierno municipal estará compuesto por un cuerpo deliberativo
denominado Concejo e integrado por los regidores que determine la ley, además,
por un alcalde y su respectivo suplente, todos de elección popular.”
De las normas transcritas se desprende con
absoluta claridad que el gobierno local es el llamado a ejercer la dirección y
tutela de los intereses locales y de los servicios que detentan tal
condición. Aunado a lo anterior, se sigue que, la regencia municipal está
conformada por dos órganos – Concejo Municipal y Alcalde-.
Tocante estas figuras jurídicas, su
relación y competencias, este órgano técnico asesor ha sostenido:
“… Ahora bien, esta especial relación entre el Concejo y el Alcalde se
subsume dentro de las características propias del régimen municipal que, tal y
como esta Procuraduría lo ha indicado, es “…una representación a escala del
gobierno nacional…”, por ende, fundamentado en los principios de democracia
representativa, alternativa y responsable, así como en el de separación de
funciones. En el gobierno municipal “… existe un
cuerpo deliberativo de elección popular (Concejo), que tiene competencias muy
importantes, y un órgano ejecutivo (Alcalde), también de elección popular, al
que le competente la función ejecutiva dentro del Gobierno Municipal. Así
las cosas, el gobierno municipal está compuesto por dos órganos diferentes
entre sí: el Concejo y el Alcalde. El primero, es deliberativo, plural,
donde están representadas todas las fuerzas políticas de la comunidad que,
siguiendo el sistema electoral que prevé la Constitución Política y el Código
Electoral, lograron obtener un puesto en ese órgano. El segundo, es
unipersonal, ejecutivo y con dedicación exclusiva. Desde esta perspectiva,
si bien el Alcalde no forma parte del Concejo, sí es un elemento esencial del
Gobierno Municipal” (C-114-2002 de 9 de mayo de 2002).
Las funciones de los órganos que integran el gobierno municipal se
encuentran claramente detalladas en el Código Municipal. Al Concejo le
compete, entre otras, la fijación de las políticas y prioridades de desarrollo
del municipio conforme al programa de gobierno inscrito por el alcalde
municipal para el período por el cual fue elegido, acordar los presupuestos y
aprobar las contribuciones, tasas y precios de los servicios municipales,
proponer a la Asamblea Legislativa los proyectos de tributos municipales,
dictar los reglamentos para la prestación de los servicios municipales, nombrar
y remover al auditor o contador y al secretario del Concejo y comunicar al
Tribunal Supremo de Elecciones las faltas que justifiquen la remoción
automática del cargo de regidor o alcalde municipal (artículo 13). Por su
parte, al Alcalde le compete ejercer las funciones inherentes a la condición de
administrador general y jefe de las dependencia municipales, vigilando la
organización, el funcionamiento, la coordinación y el fiel cumplimiento de los
acuerdos municipales, las leyes y los reglamentos en general, sancionar y
promulgar las resoluciones y los acuerdos aprobados por el Concejo Municipal y
ejercer el derecho al veto, rendir cuentas a los vecinos del cantón, mediante
un informe de labores ante el Concejo Municipal, nombrar, promover y remover al
personal de la municipalidad, así como concederle licencias e imponerle
sanciones y ostentar la representación legal de la municipalidad, entre otros
(artículo 17).
Tal y como lo ha manifestado la Sala
Constitucional, el Concejo Municipal y el Alcalde son dos órganos
diferenciados, con funciones y relaciones entre ellos definidas (sentencia N.°
5445-99 del 14 de julio de 1999). Esta diferenciación de funciones tiene
base constitucional en tanto el artículo 169 de la Carta Fundamental establece
que “La administración de los intereses y servicios locales en cada cantón,
estará a cargo del Gobierno Municipal, formado por un cuerpo deliberante,
integrado por regidores municipales de elección popular, y de un funcionario
ejecutivo que designará la ley”. Existe, por ende, una clara división de
funciones entre el Concejo y el Alcalde, basada en el juego de pesos y
contrapesos propio del sistema democrático consagrado en la Carta Fundamental.
Sobre el Alcalde Municipal ya esta Procuraduría ha señalado
que es el jerarca unipersonal de la Municipalidad “…sin que pueda hablarse de
una relación de subordinación jerárquica respecto de los miembros del Concejo
Municipal…”. Al respecto se ha indicado:
“…cabe recordar que el artículo 17 del Código Municipal le atribuye (al
Alcalde) la condición de "administrador general y jefe de las dependencias
municipales" y administrar no es sino ejercer actividades de
Administración activa. También le atribuye funciones de decisión como son
el sancionar o vetar los acuerdos municipales, el autorizar los gastos de la
municipalidad. Por demás, el Código Municipal asigna al Alcalde funciones
en materia de personal, incluyendo el poder de nombrar, otorgar permisos y
sancionar. Así como funcionales claramente ejecutivas: la ejecución de los
acuerdos municipales y la vigilancia del desarrollo de la política municipal y
la correcta ejecución de los presupuestos municipales, entre otras.”
(C-048-2004 del 2 de febrero del 2004)…” [1]
A partir de lo dicho, resalta palmario que
la relación Alcalde-Concejo no es de subordinación, sino más bien de una
imperiosa colaboración interadministrativa que resulta indispensable para el
cumplimiento del fin endilgado por la Constitución Política al gobierno local
–administración de los intereses y servicios
locales-.
En este sentido se ha pronunciado la
jurisprudencia patria, al sostener:
“…el
Alcalde no es inferior jerárquico del Concejo; son órganos con competencias
coordinadas pero no sujetas que en definitiva deben complementarse para un
funcionamiento eficiente y ágil de los ayuntamientos. Su deber de velar por el
debido cumplimiento de los acuerdos municipales no presupone una sujeción
jerárquica con el Concejo. Consiste en una tarea consustancial a sus
competencias gerenciales y ejecutorias, para la buena organización y
funcionamiento de los servicios locales…”
Ahora bien, entendiendo que no
existe una relación de subordinación entre el Concejo y el Alcalde, es
necesario recordar que el Concejo es el órgano político máximo de la entidad
municipal, en el cual se encuentran representados los ciudadanos del cantón,
mientras que la figura del Alcalde es el órgano ejecutivo de la entidad
municipal, por lo que es claro que la relación entre ambos órganos no es una
relación de subordinación, si no que se trata de una relación de colaboración
interadministrativa. En ese sentido, los funcionarios municipales que depende
de la Alcaldía deben de colaborar con el Concejo para que éste cumpla con las
atribuciones que le han sido encomendadas.
No podemos dejar de lado que esta relación
de colaboración, obliga a que entre ambos órganos municipales se dé un
intercambio de información que permita que cada tanto el Concejo como la
Alcaldía cumplan con las funciones y las obligaciones, que la ley le impone a
cada uno de estos órganos. Es necesario que dentro de este intercambio cada uno
de estos órganos colabore para que se dé una relación fluida e eficiente a fin
de que se cumplan los cometidos de la entidad municipal de la mejor manera.
A partir de lo anterior, no queda
duda de que el Concejo Municipal, en el ejercicio de las funciones que le son
asignadas, tiene la facultad de solicitar a los funcionarios municipales (sin
importar la dependencia de la Alcaldía) la información (informes técnicos,
documentos oficiales, etc) que les sea necesarios para realizar de la mejor
forma sus atribuciones, de suerte tal que los funcionarios municipales deben
atender los requerimiento de información que el Concejo les realice sin
necesidad de la voluntad expresa por parte de la Alcaldía.
En igual sentido, dentro del
ejercicio de las funciones que le son asignadas por la ley, el Concejo puede
convocar a los funcionarios municipales para que asistan a las sesiones de este
órgano colegiado, de suerte tal que la forma en que se realice la notificación
de la convocatoria de cualquier funcionario municipal a las sesiones del
Concejo, es un asunto meramente administrativo, que escapa de ser una
injerencia en las competencias funcionales otorgadas a la Alcaldía. Así, esta convocatoria deberá decretarse
mediante un acuerdo del Concejo Municipal, y es la Alcaldía quien debe ejecutar
dicho acuerdo, no obstante, puede notificársele directamente al funcionario
para que éste atienda el requerimiento de este órgano colegiado, y este
funcionario deberá atender esta convocatoria.
No podemos pasar por alto que si bien es cierto, el Alcalde es administrador general y jefe de las dependencias municipales, y éste debe
dirigir, organizar y graduar el uso de los recursos humanos y materiales de que
dispone en la entidad municipal, la convocatoria de algún funcionario municipal
a las sesiones del Concejo para que se refiera a algún punto en particular que
está siendo discutido en el seno de este órgano colegiado, no entorpece la
facultad administrativa que tiene la Alcaldía, ya que esto busca aclarar las
deliberaciones sobre los temas propios que se discuten en el órgano
colegiado.
Así las cosas, no queda duda de que
el Concejo Municipal puede convocar (mediante un acuerdo) a cualquier
funcionario municipal para que participe en sus sesiones, de suerte tal que
esta convocatoria puede ser notificada directamente al funcionario municipal
que sea requerido por el Concejo, y este debe de atenderla sin necesidad de
contar con el visto bueno del Alcalde.
II. CONCLUSIONES.
De conformidad con lo expuesto, es
criterio del Procuraduría General de la República que:
1.
El Concejo Municipal no es el superior jerárquico del Alcalde, si
no que entre estos órganos existe una relación de colaboración y coordinación
en cuanto a lo que se refiere a sus atribuciones.
2.
Dentro de la relación de colaboración en entres los órganos
municipales, el Concejo Municipal no puede dar órdenes directas al Alcalde.
3.
No existe subordinación jurídica entre los funcionarios
municipales y el Conejo Municipal.
4.
El Concejo Municipal puede solicitar directamente a los
funcionarios municipales todo tipo de información a fin de cumplir con
atribuciones sin necesidad de la intervención d l Alcalde.
5.
El Concejo Municipal puede convocar de formar directa
(notificación) a los funcionarios que dependen del Alcalde para asistir a las
sesiones del este órgano.
Atentamente;
Esteban Alvarado
Quesada.
Procurador
EAQ/gcc
C-140-2018
Municipalidad de Moravia. RelacION Y ATRIBUCIONES DEL ALCALDE Y EL
CONCEJO MUNICIPAL
El
señor Alcalde de la Municipalidad de Moravia, solicita a este órgano criterio técnico-jurídico
respecto a las siguientes interrogantes:
a) ¿Es superior del Acalde el Concejo
Municipal?
b)
¿Puede
el Concejo Municipal, dar órdenes directas al Alcalde Municipal en
inobservancia de las competencias de administrador general y jefe de las
dependencias municipales?
c)
¿Existe
subordinación jurídica de los funcionarios municipales con respeto al Concejo
Municipal?
d)
¿Puede el Concejo
Municipal, dar órdenes directas a los funcionarios que dependen del Alcalde,
tales como: ¿solicitudes de informes técnicos, de información o documentación
oficial?
e)
¿Deben
los funcionarios que no dependen del Concejo Municipal, atender los
requerimientos directos de este Órgano Colegiado, sin haber solicitud expresa
del Alcalde? O por el contrario, estos deben de atender la solicitud del
acuerdo municipal, una vez que fue canalizada por la Alcaldía como
Administrador General y jefe de todas las dependencias municipales?
f)
¿Puede
el Concejo Municipal convocar de forma directa a los funcionarios que dependen
del Alcalde para asistir al Concejo, pasando por encima de este, o por el contrario
debe de mediar un acuerdo que en el que se convoque a los funcionarios y se
solicite al Alcalde coordinar lo pertinente para que estos asistan a la sesión,
por ser sus subordinados, de conformidad con el principio de coordinación
desarrollado por la Jurisprudencia nacional?
El
Licenciado Esteban Alvarado Quesada, Procurador, emitió criterio al respeto
mediante el dictamen C-296-2017 de fecha 12 de diciembre del 2017, e indicó lo siguiente:
1.
El Concejo Municipal
no es el superior jerárquico del Alcalde, si no que entre estos órganos existe
una relación de colaboración y coordinación en cuanto a lo que se refiere a sus
atribuciones.
2.
Dentro de la relación
de colaboración en entres los órganos municipales, el Concejo Municipal no
puede dar órdenes directas al Alcalde.
3.
No existe
subordinación jurídica entre los funcionarios municipales y el Conejo
Municipal.
4.
El Concejo Municipal
puede solicitar directamente a los funcionarios municipales
todo tipo de información a fin de cumplir con atribuciones sin necesidad
de la intervención d l Alcalde.
5.
El Concejo Municipal
puede convocar de formar directa (notificación) a los funcionarios que dependen
del Alcalde para asistir a las sesiones del este órgano.