Dictamen : 120 - del 31/05/2018

31 de mayo del 2018.

C-120-2018

 

 

Licenciada

Marta Eugenia Solano Zapata, MAFF

Auditora interna

Editorial Costa Rica

 

 

Estimada señora:

 

            Con la aprobación del señor Procurador General, me refiero a su Oficio ECR AU N. 45-2017de fecha 22 de setiembre del 2017, mediante el cual requiere criterio jurídico a este Despacho en torno a las siguientes interrogantes:

 

“…es factible que una empresa pública estatal:

 

a.- Pueda convertirse en una distribuidora de libros de una editorial privada extranjera en forma directa, al no estar esta actividad expresamente autorizada por ley?

b.- Establezca negociaciones internacionales (coedición, venta de derechos y distribución de libros) de forma bilateral al margen de lo que establece la normativa nacional?

 

Como punto de partida, conviene precisar la naturaleza jurídica de la Editorial Costa Rica en orden a determinar las funciones que está autorizada a realizar y cuáles le estarían vedadas.

 

 

I.                   LA EDITORIAL COSTA RICA ES UNA EMPRESA ESTATAL

 

La naturaleza jurídica de la Editorial Costa Rica ha sido objeto de mucho estudio por parte de este órgano asesor, máxime que su ley de creación N. 2366 de 10 de junio de 1959 no la define con exactitud.  Solamente se indica que es un organismo del Estado (artículo 1).

 

En el dictamen 052-2002 se realizó un profundo análisis para determinar su naturaleza jurídica.  Diversos elementos fueron analizados con el fin de desentrañar su naturaleza.  Entre ellos, se indicó que su origen es estatal, su patrimonio es financiado principalmente por las transferencias que el Estado le asigna y por el producto de la venta de los libros editados.  Su finalidad es propiciar la cultura del país a través de la edición de obras literarias, artísticas y científicas de costarricenses y extranjeros en casos de mérito especial, fin que evidentemente es fundamental para el Estado de conformidad con lo que disponen los ordinales 83, 89, 121, inciso 19 de la Carta Magna.  Aunque su ley de creación no le otorga personalidad jurídica a la Editorial, esta se desprende del conjunto de regulaciones que emite.  La organización de la Editorial corresponde a la de una persona jurídica autónoma, con patrimonio propio, y presupuesto sujeto a controles del Estado.  Su representante legal es el Gerente con facultades de Apoderado General (artículo 20 de la ley).

 

En ese dictamen se indicó que, además de los elementos ya mencionados, la actividad material que desarrolla la Editorial la define como una empresa pública.  Las empresas públicas pueden estar organizadas como instituciones autónomas o bien pueden estar conformadas como sociedades regidas por el derecho comercial, como por ejemplo, Correos de Costa Rica, la Empresa de Servicios Públicos de Heredia, etc.

 

La organización imperante en la Editorial no reviste el carácter de una organización propiamente típica, como en las entidades autónomas o semiautónomas, que se conforman de una Junta Directiva o Asamblea de Accionistas.  En el caso de la Editorial, junto al Consejo Directivo, tenemos la Asamblea de Autores, el Gerente, y el personal especializado.

 

De conformidad con lo anterior, la Asamblea de Autores es el máximo jerarca de la Editorial que nombra y remueve a los miembros del Consejo Directivo y conoce el informe anual de labores.  Será también a quien le corresponderá definir las grandes líneas de política que seguirá la Editorial.  La Asamblea estará compuesta por todos los miembros de la Asociación de Autores de Obras Literarias, Artísticas y Científicas que hayan publicado al menos un libro, o expuesto en una galería reconocida por el Consejo Directivo, o haber ejecutado una obra musical propia en una sala de conciertos nacional o extranjera.  Asimismo es este órgano quien aprueba los reglamentos internos que emite el Consejo Directivo, como una forma de control respecto al Consejo.

 

 Por su parte, la Gerencia es el órgano administrativo que ejecuta materialmente los proyectos de la Editorial con el apoyo de su personal administrativo.  Es decir, es quien ejecuta las decisiones que tome el Consejo Directivo.

 

El Consejo Directivo viene a ser el órgano ejecutor de las políticas dictadas por la Asamblea de Autores,  y le  corresponde, entre sus principales funciones, el  velar por el cumplimiento de objetivos y deberes de la Editorial, fijar el número de obras que se van a editar durante el año calendario de acuerdo con la actividad,  indicar el orden en que se van a publicar las obras, nombrar al Gerente, dictar los Reglamentos internos necesarios para el correcto funcionamiento de la institución, convocar a la Asamblea de Autores, seleccionar las obras para su edición, señalar el porcentaje o la suma fija que se reconocerá como derecho a los autores o propietarios de las obras publicadas, y procurar que sus publicaciones estén al alcance de los sectores de menores recursos económicos (artículo 19).  El Reglamento de la Ley le asigna también como competencias específicas al Consejo la facultad de aprobar los presupuestos ordinarios y extraordinarios, y sus modificaciones internas y externas, resolver en última instancia los conflictos que se presenten en la institución, establecer los lineamientos generales en materia de organización interna y políticas de la Editorial.

 

Como se desprende de la organización administrativa imperante en la Editorial, ésta presenta rasgos que la distinguen de otras instituciones del Estado; empero, esta particularidad no le resta el carácter de empresa pública.  Ciertamente, el hecho de que la Asamblea de Autores esté conformada a su vez por sujetos de derecho privado que integran una Asociación sin fines de lucro como lo es la Asociación de Autores de Obras, Literarias, Artísticas y Científicas, no incide en su conformación como órgano supremo de la Editorial Costa Rica.

 

Esta versatilidad en la conformación de la Asamblea de Autores encuentra precisamente su razón de ser en el preponderante interés público que reviste la finalidad que persigue la Editorial, cual es el fomento de la cultura costarricense a través de la edición de obras de producción nacional y extranjeras en determinados supuestos.

 

Este objetivo tan singular puede ser alcanzado con mayor facilidad si personas versadas y experimentadas en el campo artístico cultural se asocian para trabajar y conseguir esa finalidad, independientemente de la forma asociativa de la que provengan.  Adicionalmente, como ya había sido indicado en otros dictámenes, los miembros de la Asamblea de Autores no contribuyen a los gastos o manutención de la Asamblea de Autores, por ser esta una empresa eminentemente pública que se nutre de fondos de origen estatal.

 

En suma, la Editorial Costa Rica, a pesar de la actividad material que desarrolla, que en principio podría ser catalogada, como una actividad típicamente mercantil, edición y venta de libros de producción nacional y en algunos casos particulares obras extranjeras de mérito especial, está irremediablemente vinculada desde su génesis a cumplir un fin público que le dictó el legislador.  Este cometido tan acentuado así como su conformación administrativa y la forma en que está constituido su capital social (subvención del Estado, utilidades provenientes de la venta de las ediciones, donaciones e intereses) terminan de perfilar su indudable naturaleza de empresa pública.

 

Definido lo anterior conviene referirse ahora a las interrogantes formuladas.

 

 

2. LA EDITORIAL COSTA RICA ESTA SUJETA AL PRINCIPIO DE LEGALIDAD ADMINISTRATIVA

 

            Las interrogantes planteadas refieren a la posibilidad de que la Editorial pueda convertirse en una distribuidora de libros de una editorial privada extranjera, en forma directa, sin estar esta actividad expresamente autorizada por ley, así como establecer negociaciones internacionales (coedición, venta de derechos y distribución de libros) de forma bilateral al margen de lo que establece la normativa nacional.

 

            Como se indicó con antelación la naturaleza jurídica que reviste la Editorial es la de empresa pública.  En ese sentido, todo el accionar de su actividad material está sujeta al principio de legalidad administrativa dispuesto en el ordinal 11 de la Carta Magna así como como su homónimo de la Ley General de la Administración Pública.

 

            Este principio se manifiesta en una suerte de habilitación para que la Administración pueda realizar aquellos actos y comportamientos regulados por norma escrita, lo que significa desde luego el sometimiento a la Constitución y a la ley, y en general a todas las normas que integran el ordenamiento jurídico.

 

            Desde esa perspectiva, la Editorial Costa Rica estaría conminada a realizar únicamente aquellos actos para los cuales esté expresamente habilitada de conformidad con lo que dispone su ley de creación.

 

            Como fue indicado en el primer aparte, la Editorial tiene una finalidad eminentemente pública, cual es fomentar la cultura costarricense a través de la edición de obras literarias, artísticas, científicas de costarricenses y de extranjeros en casos de mérito especial.

 

            En consonancia con ello, la Editorial tiene un fuerte compromiso social en vista de que su gestión tiene un impacto significativo en la educación, cultura y sociedad del país.

 

            Es obvio que esta finalidad la distingue de otras empresas editoras, dado que no es únicamente el afán de lucro el motor que mueve a esta empresa.  Debido a ello, la posibilidad de convertirse en una distribuidora de libros de una editorial privada extranjera no solamente estaría contrariando esa finalidad, sino que además no estaría autorizada para ello, dado que su ley de creación no posibilita una dirección en ese sentido.

 

            Interesa poner de relieve que no resulta siempre fácil conciliar el interés público y la libertad empresarial, dado que una empresa pública, como la que nos ocupa, está sujeta en todo momento a los principios y postulados del Derecho Público, aún y cuando ejerza en principio una actividad mercantil, como la que realizan otras empresas en ese mismo ramo. 

 

Es decir, no es posible ignorar que pese a que edita y vende libros, como lo hacen otras empresas editoras, el afán de lucro que priva y motiva el funcionamiento de éstas últimas, no es la finalidad esencial que priva la actividad material de la Editorial Costa Rica, aún y cuando puede serle bastante provechoso maximizar las ganancias que puede percibir, y diversificar las actividades que realiza.

 

En el caso de las empresas privadas, su finalidad esencial es el obtener los beneficios máximos para el capital invertido; pero en el caso de la empresa pública, su objetivo es alcanzar los fines propuestos y diseñados por el legislador en su ley de creación, básicamente cubriendo las necesidades de los administrados de la manera más completa y eficiente posible, aunque también este propósito es susceptible de ser logrado con opciones atractivas y rentables en el mercado, solo que siempre respetando el giro habitual del negocio ya definido y trazado por el legislador.

 

En tal sentido, más allá del afán de lucro que es la meta de cualquier empresa editora comercial, en el caso de la Editorial Costa Rica, el legislador le asignó un cometido muy esencial, una finalidad pública, que fue precisamente lo que terminó de configurarle su naturaleza de ente público estatal.

 

Si Editorial Costa Rica quiere ampliar su actividad comercial, y no circunscribirla únicamente a la edición y venta de libros de autoría nacional; se requiere sin duda alguna una reforma legislativa que la autorice en esa línea, sin perder la perspectiva, se insiste, de que su autonomía resulte tan amplia, que ignore el fin público para el cual fue creada.

 

Se hace especial énfasis en que las empresas del Estado al formar parte de éste se encuentran sometidas al principio de legalidad y de probidad administrativa, así como a controles estatales.  El Estado desde el mismo momento en que le transfirió competencias y potestades públicas, tiene a su vez la obligación de fiscalizar la legalidad y la gestión de la actividad que estas desarrollan.

 

            El patrimonio de la Editorial está financiado fundamentalmente por las transferencias que el Estado le traslada y por el producto de la venta de los libros editados, así lo indica el ordinal 5 de su Ley de creación.  Con una reforma a la Ley de Marcas (N. 7798, arts. 94 y 95) esta empresa recibe una subvención estatal que le asegura un 60% del presupuesto anual de operación y producción; mientras el restante 40% es cubierto con ingresos propios producto de la venta de libros y derechos subsidiarios.  En ese orden, existe una sujeción de la empresa a los controles necesarios de fiscalización y supervisión de los fondos públicos, situación que al convertirse en distribuidora de una editorial privada extranjera marcaría un giro significativo en su actividad que incidiría indudablemente en las finanzas de la empresa, lo que requeriría sin duda alguna una autorización legal.

 

Por otra parte, en orden a la finalidad esencial de la Editorial Costa Rica, la línea editorial que distingue a esta empresa abarca principalmente la publicación de textos literarios, novelas, cuentos, ensayos y poesía de autores costarricenses, pero también este fondo editorial incluye áreas, temas o segmentos específicos de fines didácticos, infantil, juvenil, documentos de historia, novelas gráficas de autores nacionales.

 

Es evidente que esa línea editorial está encaminada a enriquecer y apoyar la cultura literaria del país, anteponiendo las metas de divulgación cultural a las de tipo mercantil o comercial, todo en beneficio de la cultura costarricense.

 

En suma, la Editorial no podría convertirse en una distribuidora de libros de una editorial privada extranjera, ni realizar negociaciones internacionales con otras empresas editoras porque se vulneraría el principio de legalidad, al actuarse sin habilitación del ordenamiento jurídico, y además porque esas actividades no forman parte del giro habitual del negocio de dicha empresa.

 

 

CONCLUSIONES:

 

 

1.      La Editorial Costa Rica es una empresa pública del Estado, cuya finalidad estriba en propiciar la cultura del país a través de la edición de obras literarias, artísticas y científicas de costarricenses y extranjeros en casos de mérito especial, fin que evidentemente es fundamental para el Estado de conformidad con lo que disponen los ordinales 83, 89, 121, inciso 19 de la Carta Magna.

 

2.      Como empresa del Estado y al formar parte de éste, todo el accionar de su actividad material se encuentra sujeto al principio de legalidad administrativa.

 

3.      Le estaría vedado a la Editorial Costa Rica convertirse en una distribuidora de libros de una editorial privada extranjera así como realizar negociaciones internacionales de forma bilateral, porque ello vulneraría el principio de legalidad, al no existir habilitación del ordenamiento jurídico para actuar en esa dirección.

 

4.      Se impone una reforma legislativa para que la Editorial Costa Rica pueda ampliar el objeto de su actividad comercial; sin dejar de lado que la finalidad esencial que motivó su creación es el fomento de la cultura costarricense y acrecentar el acervo intelectual del país a través de la difusión de libros y diversas obras de autoría nacional.

 

 

                                                                                Atentamente,

 

 

 

 

                                                                                MSc. Maureen Medrano Brenes

                                                                                Procuradora Adjunta

 

 

 

MMB/amc

C-120-2018

EDITORIAL COSTA RICA. EMPRESA PUBLICA/SUJECION AL PRINCIPIO DE LEGALIDAD

 

            La señora Marta Eugenia Solano Zapata, Auditora interna de la Editorial Costa Rica mediante oficio ECR AU N. 45-2017de fecha 22 de setiembre del 2017, requirió criterio jurídico  en torno a las siguientes interrogantes:

 

“…es factible que una empresa pública estatal:

 

a.- Pueda convertirse en una distribuidora de libros de una editorial privada extranjera en forma directa, al no estar esta actividad expresamente autorizada por ley?

b.- Establezca negociaciones internacionales (coedición, venta de derechos y distribución de libros) de forma bilateral al margen de lo que establece la normativa nacional?

 

            Maureen Medrano Brenes, mediante dictamen C-120-2018 del 31 de mayo del 2018, arribó a las siguientes conclusiones:

 

1.      La Editorial Costa Rica es una empresa pública del Estado, cuya finalidad estriba en propiciar la cultura del país a través de la edición de obras literarias, artísticas y científicas de costarricenses y extranjeros en casos de mérito especial, fin que evidentemente es fundamental para el Estado de conformidad con lo que disponen los ordinales 83, 89, 121, inciso 19 de la Carta Magna.

 

2.      Como empresa del Estado y al formar parte de éste, todo el accionar de su actividad material se encuentra sujeto al principio de legalidad administrativa.

 

3.      Le estaría vedado a la Editorial Costa Rica convertirse en una distribuidora de libros de una editorial privada extranjera así como realizar negociaciones internacionales de forma bilateral, porque ello vulneraría el principio de legalidad, al no existir habilitación del ordenamiento jurídico para actuar en esa dirección.

 

4.      Se impone una reforma legislativa para que la Editorial Costa Rica pueda ampliar el objeto de su actividad comercial; sin dejar de lado que la finalidad esencial que motivó su creación es el fomento de la cultura costarricense y acrecentar el acervo intelectual del país a través de la difusión de libros y diversas obras de autoría nacional.