Opinión Jurídica : 048 - del 30/05/2018

30 de mayo de 2018

OJ-048-2018

Señora

Erika Ugalde Camacho

Jefa de Área

Comisión Permanente de Gobierno y Administración

Asamblea Legislativa

Estimada señora:

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, nos referimos a la consulta realizada mediante su atento oficio N° CG-038-2017 del 16 de junio del 2017, mediante el cual se solicita nuestro criterio en relación con el proyecto de ley denominado “Declaración del Día del Padre y reforma al párrafo primero del artículo 148 de la Ley N.º 2, Código de Trabajo, de 27 de agosto de 1943 y sus reformas”, (anteriormente denominado: “Declaración del Día del Padre”), expediente legislativo N.º 19.985, publicado en el Diario Oficial La Gaceta N.° 142, Alcance 128, del 22 de julio del año 2016.

I. OBSERVACIONES PREVIAS:

En vista de que la gestión que nos ocupa no proviene de un órgano del Estado en ejercicio de una función administrativa, sino de un órgano parlamentario en ejercicio de una función legislativa, lo que emitiremos en este caso, como una forma de colaborar con esa importante labor, no es un dictamen vinculante (pues es evidente que nuestro pronunciamiento no podría vincular al legislador), sino una opinión jurídica carente de esos efectos.

Además, debemos indicar que aun cuando se nos previno contestar la audiencia conferida dentro del plazo de 8 días previsto en el artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa, dicha norma no es aplicable en este caso, por no tratarse de la audiencia a que se refiere el artículo 190 de la Constitución Política.

Así lo hemos mantenido en otras oportunidades al señalar:“…el plazo de 8 días hábiles establecido en el Artículo 157 (...) se refiere a las consultas que de conformidad con la Constitución (artículo 88, 97, 167 y 190) deben serle formuladas obligatoriamente a las instituciones del Estado, interesadas en un determinado proyecto de ley (verbigracia el Tribunal Supremo de Elecciones, la Universidad de Costa Rica, el Poder Judicial o una Institución Autónoma), no así a las consultas optativas o voluntarias como la presente, que no está regulada por la normativa de cita.” (Procuraduría General de la República, pronunciamiento OJ-053-98, del 18 de junio 1998). (Véase, entre otras, las opiniones jurídicas No. OJ-097-2001 de 18 de julio del 2001, No OJ-065-2009 del 23 de julio de 2009, OJ-033-2014 del 05 de marzo de 2014, OJ-61-2014 del 18 de junio del 2014, OJ-106-2014 del 10 de setiembre del 2014 y OJ-053-2017 del 02 de mayo de 2017)

Asimismo, conforme lo hemos indicado en ocasiones anteriores en las que la Asamblea Legislativa requiere nuestro criterio respecto a un determinado proyecto de ley, se advierte que nos abstendremos de hacer referencia alguna a la bondad o conveniencia de la innovación legislativa proyectada, pues ello es propio de la discrecionalidad legislativa y ajeno a la labor que desempeña la Procuraduría General de la República como órgano superior consultivo técnico-jurídico de la Administración Pública.

II.- ANTECEDENTES

El presente proyecto de ley tiene por finalidad instituir el 17 de junio, como día del padre y, a su vez, establecerlo como un feriado de pago no obligatorio.

Ahora bien, la Comisión Permanente de Gobierno y Administración, emitió el dictamen unánime afirmativo en fecha 14 de junio del 2017 y dentro de las modificaciones que propuso, se encuentran las siguientes:

“

ü A partir de una adecuada técnica legislativa, se modifica el título para adicionar la reforma al artículo 148 del Código de Trabajo, ya que actualmente solo contempla la declaratoria y no dicha reforma. Se busca que englobe la totalidad de lo que se pretende con el proyecto de ley.

ü Se modifica el artículo 1 para establecer que el feriado será de pago obligatorio y no de pago no obligatorio, como contempla el texto base. Lo anterior obedece a razones de constitucionalidad derivadas del principio de igualdad y de recomendaciones de la entidad pública rectora del sector trabajo, como lo es el Ministerio de Trabajo.

ü Se realiza la modificación al artículo 148 vigente del Código de Trabajo, para colocar el día feriado, dentro de los de pago obligatorio. La ubicación entre el feriado de mayo y el de julio, se debe a que por técnica legislativa, las fechas deben guardar secuencia, tal como lo apuntó el informe jurídico del Departamento de Servicios Técnicos.” (El destacado no es del original)

De acuerdo con lo expuesto, la Comisión mencionada presentó el Dictamen Afirmativo y recomendó la aprobación del Proyecto de Ley 19.985 Declaración del Día del Padre y reforma al párrafo primero del artículo 148 de la Ley Nº 2, Código de Trabajo, de 27 de agosto de 1943 y sus reformas, cuyo texto es el siguiente:

“LA ASAMBLEA LEGISLATIVA DE LA REPÚBLICA DE COSTA RICA

DECRETA:

Declaración del Día del Padre y reforma al párrafo primero del artículo 148 de la Ley Nº 2, Código de Trabajo, de 27 de agosto de 1943 y sus reformas

ARTÍCULO 1.- Se declara el 17 de junio como Día del Padre, el cual deberá celebrarse cada año y se considerará un día feriado de pago obligatorio.

ARTÍCULO 2.- Se reforma el párrafo primero del artículo 148 de la Ley N.° 2, Código de Trabajo, de 27 de agosto de 1943 y sus reformas. El texto es el siguiente:

"Artículo 148.- Se considerarán días feriados y, por lo tanto, de pago obligatorio los siguientes: el 1º de enero, el 11 de abril, el Jueves y Viernes santos, el 1º de mayo, el 17 de junio, el 25 de julio, el 15 de agosto, el 15 de setiembre y el 25 de diciembre. Los días 2 de agosto y 12 de octubre también se considerarán días feriados, pero su pago no será obligatorio.

[…].”

Rige a partir de su publicación.”

Sobre este tema, debemos hacer hincapié que ya la Procuraduría General se ha referido a proyectos de ley parecidos al que nos ocupa; a modo de ejemplo, se tiene que en la Opinión Jurídica OJ-067-2011 del 20 de octubre del 2011, se hace un recuento y se indica:

“Antes de esta iniciativa legislativa hubo dos con una finalidad similar; no obstante, las dos fueron archivadas, una mediante un dictamen negativo unánime y la otra por un dictamen negativo de mayoría.

El primer proyecto con esa finalidad se denominó “Celebración del Día del Padre”, expediente legislativo N.º 14.395. Su articulado es el siguiente:

“ARTÍCULO 1.- Celébrase el Día del Padre, el día 15 de junio de cada año.

ARTÍCULO 2.- El Día del Padre será feriado de pago no obligatorio.

ARTÍCULO 3.- Los centros de enseñanza e instituciones públicas aprovecharán este día para la promoción de la paternidad responsable e inculcar valores sobre el papel de los padres en la formación espiritual e intelectual de los hijos.”

En ese caso, la propuesta legislativa pretendía establecer la celebración del Día del Padre como feriado de pago obligatorio pero con fecha 15 de junio de cada año.

Del texto del proyecto no se deduce de manera expresa el por qué se pretendía establecerlo el 15 de junio, en el texto únicamente se indica: “(…) la festividad debidamente creada por ley nos permitiría aprovechar un día al año para que en escuelas e instituciones públicas se promuevan principios relacionados con una paternidad responsable y el valor de los padres como formadores de hombres y mujeres de bien.”

Sin embargo, como se indicó anteriormente, mediante el dictamen unánime negativo del 9 de octubre del 2001 se sometió a consideración del Plenario y se solicitó a los señores diputados no aprobarlo. En lo que interesa se manifestó:

“(…) El reconocimiento al buen padre, a quien día a día se esfuerza por querer y darle más a sus hijos, no es lo que diga un papel o lo que diga la ley. El buen árbol se reconoce por la calidad de sus frutos. El buen padre se reconoce por la clase de hijos que forje.

La mayor satisfacción que un padre pueda tener es la de ver que sus hijos crezcan y se conduzcan por senderos de bien, una ley no necesariamente le da ese reconocimiento ni esa dicha. El padre que cumpla con su tarea tendrá no solo ese regocijo, sino que se ganará por sus actos el amor y el respeto de sus hijos.”

Posteriormente, se presentó a la corriente legislativa el proyecto de ley “Celebración del 19 de marzo como Día del Padre”, expediente N.º 15.911, el cual contenía las siguientes normas:

“ARTÍCULO 1.- Declárase el día 19 de marzo de cada año, como Día del Padre.

ARTÍCULO 2.- Los centros de enseñanza y las instituciones públicas aprovecharán este día para promover la paternidad responsable e inculcar valores sobre el papel de la figura paterna en la formación espiritual e intelectual de los hijos.

Rige a partir de su publicación.”

Esta iniciativa tenía una finalidad similar a la que nos ocupa - expediente N.º 17681- en tanto pretendía que se estableciera la celebración del Día del Padre, el 19 de marzo de cada año, ya que ese día es la celebración de San José, padre de la Sagrada Familia; empero, en el proyecto tramitado bajo el N.º 15.911 no se pretendía incluirlo como un feriado de pago obligatorio.

No obstante, la iniciativa en mención el 14 de junio del 2006 recibió un dictamen negativo de mayoría, en el cual se dispuso:

“(…) La propuesta original pretendía la declaración del 19 de marzo de cada año como Día del Padre y que en los centros de enseñanza y en las instituciones públicas aprovecharan este día para promover la paternidad responsable e inculcar valores sobre el papel de la figura paterna en la formación espiritual e intelectual de los hijos.

Como resultado del informe presentado por el Departamento de Servicios Técnicos de la Asamblea Legislativa, y de las respuestas recibidas a las diversas consultas facultativas realizadas se consideró innecesario convertir esa fecha religiosa en una fecha de tipo civil comercial, porque la decisión la mayoritaria de los miembros de la Comisión, fue mantener esa celebración en la fecha que desde hace mucho tiempo se ha adoptado en el país, al igual que se celebra en otros países del mundo como Argentina, Canadá, Estados Unidos, Francia (…)”

Finalmente, mediante la opinión jurídica citada (OJ-067-2011 del 20 de octubre del 2011), se analizó el proyecto de ley denominado “Reforma del primer párrafo del artículo 148 de la Ley N.º 2, Código de Trabajo, para el establecimiento del día 19 de marzo, como el Día del Padre”, expediente legislativo N.º 17681, publicado en La Gaceta N.° 121 del 23 de junio de 2010, cuyo texto pretendía:

“Artículo 148.-

Se considerarán días feriados y, por lo tanto, de pago obligatorio los siguientes: el 1 de enero, el 19 de marzo, el 11 de abril, el Jueves y Viernes Santos, el 1 de mayo, el 25 de julio, el 15 de agosto, el 15 de setiembre, y el 25 de diciembre. Los días 2 de agosto y 12 de octubre también se considerarán días feriados pero su pago no será obligatorio. (…)” (La negrita no es del original) (único artículo del proyecto de ley)

Proyecto de ley que se archivó por vencimiento cuatrienal, desde el 13 de mayo de 2014, bajo el número de archivo 14165, el cual no fue ni siquiera dictaminado. Lo anterior en atención a lo dispuesto en el artículo 119 del Reglamento de esa Asamblea Legislativa.

III.- SOBRE EL PROYECTO DE LEY

El proyecto de Ley sometido a consulta, sea el N.° 19.985, procura se declare el 17 de junio como Día del Padre y, a su vez, establecerlo como un feriado de pago no obligatorio –inicialmente-, dictaminado posteriormente por la Comisión Permanente de Gobierno y Administración de forma unánime y afirmativo, tal y como se reseñó, cuya propuesta de modificación se relaciona, entre otros aspectos, que el feriado será de pago obligatorio, contrario a lo dispuesto en el texto base.

Lo anterior, se realizaría mediante una reforma del primer párrafo al artículo 148 del Código de Trabajo, Ley N.º 2 del 27 de agosto de 1943, conforme se indica a continuación:

“LA ASAMBLEA LEGISLATIVA DE LA REPÚBLICA DE COSTA RICA

DECRETA:

Declaración del Día del Padre y reforma al párrafo primero del artículo 148 de la Ley Nº 2, Código de Trabajo, de 27 de agosto de 1943 y sus reformas

ARTÍCULO 1.- Se declara el 17 de junio como Día del Padre, el cual deberá celebrarse cada año y se considerará un día feriado de pago obligatorio.

ARTÍCULO 2.- Se reforma el párrafo primero del artículo 148 de la Ley N.° 2, Código de Trabajo, de 27 de agosto de 1943 y sus reformas. El texto es el siguiente:

[…].”

Rige a partir de su publicación.”

Según se expone en la motivación del proyecto, este es “… un acto congruente con las tesis en procura de la equidad de género que he defendido durante toda mi vida. Anhelo que al analizar esta propuesta se valoren la justicia que implica y el deseo de reafirmar el relevante papel del padre en la edificación de un mundo más sensible y solidario, a partir de la familia y de las más sanas relaciones entre quienes forjamos la sociedad.”

Se hace referencia en la justificación del proyecto en que “a lo largo de la historia de Costa Rica se ha dado una condición diferenciante y disminuida en cuanto a la celebración del Día del Padre, habida cuenta de que la fecha y el día cambian cada año, sin que conlleven las condiciones idóneas para su disfrute libre y pleno, como sí ocurre con otras fiestas de ley.”

Se argumenta que el padre es una de las dos bases fundamentales de la sociedad y que todos los hijos tienen una razón íntima para honrar y agasajar a quienes les han dado la vida o el apoyo paterno.

Ergo, el señor Diputado proponente es del criterio que resulta razonable y justo que, así como se celebra el Día de la Madre, se establezca una fecha anual fija en la que se rinda homenaje a quien ha dado la paternidad o el acompañamiento paternal a otra persona.

Con esta iniciativa de ley, se pretende que el 17 de junio se convertirá en una fecha de encuentro entre generaciones, que se aúnen sintonizando el presente con el ayer, entendido como punto de un camino con orígenes diversos y sueños compartidos hacia un destino indisoluble, enlazando las vidas, los sentimientos y la gratitud sin distingo de ninguna especie.

De acuerdo con lo anterior, en términos generales el objeto del proyecto de Ley, es establecer una efeméride.

Al respecto, esta Procuraduría en la Opinión Jurídica OJ-54-2011 del 5 de setiembre 2011 señaló en orden a la declaración de las efemérides:

“De acuerdo con su definición usual, una efeméride constituye la conmemoración de un acontecimiento o suceso notable. (Ver Diccionario de la Real Academia de la Lengua Española: http://buscon.rae.es/draeI/SrvltConsulta?TIPO_BUS=3&LEMA=efeméride)

La definición usual no es incompatible con la propia del lenguaje jurídico especializado, en el cual se comprende por efeméride la relación histórica en la que se registra y conmemora un suceso notable. (Ver: ENCICLOPEDIA JURIDICA ESPAÑOLA. Tomo XII. 1910. P. 894)

En definitiva debemos señalar que la Doctrina ha reconocido en las efemérides un símbolo estatal. Al respecto, conviene citar a STERN:

“…no es fácil determinar qué es lo que entra dentro de la categoría de símbolo del Estado: “Anteriormente se entendía por símbolos del estado exclusivamente aquellos objetos captables por los sentidos, en los cuales encuentra su expresión la soberanía del estado, el poder del estado, la autoridad del estado; banderas y estandartes, sellos y escudos, Fürstenhut y corona regia. Pero hoy se observa la tendencia a espiritualizar el símbolo del estado, a buscarlo en instituciones y determinaciones de fines constitucionales, en hechos históricos importantes desde el punto de vista nacional, en himnos y días festivos. El carácter simbólico está desde este punto de vista extraordinariamente cerca de la representación.”(STERN, KLAUS. DERECHO DEL ESTADO DE LA REPUBLICA FEDERAL ALEMANA. CENTRO DE ESTUDIOS CONSTITUCIONALES. Madrid. 1987P. 508)

Efectivamente, la doctrina admite que los días nacionales o conmemorativos, constituyen símbolos estatales de carácter inmaterial.

De otro extremo, la función esencial de estos símbolos, debidamente establecidos por el Ordenamiento Jurídico, es constituir una expresión de la integración de la comunidad política de la Nación. Sobre el punto, citamos a Häberle:

“Las garantías de los días festivos pueden ser expresión de la integración, lograda o sólo esperada, de un grupo poblacional en el pueblo en su conjunto…

El ejemplo que quizá sea el más impresionante y al mismo tiempo más reciente de este tipo es el nuevo día festivo que los Estados Unidos de América han instituido, por primera vez en 1986, en honor del defensor de los derechos civiles Martin Luther King (15 de enero).” (Häberle, Peter. El Estado Constitucional. Astrea Buenos Aires. 2007 P. 425)

Es decir que las efemérides establecidas por el Ordenamiento Jurídico constituyen expresión de los más altos valores e ideales constitucionales.

“En relación a la integración material, el pueblo y la vida estatal se confunden a través de los símbolos políticos o de los valores y derechos fundamentales que poseen una enorme fuerza integradora y son vividos por la comunidad con plena intensidad. Esta exposición de la eficacia política de los símbolos y de los derechos fundamentales como esencia de la comunidad y como factor cultural de la integración, conserva sin duda su viveza e innegable actualidad.” (GARCIA, ROCA, JAVIER. SOBRE LA TEORIA CONSTITUCIONAL DE RUDOLF SMEND. Revista de Estudios Políticos. N.° 59, 1988. P. 272)

Cabe señalar que incluso algunas efemérides constituyen días feriados. Esto cuando la Ley así lo establece (Ver Art. 147 del Código de Trabajo).

Aunque en el orden del Derecho Comparado se encuentran ejemplos de Normas Fundamentales que regulan determinados símbolos estatales – verbigracia la Constitución Italiana o la Española -, la Constitución de la República de Costa Rica de 1949 se enmarca dentro de aquellas que no los regulan, y que tampoco han establecido procedimientos específicos para determinar y declarar símbolos nacionales.( Ver STERN, Op. Cit. P. 511)”

Por su parte, en relación con el pago al salario en el día feriado, en el Dictamen C-142-1992 del 7 de setiembre de 1992, se manifestó:

“Por último se observa del artículo 148 supra-transcrito, la prohibición que tiene el patrono para que sus trabajadores en general laboren durante los días feriados, que aunque no constituyen propiamente días de descanso, sí se les equiparan en cuanto al carácter especial que tienen, pues sus contenidos son meramente sociales. Al respecto, la más autorizada doctrina iuslaboralista ha entendido que "...El pago del salario de los días feriados es una especie de tributo que la Nación impone al patrono, como contribución al regocijo en fechas memorables para la patria y para la Humanidad..." Ibid pag. 482) (...) (La negrita no es del original)

Bajo esa inteligencia, y de conformidad con nuestra Carta Magna no existe obstáculo para admitir que la Asamblea Legislativa en virtud de su poder general de legislar (artículos 105 y 121.1 constitucional) y de su carácter deliberativo (art. 124 constitucional) goza de competencia para establecer las efemérides.

Precisamente, al amparo de esa competencia emitió, a modo de ejemplo, la Ley 79 de 10 de agosto de 1932, reformada por ley Nº 4627 del 3 de agosto de 1970, que declara el 15 de agosto de cada año como Día de la Madre en Costa Rica.

De conformidad con lo expuesto, es claro que el proyecto de ley bajo estudio pretende establecer la conmemoración del Día del Padre, y en ese sentido la Asamblea Legislativa goza de una amplia discrecionalidad legislativa para determinar y evaluar si el día conmemorativo propuesto merece ser declarado efeméride de la República.

IV.- CONCLUSIÓN:

En atención al análisis realizado, esta Procuraduría es del criterio que el proyecto de ley bajo estudio pretende establecer la conmemoración del Día del Padre, y en ese sentido la Asamblea Legislativa goza de una amplia discrecionalidad legislativa para determinar y evaluar si el día conmemorativo propuesto merece ser declarado efeméride de la República.

De la señora Jefa de Área, de la Comisión Permanente de Gobierno y Administración, atenta se suscribe;

Yansi Arias Valverde

Procuradora Adjunta

Área de la Función Pública

YAV/sgg