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Opinión Jurídica : 032 - del 16/04/2018
16 de abril de 2018
OJ-32-2018
Licenciada
Ana Julia Araya Alfaro
Comisión Permanente de Asuntos Sociales
Asamblea Legislativa
Jefe de Área
Estimada señora:
Con la aprobación del señor Procurador General de la República,
doy respuesta a su oficio AL-CPAS-006-2018 de 13 de febrero de 2018.
Mediante el oficio AL-CPAS-006-2018 de 13 de febrero
de 2018 se nos pone en conocimiento el acuerdo de la Comisión Permanente de
Asuntos Sociales para consultarnos el proyecto de Ley N° 20.453 “Autorización
para que el Consejo Nacional de Producción realice un Convenio de
Administración de Terreno con la Federación Costarricense de Fútbol”.
Ahora bien, es conocido que en lo que compete a la
función consultiva, la Procuraduría General de la República es el Órgano
Superior Consultivo de la Administración Pública. Esto está establecido en su
Ley Orgánica. Sin embargo, también es notorio que, en un afán de colaboración y
por un prurito de deferencia hacia el Poder Legislativo, ha sido práctica
histórica de este Órgano Superior Consultivo atender las consultas formuladas
por las distintas comisiones legislativas, o por señores o señoras diputados,
en relación con determinados proyectos de Ley. Lo anterior en razón de la
existencia de un evidente interés público y sin perjuicio de que las opiniones
jurídicas, que en estos casos se emitan, carezcan de un carácter vinculante.
(Sobre el punto, basta consultarse la Opinión Jurídica OJ-31-2011 de 7 de junio
de 2011).
Ahora bien, con el objetivo de evacuar la consulta, se
ha considerado oportuno referirse a los dos siguientes extremos: A. El proyecto
de Ley constituiría una autorización legislativa, B. Los derechos que otorgaría
el Consejo Nacional de Producción sobre su finca, implicarían que se pueda
cambiar la naturaleza de dicha finca.
A.
EL PROYECTO DE LEY CONSTITUIRÍA UNA AUTORIZACION
LEGISLATIVA.
La jurisprudencia administrativa de este Órgano Superior Consultivo ha
establecido, con claridad, que la administración pública carece de libertad
para disponer de los bienes de su propiedad, incluyendo de los denominados
bienes patrimoniales. De esta forma, y conforme el numeral 11 de la Ley General de la
Administración Pública, las administraciones públicas solo pueden realizar
aquellos actos que autorice el ordenamiento jurídico, lo cual es, en extremo,
relevante tratándose de las atribuciones necesarias para disponer de los bienes
públicos, pues se entiende, entonces, que
las administraciones solamente tienen las facultades de disposición que
la Ley les atribuya. Se deduce de lo anterior que, por regla general, la administración pública
no tiene libertad para donar o realizar
cualquier acto de liberalidad que implique la disposición de sus bienes Al
respecto, importa citar lo indicado en la Opinión Jurídica OJ-46-2017 de 17 de
abril de 2017:
De seguido, es necesario puntualizar también que,
por regla general, la administración pública carece de libertad para donar sus bienes, pues corresponde a la Ley,
por virtud del principio de legalidad, determinar la manera en que las
instituciones públicas pueden administrar y disponer de aquellos. (Doctrina del
artículo 11 de la Constitución Política en relación con el 2 y 3 de la Ley de
Administración Financieras de la República y Presupuestos Públicos, 11 y 17 de
la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, 8 de la Ley General
de Control Interno)
En este
sentido, es acertado advertir que
el numeral 3 de la misma Ley General establece que el Derecho Público
regula la organización y actividad de los entes públicos, salvo norma expresa
en contrario. Luego, es claro que, conforme el numeral 11 de la Ley General,
las administraciones públicas solo pueden realizar aquellos actos que autorice
el ordenamiento jurídico, lo cual es, en extremo, relevante tratándose de las
atribuciones necesarias para disponer de los bienes públicos, pues las administraciones solamente tienen las
facultades de disposición que la Ley les atribuya.
Luego,
es importante advertir que, en virtud del mismo principio de legalidad, las
administraciones solamente pueden utilizar los bienes patrimoniales que les
pertenezcan, para cumplir las funciones y fines
que la Ley les encomiende a dichas instituciones. Es decir, las administraciones
no pueden utilizar sus bienes patrimoniales para fines ajenos, del todo, a sus
competencias, sino que deben utilizarlos instrumentalmente para el
cumplimiento de las tareas que la Ley le
asigna a las diversas instituciones. Al
respecto, es oportuno transcribir lo dicho en la Opinión Jurídica OJ-85-2013 de
12 de noviembre de 2013:
En este sentido, conviene señalar que los bienes
patrimoniales del Estado son aquellos que no obstante su titularidad pública –,
es decir que pertenecen a la administración pública y son utilizados para la
satisfacción de sus necesidades – no se encuentran afectos, por Ley, a un fin
público. Se trata como lo ha indicado el dictamen de este Órgano Superior
Consultivo C-162-2004 de 27 de mayo de 2004, de una categoría residual de
bienes públicos:
“A contrario, si los bienes no están destinados de un
modo permanente a un uso público ni han sido afectos por ley a un fin público,
puede considerarse que constituyen bienes patrimoniales de la Administración:
son dominio privado de la Administración:
“Construida como una categoría residual del dominio
público, la de los bienes patrimoniales del Estado designa al conjunto de
bienes de titularidad estatal que no forman parte de aquél y que tienen, por
ello, “el carácter de propiedad privada” (art. 340 CC)”. C, CHINCILLA MARÍN:
Bienes Patrimoniales del Estado (Concepto y Formas de Adquisición por
Atribución de Ley), , Marcial Pons, Colección Garriguez & Andersen, Madrid, 2001, p. 44.
Tanto los bienes demaniales
como los patrimoniales son bienes públicos, porque su titularidad corresponde a
un ente público. Es el criterio subjetivo de su pertenencia el que determina el
carácter público y la diferencia respecto de los bienes privados. Pero, además,
el régimen jurídico de los bienes públicos es particular, por lo que se
diferencia total o parcialmente del aplicable a los bienes de que son titulares
los sujetos privados. Lo cual deriva del hecho de que los entes públicos
justifican su existencia en la satisfacción del interés público, por ende, los
bienes de que son titulares deben ser usados y dispuestos en orden a dicha
satisfacción.” (Ver también OJ-100-99 de 24 de agosto de 1999)
Luego, se ha apuntado que los bienes patrimoniales del
Estado, efectivamente, a pesar de ser bienes públicos – utilizados
instrumentalmente por la administración para el cumplimiento de sus fines – no
se encuentran protegidos por el mismo régimen de protección que aquellos
integrados en el Demanio Público. Particularmente
importante – en lo que concierne a este proyecto de Ley - es que los bienes
patrimoniales no se encuentran sometidos al mismo régimen de inalienabilidad
que cubre a los bienes demaniales.
En la materia conviene citar la Opinión
Jurídica OJ-110-98 de 22 de diciembre de 1998:
“CONCEPTO
La doctrina es conteste en señalar que El Estado es
propietario de una serie de bienes, sobre los cuales ejerce directamente su
derecho pleno como tal. Representa por lo tanto, un conjunto de bienes, cosas,
etc., que El Estado posee en calidad de propietario. Ciertamente los bienes
patrimoniales no gozan de las características de los bienes de dominio público,
en tanto no están afectados a un uso o a un servicio público, sin embargo, su
finalidad mediata los hace tener una especial categoría dentro del marco total
del ordenamiento jurídico, distinta de los puros y simples bienes particulares.
Con relación al concepto de bienes patrimoniales se ha
dicho lo siguiente:
"El concepto de bienes patrimoniales posee, por lo
tanto, un carácter residual; lo constituyen los bienes pertenecientes a las
Administraciones públicas que no son de dominio público. Pero junto a esa nota
de carácter negativo existe otra de sentido positivo, cual es la de que los
bienes patrimoniales se encuentran sometidos al régimen ordinario de la
propiedad civil, salvedad hecha de la existencia de un régimen especial de
protección de los mismos, régimen que es similar al de los bienes de dominio
público.... La jurisprudencia sobre adquisición de bienes patrimoniales se
reduce a dos fallos, referidos ambos a aspectos escasamente significativos. De
una parte, la enumeración de las formas en que la referida adquisición puede
tener lugar: por atribución de la ley; a título oneroso, con ejercicio o no de
la facultad de expropiación; por herencia, legado o donación; por prescripción
y por ocupación. De otra, los requisitos para la conversión en bienes
patrimoniales de los de dominio público que hayan sido objeto de desafectación;
conversión que no tiene lugar hasta la recepción formal de los mismos por parte
del órgano competente (que, en el Estado, es el Ministerio de Economía y
Hacienda). ( Santamaria Pastor, Juan Alfonso, y
Parejo Alfonso, Luciano, Derecho Administrativo, La Jurisprudencia del Tribunal
Supremo, Editorial Centro de Estudios Ramón Areces S.A., Primera Reimpresión,
Julio 1992, pags. 500 y 501) (Ver también el dictamen
C-50-2007 de 20 de febrero de 2007)”
Ahora
bien, es notorio que la Ley N.° 6050 de 14 de marzo de 1977, Reforma a la Ley
Orgánica del Consejo Nacional de Producción, establece que dicha institución
tiene por finalidad esencial, el fomento
de la producción agrícola, pecuaria y marina de Costa Rica. Luego, es claro que
los bienes patrimoniales del Consejo Nacional de Producción, en principio, no
pueden ser utilizados sino para el
cumplimiento de aquellos fines de dicha Institución Autónoma. La Ley N.° 6050
tampoco habilita a dicha Institución para otorgar, a favor de un tercero
particular y a modo de liberalidad, un derecho de uso y transformación sobre
uno de sus bienes inmuebles.
Corolario
de lo anterior, la Ley N.° 6050 no habilita actualmente al Consejo Nacional de
Producción para otorgar, a través de un convenio, a título de liberalidad, y a favor de la Federación Costarricense de
Fútbol, un derecho de uso y transformación sobre uno de sus bienes inmuebles,
propiedad patrimonial de aquella institución. La Ley N.° 6050 tampoco faculta
al Consejo para otorgar otro derecho de uso y transformación a favor, igual a
título de liberalidad, del Instituto de Acueductos y Alcantarillados.
Así
las cosas, es claro que el proyecto de Ley tendría por finalidad otorgar una
autorización, por parte del Legislador, para que el Consejo Nacional de
Producción, en efecto, otorgue, por convenio, específicos derechos de uso y administración
a favor de la Federación Costarricense de Fútbol y del Instituto de Acueductos
y Alcantarillados.
De
acuerdo con el proyecto se estaría otorgando sendos derechos de uso y
transformación sobre la finca N.° 512605 – 000 del Partido de Alajuela, y que
es bien patrimonial, propiedad del Consejo Nacional de Producción.
Es
importante anotar que, de conformidad con el proyecto de Ley, el convenio que
el Consejo Nacional de Producción suscribiría para otorgar los derechos de uso
y transformación, lo sería a título de
liberalidad pues lo cierto es que aquella institución no recibiría ninguna
forma de retribución o contraprestación a cambio.
Al
respecto, es importante anotar que el efecto
jurídico que produciría el
proyecto de Ley, en caso de ser aprobado, sería el propio de las denominadas autorizaciones legales,
es decir, que su efecto sería habilitar
a la Administración para realizar un acto que, en principio, le está prohibido.
En otras palabras, el efecto jurídico de este tipo de este proyecto sería remover, para un caso concreto, la imposibilidad del Consejo Nacional de
Producción de otorgar, a título de liberalidad, derechos de uso y
transformación sobre particulares
bienes.
Sobre
este punto, conviene insistir en lo dicho en la Opinión Jurídica OJ-46-2017 ya
citado en el sentido de que ha sido una práctica histórica del Legislador
costarricense de emitir leyes que de
forma casuística, autorizando la donación o de actos de liberalidad respecto de
determinados bienes públicos concretos. Conviene transcribir, nuevamente, la
Opinión Jurídica OJ-46-2017:
(…)el Legislador ha
optado también por emitir Leyes que, de forma casuística, autorizan la donación
de bienes públicos concretos, los cuales incluso son identificados y
especificados en la Ley habilitante. Ejemplos de lo anterior son, entre
muchos, la Ley N.° 8521 de 20 de junio
de 2006, N.° 8479 de 14 de mayo de 2005, N.° 8438 de 13 de abril de 2005.
En el caso de este segundo tipo de leyes, el
efecto jurídico es el propio, más bien, de las autorizaciones legales, es decir, que
su efecto es habilitar a la
Administración para realizar un acto que, en principio, le está prohibido. En
otras palabras, el efecto jurídico de este tipo de autorizaciones legislativas
es remover, para un caso concreto, la
imposibilidad de donar dichos bienes.
B.
LOS DERECHOS QUE
OTORGARIA EL CONSEJO NACIONAL DE PRODUCCION SOBRE SU FINCA, IMPLICARIAN QUE SE
PUEDA CAMBIAR LA NATURALEZA DE DICHA FINCA.
De
otro extremo, es importante mencionar que, de acuerdo con el proyecto de Ley,
el derecho de uso y transformación que adquirirían, eventualmente, la
Federación Costarricense de Fútbol y el Instituto de Acueductos y
Alcantarillados sobre la finca N.°
512605 – 000, implicaría que dichos entes no solamente podrían utilizar el bien
para un fin distinto a los fines del Consejo Nacional de Producción, pero
que también podrían cambiar la
naturaleza del bien.
En
este sentido, debe observarse que, de conformidad con el artículo 4 del
proyecto de Ley, la Federación Costarricense de Fútbol podría construir en el
inmueble del Consejo Nacional de Producción, un
complejo deportivo, incluyendo canchas e infraestructura, para servir a
la Selección Nacional de Fútbol. Igualmente, de acuerdo con el artículo 8, el
Instituto podría construir un campo de
pozos para atender las necesidades de caudal para el Acueducto Metropolitano de
San José.
Es
decir que es indudable que la naturaleza de la finca, la cual actualmente
terreno de repasto y para construir y que
objeto del derecho de uso que otorgaría el Consejo, cambiaría de forma
sustancial pues en dicha finca, eventualmente, se construirían edificaciones
que, por demás, tendrían un carácter permanente, tales como complejos
deportivos y campos de pozos.
Luego, se comprende que cuando la
plena propiedad de la finca se revierta, vencido el plazo de vigencia del
convenio respectivo, a manos del Consejo
Nacional de Producción, dicho inmueble habría sufrido un cambio de naturaleza
de tal magnitud que nos permite razonablemente presumir que para ese momento,
sea el momento de la reversión, la respectiva finca sería de escasa utilidad
para los fines del Consejo Nacional de Producción, pues evidentemente, dicha
institución no tiene atribuciones en materia de administración de infraestructura
deportiva ni de gestión de pozos.
Dicho de otro modo, aunque en el
momento de la reversión, el Consejo Nacional de Producción adquiriera la
infraestructura construida sobre su finca sin la obligación de pagar a las instituciones
que la habrían construido – esto según lo dispuesto en el artículo 4 del
proyecto -, lo cierto es que dichos bienes, tanto la finca como las
edificaciones, no tendrían la aptitud necesaria para servir al cumplimiento de
los fines institucionales. Aunado a lo anterior, debe notarse que, al tenor del
artículo 3 de la iniciativa de Ley, los derechos de uso y transformación que el
Consejo otorgaría, tendrían una vigencia de hasta por 30 años, lo cual
nuevamente nos hace presumir que cuando los respectivos bienes retornen al
poder del Consejo Nacional de Producción, éstos ya no serían útiles para los
fines institucionales dado no solamente el cambio de la naturaleza de los
mismos, sino el período de tiempo transcurrido.
De seguido, conviene indicar que
uno de los principios de la técnica legislativa se relaciona con la viabilidad
práctica y oportuna de los proyectos de Ley. Así se ha dicho que una buena
técnica legislativa, implica que deba
analizarse la viabilidad y la oportunidad prácticas de la ley a dictarse.
(PEREZ BOURBON, HECTOR. MANUAL DE TECNICA LEGISLATIVA. - 1a ed. - Buenos Aires:
Konrad Adenauer Stiftung, 2007.p. 30).
Así las cosas, es importante
indicar que el presente proyecto de Ley podría tener problemas de técnica
legislativa, pues, como se ha explicado, es de dudosa aplicación práctica
aquella disposición de la iniciativa, que establecería que una vez vencido el
plazo del convenio - el cual podría ser de hasta 30 años-, los bienes
retornarían al Consejo Nacional de Producción pues como se ha indicado, para entonces, se habría mutado
sustancialmente la naturaleza de la finca, de modo tal que las edificaciones y transformaciones
realizadas en ella, la habrían hecho, para ese momento, de escasa utilidad para las funciones del
Consejo Nacional de Producción.
C. CONCLUSIÓN.
Con
base en todo lo expuesto, esta Procuraduría concluye que:
-
Que el efecto jurídico
de este proyecto sería remover,
para un caso concreto, la imposibilidad
del Consejo Nacional de Producción de otorgar, a título de liberalidad,
derechos de uso y transformación sobre la finca N.° 512605 – 000. Derechos que
serían otorgados, mediante convenio, a favor de la Federación Costarricense de
Fútbol y el Instituto de Acueductos y Alcantarillados.
-
Que el presente proyecto de Ley podría tener problemas de
técnica legislativa, pues, como se ha explicado, es de dudosa aplicación
práctica aquella disposición de la iniciativa, que establecería que una vez
vencido el plazo del convenio - el cual podría ser de hasta 30 años-, los
bienes retornarían al Consejo Nacional de Producción pues para entonces, se
habría mutado sustancialmente la naturaleza de la finca, de modo tal que las edificaciones y transformaciones
realizadas en ella, la habrían hecho, para ese momento, de escasa utilidad para las funciones del
Consejo Nacional de Producción.
De usted, atentamente,
Jorge Oviedo
Álvarez
Procurador Adjunto
JOA/gcga
OJ-032-2018
PROYECTO DE LEY N°20453. CONVENIO. ADMINISTRACION DE TERRENO. FEDERACION
COSTARRICENSE DE FUTBOL. AUTORIZACION LEGISLATIVA. CONSEJO NACIONAL DE
PRODUCCION. CAMBIO NATURALEZA DE FINCA
Mediante
el oficio AL-CPAS-006-2018 de 13 de febrero de 2018 se nos pone en conocimiento
el acuerdo de la Comisión Permanente de Asuntos Sociales para consultarnos el
proyecto de Ley N° 20.453 “Autorización para que el Consejo Nacional de
Producción realice un Convenio de Administración de Terreno con la Federación
Costarricense de Fútbol”.
Con
el objeto de evacuar la consulta, se consideró oportuno referirse a dos
extremos:
A.
El proyecto de Ley constituiría una autorización legislativa,
B.
Los derechos que otorgaría el Consejo Nacional de Producción sobre su finca,
implicarían que se pueda cambiar la naturaleza de dicha finca.
Mediante
Opinión Jurídica Jorge Oviedo concluye:
-
Que el efecto jurídico
de este proyecto sería remover,
para un caso concreto, la imposibilidad
del Consejo Nacional de Producción de otorgar, a título de liberalidad,
derechos de uso y transformación sobre la finca N.° 512605 – 000. Derechos que
serían otorgados, mediante convenio, a favor de la Federación Costarricense de
Fútbol y el Instituto de Acueductos y Alcantarillados.
-
Que el presente proyecto de Ley podría tener problemas de
técnica legislativa, pues, como se ha explicado, es de dudosa aplicación
práctica aquella disposición de la iniciativa, que establecería que una vez
vencido el plazo del convenio - el cual podría ser de hasta 30 años-, los
bienes retornarían al Consejo Nacional de Producción pues para entonces, se
habría mutado sustancialmente la naturaleza de la finca, de modo tal que las edificaciones y transformaciones realizadas
en ella, la habrían hecho, para ese momento,
de escasa utilidad para las funciones del Consejo Nacional de
Producción.