Opinión Jurídica : 036 - del 23/04/2018

OJ-036-2018

23 de abril del 2018

Señora

Nery Agüero Montero

Jefe Comision

Especial Expediente 19.789

Asamblea Legislativa

Estimada señora:

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, brindo respuesta a su oficio N° AL-19789-OFI-0009-2017 de fecha 8 de agosto del 2017, en el cual se requiere el criterio de este Órgano Asesor sobre el texto sustitutivo del proyecto de ley tramitado bajo el expediente legislativo 20.000 “Ley de Estruturación y Reforma de la Ley del Fondo de Desarrollo de la Provincia de Limón”, que actualmente tramita la Comisión Especial Expediente 19.789.

Como es de su conocimiento, el documento que a continuación se expone constituye una opinión jurídica de la Procuraduría General de la República, por lo que no resulta de acatamiento obligatorio para la Asamblea Legislativa, por no ser Administración Pública.

Asimismo, se aclara que el plazo de ocho días otorgado para evacuar la consulta no es vinculante para esta Procuraduría, en razón de no corresponder a ninguno de los supuestos del artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa (consulta al Tribunal Supremo de Elecciones, la Universidad de Costa Rica, el Poder Judicial o una institución autónoma).

I. RESPECTO A LA CREACION DEL FONDO DE DESARROLLO DE LA PROVINCIA DE LIMON

En el año 1994 con la aprobación del Tercer Programa de Ajuste Estructural conocido como PAE III, mediante Ley 7454, artículo 8 se crea el Fondo de Desarrollo de la provincia de Limón. Se ratificaron tres contratos de préstamo, uno con el BIRF y dos con el BID.

Cuando el PAE fue aprobado, el monto se aprobó en la suma de $15.000.000 (Quince Millones de dólares). Posteriormente, se aprobaron dos reformas a la Ley 7454: La Ley 7625 aprobada en 1996, donde se define un traslado de los fondos para contrarrestar los efectos devastadores del Huracán Mitch, y la Ley 7901 aprobada en 1999 con el objetivo de disminuir el fondo a $10.000.000 (Diez Millones de dólares)

Ese fondo fue creado con objetivos bien definidos, facilitar líneas de crédito oportunas a los inversionistas y productores de esa provincia, así como para obras de bien comunal. El fondo se adscribió a la Junta de Administración Portuaria y de Desarrollo Económico de la Vertiente Atlántica (JAPDEVA), y se le dotó de personalidad jurídica propia y capacidad para adquirir derechos y contraer las obligaciones propias del giro normal de su actividad.

Igualmente se le autorizó para constituir fideicomisos con bancos del Estado y realizar actividades y demás inversiones para formar un fondo de capitalización, que abarcaría no menos del 25% de los recursos financieros propios. Japdeva aportaría el personal de apoyo administrativo, sin embargo, el fondo podría contratar, directamente o por medio de un concurso de antecedentes consultorías y los asesoramientos que fueran necesarios para el desarrollo de su gestión.

De los recursos otorgados, el fondo destinaría US$5.000.000,00 (cinco millones de dólares) a la constitución de un fideicomiso para la promoción del desarrollo humano por medio de becas otorgadas por Conape, y los US$5.000.000,00 (cinco millones de dólares restantes) se utilizarían para otorgar líneas de crédito a inversionistas, productores y proyectos de bien comunal.

En suma, el propósito de dichos fondos era fortalecer y promover el desarrollo social y económico de la Provincia de Limón a través de un sistema de becas reembolsables y desarrollo empresarial.

Limón, a pesar de tener un posicionamiento geográfico relevante, no ha presentado durante años un crecimiento social económico acorde con dicha situación. De hecho, los índices de pobreza que presenta son muy altos, aunado a la tasa de delincuencia que impacta ciertamente en el turismo y la economía del lugar. Por ello, es que la creación del Fondo se orienta a mejorar significativamente el nivel de vida de los habitantes de la provincia.

No obstante, esta iniciativa no se concretó como se esperaba. Más de veinte años después de la aprobación de esa ley se determinó que no se han cumplido los objetivos para los que fue creado, por la debilidad y la falta de normativa especial que le de contenido.

A raíz de lo anterior, se han presentado en la corriente legislativa diferentes proyectos orientados a emitir una ley especial que permita dotar al Fondo de un marco normativo especial que sirva para promover de una manera efectiva el desarrollo económico y social de la provincia de Limón. Los expedientes que se han tramitado para reformar la normativa de Fodeli han sido los números 15.940 “Creación de la Agencia de Promoción Humana y de Desarrollo del Caribe S. A. (Aprohdeca, S. A.), 18.792 “Modificación al artículo 8 de la Ley de Aprobación del Convenio de Préstamo N. 3594 “Tercer Programa Ajuste Estructural entre la República de Costa Rica y el Banco Interamericano de Construcción y Fomento”, 19.208 “Modificación al artículo 8 y adición de varios artículos a la Ley N. 7454”, 19.201 “Ley de Creación del Fondo de Becas para Limón”, 19.416 “Fondo de Desarrollo para Limón”.

En ese contexto, este proyecto N. 20.000 “Ley de Estructuración y Reforma de la ley del Fondo de Desarrollo de la Provincia de Limón” que se somete a consulta viene a ser el resultado de todas las observaciones y modificaciones propuestas que los señores diputados hicieron en su oportunidad a las distintas iniciativas que pretendían reformar el Fondo de Desarrollo de la Provincia de Limón, que por una u otras razones no se han convertido en ley.

II. OBSERVACIONES Y RECOMENDACIONES AL PROYECTO CONSULTADO

Como ya se indicó esta iniciativa pretende recoger, recopilar y mejorar las observaciones ya realizadas a proyectos anteriores con el fin de dotar al Fondo de un marco legal que le permita finalmente poder operar de manera eficiente y cumplir con los objetivos que el legislador le encomendó en su ley de creación.

Este órgano asesor consultivo ya se ha referido en varias oportunidades a diversos proyectos orientados a reformar el Fondo creado mediante artículo 8 de la Ley 7454. (a ese respecto se pueden consultar las opiniones jurídicas números OJ-133-2014, OJ-173-2014 y OJ-75-2015).

Mediante la reforma propuesta se le otorga a FODELI un régimen jurídico de órgano desconcentrado en grado máximo adscrito a la Junta de Administración Portuaria y de Desarrollo Económico de la Vertiente Atlántica (Japdeva). Se le asigna personalidad jurídica instrumental, así como capacidad para adquirir derechos y contraer las obligaciones que su giro normal conlleve, con independencia operativa y administrativa.

La estructura administrativa del fondo será definida vía reglamento y además contará con su propia auditoría interna.

Se observa una omisión respecto a la representación del fondo, dado que no se indica sobre quién recaerá la representación judicial y extrajudicial de FODELI, si será el Presidente en forma individual o bien en forma conjunta con alguno de los otros miembros de la Junta Directiva. Se sugiere incorporarlo en el ordinal 1.

En torno a La organización administrativa de la Junta Directiva dispuesta en el ordinal 2, se indica que será la Procuraduría General de la República quien debe nombrar al Fiscal, quien ejercerá la labor de fiscalización de la Junta Directiva. Considera este órgano asesor que no es recomendable ni oportuno que esa elección recaiga sobre la Procuraduría, tomando en consideración que esa es una labor propia de la administración activa.

Las funciones esenciales de la Procuraduría consisten, entre otras, en asumir la representación legal de la administración cuando ésta es demandada ante los tribunales, y ejercer la función consultiva cuando es requerida por la administración centralizada y descentralizada. No forma parte de nuestras competencias realizar nombramientos de miembros de Juntas Directivas de instituciones públicas. Resulta más atinente que el fiscal sea nombrado por una institución como Japdeva a la cual Fodeli se encuentra adscrito, quien cuenta con más especialidad y criterio para seleccionar a una persona que ejercerá una labor tan delicada como lo es la vigilancia y fiscalización de la Junta Directiva. En realidad, el objetivo de esta ley especial es promover y mejorar la calidad de vida de los estudiantes limonenses y apoyar el emprendedurismo de los habitantes de dicha provincia.

Por cuestiones de técnica legislativa se recomienda que la forma en que sesionará la Junta, así como otros aspectos que incidan y atañen a su funcionamiento se contemplen específicamente en otro ordinal, con el fin de evitar un articulado largo y disperso.

Ahora, con la independencia funcional y administrativa que se le pretende otorgar a Fodeli, cabe anotar que tal y como lo indica el Ministerio de Hacienda, ello incidirá en un aumento en el gasto público con cargo al Presupuesto Nacional en un contexto de reforma fiscal considerada actualmente como una necesidad imperiosa.

En efecto, es evidente que con la creación del órgano con un grado de desconcentración máxima se aumenta la estructura estatal, aunado a las transferencias de recursos que indica el ordinal 6 de la propuesta. Los recursos financieros del fondo no solamente se nutrirán de los intereses generados del fideicomiso, sino también contempla partidas con cargo al presupuesto ordinario y extraordinario de la República, así como la reasignación del superávit de operación.

Ello generará indudablemente un impacto fuerte en las finanzas públicas al no preverse otras fuentes de ingresos que las creadas con el fideicomiso.

No obstante, este es un asunto de política legislativa que debe ser sopesada y evaluada por los señores diputados.

En otro orden de ideas, en relación con el cese del beneficio económico que estipula el ordinal 7, se establecen únicamente las causales por las cuales se perdería dicho incentivo. Sin embargo, debería establecerse aunque sea en forma general, sin perjuicio de regularlo posteriormente mediante norma reglamentaria, el procedimiento administrativo a seguir para poder suspender la ayuda económica brindada por el Fondo. Lo anterior debido a que se trata de una supresión de un beneficio económico con que ya cuenta el beneficiario.

En este proyecto, en lo que atañe al sistema de beneficios económicos que serán destinados para la educación universitaria, para-universitaria, bachillerato por madurez se pretende eliminar la participación de Conape que previó el artículo 8 de la Ley 7454, rescindiendo inclusive el convenio celebrado con la Comisión Nacional de Préstamos para la Educación. Para salvaguardar los derechos de las becas aprobadas antes de la vigencia de esta ley, el transitorio III indica que Conape deberá establecer los montos y la periodicidad de los pagos correspondientes a las becas aprobadas con anterioridad a esta normativa.

Es evidente que con esta iniciativa se procura que Fodeli pueda operar con una mayor libertad de acción y autonomía en lo que respecta al otorgamiento y administración de los beneficios otorgados para educación sin tener la intervención de Conape. La voluntad original del legislador fue clara en el sentido de que la administración del programa de becas debía realizarlo éste último, precisamente por la especialización de las funciones y el objetivo por el cual fue creada la Comisión. Sin embargo, al ser una norma disponible, ésta puede ser modificada a voluntad del legislador, en el tanto corresponde a éstos la reforma, derogación y la interpretación auténtica, según lo dispone el cánon 121 inciso 1) de la Constitución Política.

Sin perjuicio de lo ya señalado, conviene reiterar lo indicado en la Opinión Jurídica N. OJ-133-2014 de fecha 17 de octubre del 214, cuando se consultó el proyecto 18.792:

“Luego, debe insistirse en la necesidad de coordinación interinstitucional especialmente entre las administraciones con competencias para adjudicar becas o ayudas sociales para evitar posibles duplicidades y garantizar una más eficiente y eficaz administración de los fondos públicos. Deber de coordinación que incluso se encuentra impuesto por la Ley del Sistema Nacional de Información y Registro Unico de Beneficiarios del Estado N. 9137 de 30 de abril del 2013”

Aun y cuanto este proyecto procura mayor independencia y autonomía a la hora de distribuir y asignar los beneficios para educación, emprendedurismo, y subvenciones a deportistas, es oportuno solicitar la colaboración aprovechando al máximo la experiencia y recursos técnicos con que cuentan los entes especializados. En ese sentido, el inciso c) del artículo 4 determina que para otorgar las subvenciones a los deportistas se aplicarán los criterios establecidos por el Instituto Costarricense del Deporte y la Recreación. Ello es un ejemplo claro de la oportunidad y conveniencia de la coordinación interinstitucional, lo que se echa de menos en relación con el beneficio para educación.

En esa línea, es importante indicar que si uno de los objetivos esenciales de Fodeli es precisamente el otorgamiento de beneficios económicos para la educación a estudiantes en situación de pobreza, Fodeli debe contar con la estructura y plataforma necesaria para realizar convocatorias, selección, análisis y seguimiento de los incentivos otorgados; y al no ser el giro esencial del fondo podría más bien incurrir en costos y gastos adicionales que pueden impactar significativamente los recursos disponibles para ello.

En síntesis, esta iniciativa persigue operativizar el fondo dotándolo de un marco legal mucho más amplio con fin de la población limonense pueda disponer de los recursos que beneficien proyectos de educación, deporte y de emprendedurismo. Su aprobación o no resulta de resorte exclusivo de los señores diputados.

Con fundamento en lo expuesto se evacúa la consulta formulada sobre el Proyecto N. 20.000

Atentamente,

MSc. Maureen Medrano Brenes

Procuradora Adjunta

MMB/amc