Accesibilidad
Dictamen : 073 - del 18/04/2018
18 de
abril 2018
C-073-2018
Señor
Mario Humberto
Zárate Sánchez
Director Ejecutivo
a.i.
Consejo de
Transportes Público
Estimado señor:
Con aprobación
del señor Procurador General de la República me refiero a su oficio
DE-2018-0116 del 26 de enero de 2018, mediante el cual solicita nuestro
criterio sobre:
“…si resulta pertinente desde el ámbito jurídico, que los concesionarios
atiendan llamadas de los usuarios desde cualquier punto, aunque se trate de
Bases Especiales de Operación.
(…) ¿si la prestación del servicio está
dirigido en concreto a los concesionarios adjudicados en dicha Base Especial, o
si por el contrario, un turista nacional o extranjero usuario de la Base
Especial de Operación (puertos, aeropuertos o similares) pueden llamar a un
concesionario de otra Base de Operación Regular de taxi, para que atienda su
necesidad de transportación?
A efectos
de cumplir con lo requerido por el artículo 4 de la Ley Orgánica de la
Procuraduría General, el Consejo consultante aportó criterio legal
DAJ-2018000092 del 25 de enero de 2018 de la Dirección de Asesoría Jurídica.
I. GENERALIDADES SOBRE EL TRANSPORTE REMUNERADO DE PERSONAS EN LA MODALIDAD TAXI
Previo a
entrar a analizar el fondo de lo consultado, resulta importante hacer algunas acotaciones
generales sobre el servicio público de transporte remunerado de personas en la
modalidad taxi.
Respecto a la naturaleza de la prestación del
servicio, este es considerado un servicio público cuya titularidad le
corresponde al Estado, pero se explota por particulares a través de la figura
de la concesión administrativa, o del permiso en el caso de servicios
especiales estables de taxi.
La prestación de este servicio se hace de forma
organizada territorialmente, a través de las diferentes bases de operación,
regulares o especiales, a nivel nacional (principio de uniformidad), creadas de
acuerdo con los estudios de oferta y demanda.
Los artículos 2 y 3, inciso b) de la Ley Reguladora
del Servicio Público de Transporte Remunerado de Personas en Vehículos en la
Modalidad de Taxi, N° 7969, por su orden, disponen:
“ARTÍCULO 2.- Naturaleza de la prestación del servicio
Para todos los efectos legales y de prestaciones,
el transporte remunerado de personas en la modalidad de taxi se considera un
servicio público que se explotará mediante la figura de la concesión
administrativa con los procedimientos especiales establecidos en esta ley y
su reglamento o del permiso en el caso de servicios especiales estables de taxi
(…).” (Lo subrayado no es del original).
“ARTÍCULO 3.- Ámbito de
aplicación
(…)
b) Para la prestación del servicio de taxi, se
requerirá obtener del Consejo, el otorgamiento de una concesión administrativa,
la cual se adjudicará por medio del procedimiento especial abreviado dispuesto
en la presente ley. No obstante lo anterior, se respetarán, en todos los casos,
los principios generales que informan la contratación administrativa.” (Lo
subrayado no es del original).
Ahora bien, el
órgano competente para regular y controlar el transporte remunerado de personas
en el territorio nacional –en sus diferentes modalidades- es el Consejo de
Transporte Público, órgano especializado en materia de transporte público,
creado mediante Ley 7969 del 22 de diciembre de 1999 como un órgano con
desconcentración máxima adscrito al MOPT, además cuenta con personalidad
jurídica instrumental (artículos 5 y 6).
Por disposición de esta Ley, a este órgano le compete:
“(…) definir las políticas y ejecutar los
planes y programas nacionales relacionados con las materias de su competencia;
para tal efecto, deberá coordinar sus actividades con las instituciones y los
organismos públicos con atribuciones concurrentes o conexas a las del Consejo.”
(artículo 6 de la Ley.)
Resulta importante señalar además que, el servicio
público de transporte remunerado de personas en la modalidad taxi se rige por
los principios de continuidad, eficiencia, adaptación a todo cambio legal o
necesidad social que satisface y la igualdad de trato a los usuarios, además,
corresponde a una actividad de naturaleza regular o permanente, de tal forma
que su interrupción produciría serios daños al interés público, sea la satisfacción
del interés colectivo.
A su vez, la organización y funcionamiento del sistema
de transporte remunerado de personas se rige por los principios de uniformidad
(diseñado por bases de operación), satisfacción (necesidades de transporte de
los usuarios) y el principio democratizador (adjudicación de una sola concesión
por particular), conforme el artículo 4º de la Ley Reguladora del Servicio
Público de Transporte Remunerado de Personas en Vehículos en la Modalidad de
Taxi, Nº 7969.
Ergo, el servicio público de transporte remunerado de
personas en la modalidad taxi es un sistema organizado territorialmente, cuya
titularidad le corresponde al Estado, pero que se brinda a través de
concesiones otorgadas a particulares. Como parte de sus características principales
se encuentra la continuidad del servicio, el trato igualitario a los usuarios y
la persecución de un fin público, que es satisfacer de una forma eficiente,
segura y cómoda la necesidad de transporte de los usuarios.
II. SOBRE LAS BASES DE OPERACIÓN REGULARES Y ESPECIALES
El artículo 1 de la Ley No. 7969 del 22 de
diciembre de 1999 Ley Reguladora del Servicio Público de Transporte Remunerado
de Personas en Vehículos en la modalidad de Taxi, define los conceptos de base
de operación y base de operación especial de la siguiente manera:
“(…)
b) Base
de operación: Zona o área geográfica del territorio costarricense donde el
Consejo autoriza la operación del servicio de un taxi autorizado.
El Consejo, por
reglamento, garantizará que exista al menos una base de operación en cada
distrito territorial del país.
c) Base
de operación especial: Zona o área geográfica en los puertos, aeropuertos y
otros sitios con fines de interés turístico, donde el Consejo autoriza la
operación de taxis sujetos a reglamentación especial.
(…)”
Resulta claro entonces que la Ley distribuye la
operación del servicio público en la modalidad taxi, en delimitadas zonas
geográficas a nivel nacional.
Conforme lo transcrito, las bases de operación regular están ubicadas al menos una en cada
distrito del país y las bases de
operación especial se encuentran de forma exclusiva en puertos, aeropuertos
y otros sitios con interés turístico, autorizados previamente por el Consejo.
Adicionalmente, resulta importante señalar que, las
bases de operación a nivel nacional se crean de acuerdo a los estudios previos
de oferta y demanda (principio de uniformidad del servicio público contenido en
los artículos 4 y 30 inciso a) de la Ley 7969), en procura de una correcta organización
y funcionamiento del sistema de transporte remunerado de personas en la
modalidad de taxi.
Dicha distribución geográfica para el transporte de
pasajeros, tanto para las bases de operación especial como las bases de
operación regular, permite que el ente rector del Estado pueda ejercer sus
funciones de fiscalización del servicio, además, evita la concentración de
unidades en una misma localidad, lo cual impide la competencia desleal o
ruinosa entre concesionarios (artículo 5, inciso b del Decreto Ejecutivo Nº
33526 y artículo 29, inciso 2.i de la Ley 7969).
Debe recordarse, además, que el Estado está en la
obligación de garantizar el equilibrio económico y financiero del contrato a
las personas concesionarias del servicio público de transporte remunerado de
personas en la modalidad de taxi, evitando una competencia que pueda ser
ruinosa, producto de una concurrencia de operadores en una misma zona.
Sobre la competencia desleal respecto a los
concesionarios de Transporte Remunerado de Personas en la modalidad taxi, al
Sala Constitucional ha señalado:
“(…) VI.- Sobre la Competencia Desleal. De este modo,
para que exista competencia desleal, el procuramiento de pasajeros debe
llevarse a cabo concurrentemente con situaciones que previamente el régimen jurídico
reservó a los concesionarios de Transporte Remunerado de Personas, en la
modalidad taxi. Y es que, entre los diversos principios en que se inspira
la contratación administrativa, está la de ser privativa, es decir ejercida con
exclusividad o en forma individual por la persona autorizada, con exclusión de
terceras personas. De este modo, el Estado debe garantizarle al concesionario
el equilibrio entre la oferta y demanda, con la ecuación
financiera del contrato y una tarifa justa que permita su operatividad.
Si existe concurrencia de operadores en una cantidad mayor a la demanda o
de personas no autorizadas, se presenta una competencia que puede ser ruinosa
para los concesionarios y el Estado responderá por ello si se tolera tal competencia.
(…)” (Sentencia No 2004-3580 de las 14:43 horas del 14 de abril del 2004)
En consecuencia, la organización del transporte en la
modalidad taxi a través de bases de operación surge de dos obligaciones
inherentes del Estado, la primera de ellas es procurar el orden para ejercer la
debida fiscalización del servicio público que se brinda al usuario y, la
segunda, es distribuir equitativamente las concesiones a nivel nacional
–conforme oferta y demanda- en aras de garantizar el equilibrio económico y
financiero del contrato a las personas concesionarias del servicio.
III. SOBRE LA OPERACIÓN DEL SERVICIO EN LAS BASES: REGULAR Y ESPECIAL
En el caso específico de la operación del servicio en las bases de operación regular, el artículo 5, inciso b) del Decreto
Ejecutivo Nº 33526 del 7 de diciembre de 2006, Reglamento sobre características
del servicio público modalidad taxi, establece lo siguiente:
“… cada permiso o concesión tendrá su área de
prestación de servicio debidamente determinada y limitada, por ello los vehículos
modalidad de taxi estarán asignados a una base de operación y realizarán el
servicio público de transporte ordinariamente dentro de dicha base, siendo que
dadas las necesidades del interés público podrán movilizarse por todo el
territorio nacional transportando usuarios desde su respectiva base de
operación…”.
Bajo esta misma línea, el artículo 4 de dicho Decreto
Ejecutivo dispone lo siguiente:
“Artículo
4º-Sistema operativo para el transporte remunerado de personas. El servicio
público de transporte remunerado de personas en la modalidad de taxi, podrá
operar bajo el sistema de "ruleteo", es decir, recogiendo
pasajeros en diferentes lugares de las vías públicas dentro de la base de
operación asignada. (…)”.
Conforme lo expuesto, cada permiso o concesión de taxi
tendrá su área de prestación de servicio debidamente determinada y limitada
-base de operación-, y será dentro de esta área geográfica donde podrá abordar
pasajeros. Es decir, el servicio es abierto a la demanda de pasajeros
(“ruleteo”), siempre y cuando lo haga dentro de su base de operación.
Asimismo, la unidad de taxi podrá movilizarse por todo
el territorio nacional, siempre y cuando transporte al usuario desde la base
de operación que le corresponde, en aras de garantizar el servicio público
del usuario y atender su necesidad.
En síntesis, los concesionarios de taxi en las bases
de operación regulares pueden recoger pasajeros en diferentes lugares de las
vías públicas (“ruleteo”), o bien, pueden prestar el servicio al domicilio o
lugar donde se encuentre la persona usuaria, siempre y cuando lo hagan dentro
del área geográfica destinada para su base de operación. También podrán
trasladarse a cualquier parte del territorio nacional, siempre y cuando aborde
el pasajero dentro de su base de operación.
En contrario sensu, lo que no está permitido es que la
unidad de taxi del servicio regular aborde pasajeros fuera de su base de
operación regular autorizada.
Por otro lado, refiriéndonos concretamente a la operación
del servicio de taxi en las bases de
operación especial, ubicadas en los puertos, aeropuertos y otros sitios con
fines de interés turístico, éste se brinda en condiciones diferentes al
anterior, y su operación está sujeta a reglamentación especial (artículo 1.c de
la Ley 7969).
El artículo 3 del Decreto Ejecutivo No. 35847 del 11
de febrero de 2010, Reglamento de Bases Especiales para el Servicio de
Transporte Remunerado de Personas en la Modalidad Taxi, señala:
“Artículo 3º-Bases de Operación.
En las bases de operación especiales con fines turísticos se deben establecer
por parte del Consejo de Transporte Público los lugares donde los usuarios
pueden hacer uso del servicio público.
En razón de lo anterior queda
terminantemente prohibido al concesionario circular en las carreteras, fuera de
la base de operación especial, en demanda de pasajeros.
El operador de una base de operación
especial podrá prestar el servicio al usuario desde un punto diferente de la base de operación, siempre que se trate
de un servicio hacia la base de
operación especial para la cual se encuentra autorizado. No podrá realizar la
prestación del servicio entre puntos diferentes que no correspondan desde y hacia la base de operación
respectiva.” (El resaltado no pertenece al
original)
En ese mismo sentido, el artículo 10 de este mismo
Decreto señala:
“Artículo
10.-Prohibiciones. En la prestación del
servicio público en las bases de operación especiales queda prohibido:
(…)
c) Prestar el servicio en otras
bases de operación que no corresponda a la asignada por el Consejo de
Transporte Público.”
De lo transcrito se extraen tres aspectos relevantes;
el primero de ellos es que se prohíbe al concesionario circular fuera de
la base de operación especial en demanda de pasajeros, lo que significa
que, para esta modalidad de servicio no está permitida la figura del “ruleteo”.
El segundo aspecto se refiere a que el servicio se
puede prestar desde un punto diferente de su base de operación especial,
es decir, desde cualquier punto que no sea un puerto, aeropuerto y otro
sitio con fines de interés turístico, siempre y cuando se dirija hacia
su base de operación especial autorizada.
En tercer lugar, no resulta posible la prestación del
servicio entre puntos diferentes que no correspondan desde y hacia la
base de operación respectiva.
En consecuencia, para determinar quién es el llamado a
atender las necesidades de transportación de viajeros turistas, necesariamente se debe tomar en consideración
primordialmente el domicilio o lugar donde se encuentre ubicada la persona
usuaria, o bien su destino.
En síntesis, el Poder Ejecutivo a través de
reglamentos, ha delimitado la forma de operación de los concesionarios del
servicio público en la modalidad de taxi, para evitar la invasión de bases de
operación y competencia desleal entre concesionarios.
IV. SOBRE LO CONSULTADO
El Consejo de Transporte Público consulta: “…si resulta pertinente desde el ámbito
jurídico, que los concesionarios atiendan llamadas de los usuarios desde cualquier
punto, aunque se trate de Bases Especiales de Operación.”
Tal y como se expuso, las unidades de taxi o
concesionarios de las bases de operación
regular, tiene su área de prestación de servicio debidamente determinada y
limitada, por lo que, no resulta posible abordar directamente pasajeros en la
vía pública ni atender el llamado de usuarios que estén fuera de su base
de operación (artículo 4 y 5, inciso b del Decreto Ejecutivo Nº 33526).
Ergo, no resulta posible que los concesionarios de las
bases de operación regular atiendan
llamadas de los usuarios fuera de su zona geográfica, por cuanto, se
incurriría en una invasión de base de operación, ya sea regular o especial,
incurriendo así en una competencia desleal o ruinosa en contra de los otros
concesionarios de taxi.
Por otro lado, a los concesionarios de taxi en las bases de operación especial se les
prohíbe circular fuera de la base de operación especial en demanda de
pasajeros, por lo que, para esta modalidad de servicio no está permitida la
figura del “ruleteo”. Únicamente podrían prestar el servicio desde un
punto diferente de su base de operación, siempre y cuando se dirija hacia
su base de operación especial autorizada.
La segunda consulta del Consejo se refiere
concretamente a: (…) ¿si la
prestación del servicio está dirigido en concreto a los concesionarios
adjudicados en dicha Base Especial, o si por el contrario, un turista nacional
o extranjero usuario de la Base Especial de Operación (puertos, aeropuertos o
similares) pueden llamar a un concesionario de otra Base de Operación Regular
de taxi, para que atienda su necesidad de transportación?
Dicha consulta podría interpretarse de dos formas, la
primera de ellas es cuando el usuario turista –independientemente si se trata
de una persona nacional o extranjera- está ubicado fuera de la base de
operación especial, es decir, no se encuentra en un puerto, aeropuerto u otro
sitio con fines turísticos, pero su deseo de viaje es trasladarse a alguno de
estos destinos.
En este primer supuesto, el usuario bien podría
trasladarse por medio de un servicio regular de taxi, siendo que, dadas las
necesidades del interés público sí le está permitido movilizarse por todo el
territorio nacional transportando usuarios, pero desde su respectiva
base de operación (artículo 5, inciso b del Decreto Ejecutivo Nº 33526).
O bien, lo puede hacer a través de un taxi de la base
de operación especial de su destino, en virtud que este servicio sí puede
prestarse al usuario desde un punto diferente a su base de operación, siempre
que se trate de un servicio hacia la base de operación especial para la
cual se encuentra autorizado (artículo 3 del Decreto Ejecutivo No. 35847).
La segunda interpretación que podría generarse de la
consulta es cuando el usuario turista esté ubicado dentro de una base de
operación especial, en cuyo caso, únicamente los concesionarios de esta base de
operación especial podrían brindar el servicio a cualquier punto del país
(artículo 5, inciso b del Decreto Ejecutivo Nº 33526).
En consecuencia, para determinar quién es el llamado a
atender las necesidades de transportación de viajeros turistas, necesariamente
se debe tomar en consideración primordialmente el domicilio o lugar donde se
encuentre ubicada la persona usuaria, o bien su destino.
V. CONCLUSIONES
A partir de lo anterior podemos llegar a las siguientes conclusiones:
1.
La
Ley 7969 distribuye la operación del servicio público en la modalidad taxi en
delimitadas zonas geográficas a nivel nacional, denominadas bases de operación
regulares y bases de operación especiales;
2.
Las
bases de operación regulares están
ubicadas al menos una en cada distrito del país y las bases de operación especiales se encuentran de forma exclusiva en
puertos, aeropuertos y otros sitios con fines de interés turístico autorizados
previamente por el Consejo de Transporte Público;
3.
Dicha
distribución geográfica permite que el ente rector del Estado pueda ejercer sus
funciones de fiscalización del servicio, además, evita la concentración de
unidades en una misma localidad, lo cual impide la competencia desleal o
ruinosa entre concesionarios;
4. Los concesionarios de taxi en las bases de operación regulares pueden
recoger pasajeros en diferentes lugares de las vías públicas “ruleteo”, o bien,
prestar el servicio al domicilio o lugar donde se encuentre la persona usuaria,
siempre y cuando lo hagan dentro del área geográfica destinada para su
base de operación;
5. Los concesionarios de taxi en las bases de operación regulares, también podrán
trasladarse a cualquier parte del territorio nacional, siempre y cuando aborden
el pasajero dentro de su base de operación.
6.
Los
concesionarios de taxi en las bases de
operación especiales se les prohíbe circular
fuera de la base de operación especial en demanda de pasajeros, por lo
que, para esta modalidad de servicio no está permitida la figura del “ruleteo”;
7.
Los
concesionarios de taxi en las bases de
operación especiales pueden prestar el servicio desde
un punto diferente de su base de operación, siempre y cuando se dirijan hacia
su base de operación especial autorizada;
8. Los concesionarios de taxi en las bases de operación especiales no podrían prestar el servicio entre puntos diferentes que
no correspondan desde y hacia su base de operación;
9. Cuando el usuario turista –independientemente
si se trata de una persona nacional o extranjera- está ubicada fuera de
una base de operación especial, pero su deseo de viaje es trasladarse a puertos, aeropuertos y otro sitio con fines de interés
turístico, el usuario puede trasladarse por medio de un servicio regular
de taxi, o bien, lo puede hacer a través de un taxi de la base de operación
especial de su destino final;
10. Si, por el contrario, el usuario
turista está ubicado dentro de una base de operación especial,
únicamente los concesionarios de esta base de operación especial podrían
brindar el servicio a cualquier punto del país.
Atentamente,
Silvia Patiño Cruz Yolanda Mora
Madrigal
Procuradora Adjunta Abogada de la Procuraduría
C-073-2018
DIFERENCIA ENTRE LA PRESTACIÓN DE SERVICIO DE TAXI EN
BASES ESPECIALES DE OPERACIÓN Y BASES REGULARES.
El señor Mario
Humberto Zárate Sánchez, Director Ejecutivo a.i. del Consejo de Transporte
Público solicita nuestro criterio sobre:
“…si resulta pertinente desde el ámbito jurídico, que los concesionarios
atiendan llamadas de los usuarios desde cualquier punto, aunque se trate de
Bases Especiales de Operación.
(…) ¿si la prestación del servicio está dirigido en concreto a los
concesionarios adjudicados en dicha Base Especial, o si por el contrario, un
turista nacional o extranjero usuario de la Base Especial de Operación
(puertos, aeropuertos o similares) pueden llamar a un concesionario de otra
Base de Operación Regular de taxi, para que atienda su necesidad de
transportación?
Mediante dictamen C-073-2018 del 18
de abril 2018, suscrito por Silvia Patiño Cruz, Procuradora Adjunta y Yolanda
Mora Madrigal, Abogada de la Procuraduría se llegó a las siguientes conclusiones:
1.
La
Ley 7969 distribuye la operación del servicio público en la modalidad taxi en
delimitadas zonas geográficas a nivel nacional, denominadas bases de operación
regulares y bases de operación especiales;
2.
Las
bases de operación regulares están
ubicadas al menos una en cada distrito del país y las bases de operación especiales se encuentran de forma exclusiva en
puertos, aeropuertos y otros sitios con fines de interés turístico autorizados
previamente por el Consejo de Transporte Público;
3.
Dicha
distribución geográfica permite que el ente rector del Estado pueda ejercer sus
funciones de fiscalización del servicio, además, evita la concentración de
unidades en una misma localidad, lo cual impide la competencia desleal o
ruinosa entre concesionarios;
4. Los concesionarios de taxi en las bases de operación regulares pueden
recoger pasajeros en diferentes lugares de las vías públicas “ruleteo”, o bien,
prestar el servicio al domicilio o lugar donde se encuentre la persona usuaria,
siempre y cuando lo hagan dentro del área geográfica destinada para su
base de operación;
5. Los concesionarios de taxi en las bases de operación regulares, también
podrán trasladarse a cualquier parte del territorio nacional, siempre y cuando
aborden el pasajero dentro de su base de operación.
6.
Los
concesionarios de taxi en las bases de
operación especiales se les prohíbe circular
fuera de la base de operación especial en demanda de pasajeros, por lo
que, para esta modalidad de servicio no está permitida la figura del “ruleteo”;
7.
Los
concesionarios de taxi en las bases de
operación especiales pueden prestar el servicio desde
un punto diferente de su base de operación, siempre y cuando se dirijan hacia
su base de operación especial autorizada;
8. Los concesionarios de taxi en las bases de operación especiales no podrían prestar el servicio entre puntos diferentes que
no correspondan desde y hacia su base de operación;
9. Cuando el usuario turista –independientemente
si se trata de una persona nacional o extranjera- está ubicada fuera de
una base de operación especial, pero su deseo de viaje es trasladarse a puertos, aeropuertos y otro sitio con fines de interés
turístico, el usuario puede trasladarse por medio de un servicio regular
de taxi, o bien, lo puede hacer a través de un taxi de la base de operación
especial de su destino final;
10. Si, por el contrario, el usuario
turista está ubicado dentro de una base de operación especial,
únicamente los concesionarios de esta base de operación especial podrían
brindar el servicio a cualquier punto del país.