Dictamen : 184 - del 26/10/1989

(Reconsidera)

C-184-89

26 de octubre de 1989

Licenciado

Luis Diego Escalante Vargas

Ministro de Comercio Exterior

S. D.

Estimado señor Ministro:

Me refiero a su atento oficio Nº DM-515-89 de 26 de setiembre último, firmado por la Licda. Anabelle González, por medio del cual solicita una reconsideración del dictamen emitido por esta Procuraduría Nº C-155-89 de 11 de setiembre del presente año, en orden a la posible derogatoria de la Ley Nº 6695 de 10 de diciembre de 1981, Ley de Zonas Procesadoras de Exportación y Parques Industriales, por la Ley Nº 7111 de 24 de noviembre de 1988, Ley de Presupuesto Ordinario para 1989.

La solicitud de reconsideración se funda en que para el "buen desarrollo del régimen de zona franca y para el proceso de promoción de las exportaciones "es importante que se mantenga bajo la competencia de ese Ministerio las actividades relativas al fomento de la producción exportable y el otorgamiento de incentivos a la exportación. En favor de dicha tesis, se afirma que conforme se señala en el dictamen Nº 101-87 de 21 de mayo de 1987, de esta Procuraduría, el Presupuesto es un instrumento "idóneo" para crear ministerios y atribuirles competencia, particularmente desde que se introdujo la modalidad de elaborar presupuestos por programas, en los cuales se precisan los cometidos concretos de los ministerios. Por lo que su solicitud concluye que la Ley de Presupuesto sí puede modificar la Ley Nº 6695 de 10 de diciembre de 1981 y sus reformas.

La solicitud de reconsideración fue formulada dentro del plazo establecido por el artículo 6º de nuestra Ley Orgánica. La Asamblea de Procuradores conoció de esta reconsideración en Sesión Nº 67 celebrada el día 26 de octubre del presente año. En dicha sesión, se acordó mantener el criterio externado en el citado dictamen C-155-89 y reconsiderar -ahora en forma expresa- el Nº C- 101-87 de 21 de mayo de 1987. Dicha decisión se funda en los alcances de las reglas que rigen:

A.- La atribución de competencias administrativas,

B.- La derogatoria de leyes y

C.- El concepto constitucional de "Ley de Presupuesto".

A.- LA ATRIBUCION DE COMPETENCIAS

Como bien indica el dictamen C-155-89, la competencia determina la aptitud jurídica de una autoridad pública para actuar. Esa competencia se resume en los poderes y deberes que han sido atribuidos por el ordenamiento a un órgano o ente público, lo que determina los actos que pueden emitir válidamente. En esa medida, la competencia constituye un elemento de validez del acto administrativo.

1.- Las reglas de la competencia

La atribución de la competencia debe ser expresa: los órganos y entes públicos sólo son competentes para ejercitar los poderes que expresamente hayan sido otorgados por el ordenamiento. En ese sentido se afirma que la atribución de competencias no puede presumirse sino que debe derivar de un acto normativo expreso.Acto que, en tratándose de potestades de imperio, como es el poder sancionado, debe ser una ley, según lo establece el artículo 59.- 1 de la Ley General de la Administración Pública.

Ahora bien, la competencia ha sido otorgada por el ordenamiento para ser ejercida, no puede ser renunciada ni dispuesta. El órgano al que le haya sido otorgado un poder para actuar, para emitir ciertos actos, está obligado a ejercer dicho poder a menos que exista otra norma posterior que otorgue dicha competencia a otro órgano, derogando tácita o expresamente la competencia originalmente atribuida.

La competencia es delimitada en razón del grado, del tiempo, del territorio y de la materia (artículo 60 de la Ley General de la Administración Pública). La materia viene a determinar la especialidad del ente u órgano. Especialidad que establece la regla específica que regule cada ente y órgano públicos.

2.- La competencia del COMEX en orden a las zonas francas

Conforme con lo antes expuesto, para que el Ministerio de Comercio Exterior pueda dictar actos administrativos relativos a las zonas procesadoras de exportación y a los parques industriales, requiere de una norma legal que expresamente le habilite a hacerlo. Por ende, que expresamente le haya transferido la competencia que al efecto corresponde al Ministerio de Economía, Industria y Comercio, según la Ley Nº 6695 de cita.

Pues bien, la sola disposición que enuncia la competencia del Ministerio de Comercio Exterior en orden a las zonas francas, lo constituye el artículo 4º de la Ley de Presupuesto Ordinario para 1989. Al respecto, se señala:

El Ministerio de Comercio Exterior es el rector del sector del Comercio Exterior y como tal le corresponde la formulación, la planificación y la Dirección de las políticas de comercio exterior, de inversiones y de cooperación económica externa en materia de comercio exterior, y del régimen de zonas francas, así como colaborar en la orientación del financiamiento al sector exportador ". (El subrayado es nuestro)

Es decir, según ese enunciado, corresponde al Comex, la formulación, la planificación y la Dirección de las políticas relativas al régimen de zonas francas. Aun aceptando que esta disposición constituye una norma atributiva de competencia, es lo cierto que sólo concierne la función política relativa a ese régimen; no dispone la emisión de actos administrativos que permitan la concreción de esa política. De modo que en ese sentido, sólo se podría afirmar que corresponde al Ministerio de Comercio Exterior la fijación de la política estatal en orden a las zonas francas. Pero de ello no es posible concluir que la competencia que la Ley Nº 6695 de cita atribuía al Ministerio de Economía, Comercio e Industria resulta transferida a COMEX. Tómese en cuenta, al respecto, que entre las atribuciones conferidas al MEIG existen varias potestades de imperio y, en general, esas funciones conciernen la operación real de las empresas establecidas en una zona franca, sus obligaciones y beneficios. Algunas son propias de la competencia "normal" del MEIC en materia de comercio interno: la autorización para que esas empresas sujetas a un régimen de "extraterritorialidad", puedan vender, y en qué cantidad, su producción en el mercado interno (artículo 15 de la Ley). En consecuencia, como bien señala el dictamen C-155-89 y lo señaló en su oportunidad la Asesora Legal de ese Ministerio, la enunciación genérica de una potestad para establecer políticas en materia de zonas francas no conduce a una competencia específica para otorgar autorizaciones, imponer condiciones de operación, revocar autorizaciones y el ejercer la potestad sancionadora.

B.- LA DEROGACION DE NORMAS

En la medida en que la regulación establecida por la Ley de Presupuesto constituye a lo sumo una atribución de competencia genérica para dictar políticas, en tanto que la Ley de Zonas Procesadoras de Exportación y de Parques Industriales atribuye la competencia al Ministerio de Economía, Industria y Comercio en forma expresa y precisa para dictar actos administrativos concretos, cabe afirmar que no existe un problema de derogación de normas.

Al respecto, es preciso reiterar que la derogación tácita o implícita de una norma se produce en el tanto en que se emita una nueva ley que disponga en forma contraria respecto de la anteriormente vigente. Es decir, en la medida en que el análisis comparativo de la ley anterior y de la posterior nos revele una antinomia normativa, que las torne incompatibles e impida la armonización del régimen jurídico así establecido. Se requiere que la nueva ley, por su contenido, alcance y significación, sustituya la disposición anterior.

Ahora bien, el punto es determinar si en materia de atribución de competencias ministeriales, esa ley nueva puede ser la Ley de Presupuesto.

C.- LA LEY DE PRESUPUESTO: CONCEPTO Y ALCANCES

En el dictamen N.º C-155-89, esta Procuraduría señaló que la Ley de Presupuesto Ordinario y Extraordinario se caracteriza por ser un proyecto de ingresos probables y de gastos autorizados para el ejercicio fiscal de la Administración Pública (artículo 176 de la Constitución Política). Se indicó además, que el artículo 4º de esa Ley, relativo a los egresos ordinarios y extraordinarios contiene un informe técnico-contable de la relación de gastos, "por lo cual, la información que contenga este aparte, difícilmente constituye base legal para la constitución o regulación de las actividades o potestades de un determinado órgano. Es por lo anterior que se reafirma el concepto expuesto en líneas atrás, de que no se opera en el presente caso una derogación expresa ni implícita de las potestades del MEIC, ya no sólo por la interpretación de las potestades con que contaban ambos ministerios, sino además, porque la presente fuente que la motivara la pp. 126-001- no tiene la naturaleza jurídica requerida para producir tal situación.".

Dicho criterio no es compartido por ese Ministerio, ya que se sostiene que la Ley de Presupuesto es un "instrumento idóneo" para atribuir competencias. No obstante, conforme el concepto mismo de Presupuesto y los alcances de la autorización presupuestaria procede confirmar el criterio de la Procuraduría externado en el dictamen C-155-89.

1.- El concepto de presupuesto

En nuestro sistema jurídico, la Ley de Presupuesto se caracteriza por dos aspectos: el uno formal y el otro de fondo. El primero es relativo al procedimiento para la aprobación de esta Ley, trámite establecido por la Constitución Política y que es exclusivo de la Ley de Presupuesto Ordinario. En cuanto al fondo, esta ley se caracteriza porque debe concernir estrictamente la materia presupuestaria. Es decir, la Ley de Presupuesto se define por su contenido presupuestario. Ese contenido propio y exclusivo de la Ley de Presupuesto deriva de los artículos 176 y 189 de la Constitución Política, regulación que impide que en el texto de esta Ley se norme materia no presupuestaria o no conexa con la presupuestaria, Conforme con dichos preceptos constitucionales, el Presupuesto comprende la previsión de los ingresos y la autorización de los gastos que determinan el límite de acción de los Poderes Públicos en materia financiera. Como señala el tratadista español, Fernando Sainz de Bujanda, el Presupuesto consiste:

" En la previsión de los ingresos que el Estado ha de obtener durante un período de tiempo y en la autorización de los gastos que en ese mismo período ha de realizar". F. Sainz de Bujanda: Hacienda y Derecho. Instituto de Estudios Políticos, Madrid 1962, T.I, pp.- 78-79.

Empero no se trata de un simple acto contables, sino de un acto normativo que expresa el sometimiento de la actividad financiera del Estado a la ley. En tanto acto normativo, la jurisprudencia constitucional establece que:

"...al ser verdad, como lo dispone el artículo 180 de la Constitución Política, que el Presupuesto constituye "el límite de acción de los Poderes Públicos para el uso y disposición de los recursos del Estado", con ello se define claramente su naturaleza normativa, además de que, si el presupuesto señala esos "límites de acción" por ahí mismo la regla del artículo 180 está autorizando que se dicten determinadas normas para regular el modo como la "acción de los Poderes Públicos" debe realizarse durante el año. Si todas esas normas fuesen de carácter permanente, su lugar más adecuado estaría en una Ley Orgánica de Presupuesto (o en la que haga sus veces); pero las que sean de mera ejecución y obedezcan a situaciones cambiantes o a las circunstancias del momento, es razonable que la Asamblea las incluya en la propia ley anual, con las mismas facultades que la Constitución le otorga para dictar presupuestos" (Corte Plena, Ses. Ext. de 4 de noviembre de 1981, Cons. VI).

En ese mismo sentido señala don Eduardo Ortíz:

"Concluimos en que:

a) El presupuesto de la República es una ley especial por materia y procedimiento.

b) La especialidad consiste en que la Constitución reserva el régimen de su materia a la ley de presupuesto, en cuanto es aprobada por un procedimiento especial.

c) La materia reservada es el gasto público anual del Estado, conjuntamente con un plan de inversiones estatales para el año fiscal (solar) correspondiente, que puede ser expresamente formulado, pero que siempre va implícito en la ley respectiva." E. ORTIZ ORTIZ: "El Presupuesto de la República: una doble reserva de ley especial". En Revista Judicial, Año IX, N.º 33, junio 1985, p.44.

El contenido normativo de la Ley de Presupuesto está, entonces, referido esencialmente a la regulación del gasto público y a su conexión con la política financiera estatal. El presupuesto en tanto acto de previsión y de autorización debe estar íntimamente ligado al proceso de planificación y programación de la actividad estatal, al punto de que debe expresar o contener el plan operativo anual de cada organismo que presupuesta recursos y gastos. En ese sentido, el presupuesto es el plan de la actividad financiera del Estado expresado en términos financieros., Por lo que el presupuesto tiene como efecto directo e inmediato la autorización del gasto necesario para la concretización de ese plan, prohibiendo correlativamente cualquier egreso para el cual no se haya presupuestado partida alguna o la presupuestada sea insuficiente. Este es el efecto lógico y normal de la autorización presupuestaria.

Conforme con lo expuesto, dentro del contenido normativo propio del Presupuesto, no se encuentra el de atribuir en forma primaria competencia a un organismo público. La Ley de Presupuesto no es el de acto legislativo competente para crear órganos y atribuirles competencia, pero sí para establecer conforme con las competencias anteriormente establecidas por el ordenamiento, los objetivos que ese órgano cumplirá y los medios financieros con que contará durante el año que el presupuesto-plan debe ejecutarse.

El artículo 141 de la Constitución Política que establece:

"Para el despacho de los negocios que corresponden al Poder Ejecutivo habrá los Ministros de Gobierno que determine la ley”.

debe ser interpretado en forma armónica con los artículos 176 y 180 del mismo Texto Fundamental. De modo que si estos artículos establecen cuál debe ser el contenido específico de la Ley de Presupuesto, los Ministerios deben ser creados por ley distinta de la Ley de Presupuesto. Desde luego que la creación de organismos y la atribución de competencias no son materia presupuestaria o financiera, aun cuando, el funcionamiento del nuevo órgano generará, evidentemente, operaciones financieras y se ajuste al plan de inversiones.

Pero independientemente del problema constitucional que presenta la creación, organización y atribución de competencias a un Ministerio por parte de la Ley de Presupuesto, cabe cuestionarse si efectivamente la Ley de Presupuesto atribuye competencias.

2.- El presupuesto: una definición de objetivos

Como se indicó, el presupuesto en tanto plan de acción del Estado en términos financieros debe establecer los objetivos y metas de esa acción; es decir, las orientaciones generales y específicas que orientarán la actividad administrativa, según un sistema de prioridades previamente establecido. Orientación que permitirá determinar el resultado específico de la acción concreta. Empero, esa definición de objetivos no constituye una definición de competencias y tampoco permite presumir la competencia. Basta recordar, al respecto que la competencia no se presume y que al contrario, deber ser expresamente atribuida. De modo que de la enunciación de la función directiva que corresponde al COMEX en materia de zonas francas, no puede deducirse la atribución de competencias administrativas en orden al funcionamiento de empresas establecidas en una zona franca.

En cuanto a que los presupuestos elaborados por programas precisan los cometidos concretos de los despachos ministeriales, corresponde recordar que el presupuesto por programa constituye una de las técnicas de elaboración de presupuestos. Una técnica orientada a racionalizar los gastos públicos y la decisión financiera según las finalidades previamente establecidas para la actividad estatal. Se trata de superar la técnica tradicional de detallar simplemente los ingresos y los gastos in importar los resultados concretos de la acción y su correspondencia con los fines a perseguir por el Estado. Los recursos financieros serán entonces presupuestados dentro de una acción coherente, con definición de medios necesarios para alcanzar ciertos objetivos, en un determinado plazo. Claro está que no se trata de una enunciación de las funciones a realizar por cada órgano, por lo que en un programa puede ser -si está bien definido- de carácter interministerial. El concepto de programa designa:

"un proceso de acción, comprensivo de un conjunto coherente de actividades, cuya finalidad es transformar los medios en resultados". M. PAUL: Les finances de L'Etat: budget - comptabilité. Económica, 1984, p. 394.

El presupuesto deviene en un medio susceptible de establecer una relación entro lo que la Administración debe hacer, lo que hace y el costo de lo hecho, ya que es:

"un sistema que se fundamenta principalmente en los resultados, y que parte del establecimiento en programas para los que se han definido objetivos, representan metas, se indican costos y que la presupuestar los recursos necesario para su cumplimiento, obliga a la determinación de unidades de medida que permitan evaluar su avance y responsabilizan a las unidades ejecutores de la realización cabal de los programas". R. MUSGRAVE: Fascículo Biblioteca ACOPRE, 1983, citado por el Departamento de Control de Presupuesto, contraloría General de la República; Algunos de los aspectos que deben considerar las Instituciones en la formulación de los presupuestos y sus modificaciones". Circular Nº 5826, junio de 1986, p. 16.

"Un presupuesto por programas y realizaciones es aquel en que se presentan los propósitos y objetivos para los que se solicitan los fondos, los costos de los programas propuestos para alcanzar esos objetivos, y los datos cuantitativos que permitan medie las realizaciones y el trabajo conforme a cada programa. " Manual Naciones Unidas, Manual de Presupuesto por Programas y Realizaciones. IBID.

Obviamente al definirse el programa se establecen, también, los órganos que lo realizarán, lo que vendrá determinado por la competencia previamente establecida por el ordenamiento. Lo importante es que la explicitación de lo que hará el Ministerio en cada uno de sus programas, cómo lo hará y que se obtendrá, no entraña una definición originaria de competencias. Puesto que no se trata de una simple clasificación institucional del gasto, el presupuesto por programas tampoco consiste en una simple definición de actividades que corresponden a las diferentes oficinas públicas.

De modo que, tanto si partimos del concepto de competencia y su atribución, como si lo hacemos del concepto técnico de presupuesto por programas, no puede concluirse que el establecimiento de esta técnica presupuestaria implique una definición de competencias del Ministerio y que, en tal materia, la Ley de Presupuesto pueda sustituir a la ley ordinaria, En último término, no es la utilización de una técnica presupuestaria lo que va a determinar el contenido y alcance de la Ley de Presupuesto.

De modo que aun cuando la creación de Ministerio por Ley de Presupuesto no constituya directamente una violación al artículo 141 de la Constitución, dicha creación escapa a la materia presupuestaria, propia y exclusiva de las leyes presupuestarias según lo disponen los artículos 176 y 180 de la Constitución Política.

CONCLUSION

Por lo antes expuesto, la Asamblea de Procuradores acordó:

a) confirmar el dictamen C-155-89 de 11 de setiembre de 1989, suscrito por el Lic. Cristóbal Chavarría Matamoros, en cuanto establece que:

" no se opera una derogación expresa ni implícita de la competencia del M.E.I.C. en lo relativo a las Zonas Procesadoras de Exportación y Parques Industriales por la emisión de la Ley Nº 7111 de Presupuesto Ordinario y Extraordinario de la República Fiscal y por Programas para el Ejercicio Fiscal de 1989".

b) Reiterar que las Leyes de Presupuesto, Ordinario o Extraordinario, constituyen leyes especiales en orden a su contenido, el cual es determinado directamente por la Constitución, sin que sea constitucionalmente válido regular por medio de dicha ley, aspectos no relativos a esa materia presupuestaria, como lo es la atribución o regulación de la competencia propia de un Ministerio.

c) En consecuencia, se reconsidera en lo pertinente el dictamen C-101-87 de 11 de mayo de 1987, suscrito por la Lcda. Mercedes Valverde Kopper.

Del señor Ministro muy atentamente:

Lic. Adrián Vargas Benavides

PROCURADOR GENERAL DE LA REPUBLICA

MIRCH/eli