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Dictamen : 056 - del 02/04/2018
02 de abril del 2018
C-056-2018
Señor
Mario Alberto López Benavides
Director de Asuntos Jurídicos
Ministerio de Educación Pública
Estimado señor:
Con la aprobación del señor Procurador General de la República, me refiero
al oficio n.° DAJ-1994-10-2017 del 24 de octubre del 2017, recibido en esta
Procuraduría el 27 de octubre del 2017, por medio del cual usted nos remitió el
expediente administrativo original compuesto por 445 folios y tres CD’s; dos de ellos contienen una copia del expediente
relacionado con los Estudios de Vida y Costumbres a nombre del señor xxx,
cédula de identidad xxx, con un total de 268 imágenes cada uno, y el otro
corresponde a una copia del expediente 225-2016 iniciado en contra del citado
funcionario xxx, el cual contiene un total de 189 imágenes, las que valga
aclarar también se encuentran en su gran mayoría impresas del folio 81 al 248
del expediente original remitido.
Igualmente, en fecha 10 de enero del 2018 se recibió en esta Institución el
oficio DAJ-DPP-004-01-2018 del 09 de enero del 2018, mediante el cual se nos
remitió por parte del señor Luis Diego Solano Ramírez, en su condición de Jefe
del Departamento Procesal y Procedimental de la Dirección de Asuntos Jurídicos
del Ministerio de Educación Pública, una copia de la resolución número
2017-020689 de las nueve horas con quince minutos del 22 de diciembre del 2017,
mediante la cual la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia declaró
sin lugar el recurso de amparo interpuesto por el señor xxx y concluyó que en
el presente caso se demostró que, a la fecha de la citada resolución, el
amparado no había sido sancionado doblemente –según lo establece el principio
de non bis in ídem-, por las autoridades recurridas y el procedimiento tendiente
a declarar la presunta nulidad absoluta, evidente y manifiesta del acto de
nombramiento como profesor se encuentra pendiente de resolución. En
consecuencia, descartó la infracción de algún derecho fundamental en contra de
don xxx.
Ahora bien, el expediente mencionado en el primer párrafo corresponde al
procedimiento para declarar la presunta nulidad absoluta, evidente y manifiesta
del acto administrativo de nombramiento en propiedad del señor xxx , tramitado mediante las acciones de
personal N° 9003509 y N° 201403-MP-083167, en el puesto de Profesor de
Enseñanza Técnico Profesional de Música en el Liceo Santa Rita y acción de
personal N° 9909595 en el puesto de Profesor de Enseñanza Técnico Profesional
de Música en el C.T.P. Francisco J. Orlich de Grecia,
por haber sido declarado no idóneo moralmente para ocupar puestos en propiedad
o interino, por la Dirección General de Servicio Civil, mediante la resolución
número GD-192-2015.
A modo de resumen se tiene que en resolución TCD 236-2016 de las 18:29
horas del 12 de agosto del 2016, el Tribunal de la Carrera Docente rechazó por
improcedente la solicitud de despido promovida contra el señor xxx y remitió el
expediente disciplinario a la Dirección de Recursos Humanos del Ministerio de
Educación Pública. (Folios 7-9 expediente original)
En dicha resolución se indicó:
“Una vez valorada la redacción del hecho
aunado al resultado de los documentos que componen el expediente disciplinario
225-2016, resulta más que evidente que no se hace referencia a ninguna falta en
que haya incurrido el accionado, por lo que no estamos ante un procedimiento
disciplinario en donde se podría llegar a despedir a un funcionario docente sin
responsabilidad patronal. La Administración lo que debe proceder es anular el
nombramiento en propiedad que se efectuó en el periodo en que el accionado se
encontraba inhabilitado”.
En virtud de lo anterior, mediante la resolución No. 1032-MEP-2017 de las
10:44 horas del 4 de abril del 2017, saneada por medio de la resolución
1301-MEP-2017 de las 7:33 horas del 22 de mayo del 2017 y oficio número
DM-0826-07-2017, fechado 04 de julio del 2017, la primera suscrita por la
Ministra de Educación Pública a. i., señora Alicia Vargas Porras, y los otros
documentos suscritos por la Ministra de Educación Pública, señora Sonia Marta
Mora Escalante, se integró órgano director del procedimiento ordinario
tendiente a declarar la presunta nulidad absoluta, evidente y manifiesta del
acto de nombramiento del señor xxx como profesor del Liceo Santa Rita de la
Dirección Regional de Educación de San Carlos y del Colegio Técnico Profesional
Francisco J. Orlich de la Dirección Regional de
Educación de Occidente, el que consta en acciones de personal distintas, en
razón de que posee lecciones en propiedad en dos centros educativos, acciones
de personal números 9003509, 201403-MP-083167, y 9909595. (Folios 273-278,
290-293 y 305-306 del expediente original)
Con fundamento en lo anterior, en la resolución n.° 001-17 de las 9:00
horas del 26 de julio de 2017, el Órgano Director del Procedimiento emitió
traslado de cargos al señor xxx, en contra del cual el apoderado especial de
don xxx interpuso recurso de revocatoria con apelación en subsidio, así como
incidente de nulidad concomitante, los cuales fueron rechazados. (Folios
308-311, 326-335, 344-347 y 397-401 del expediente original)
Además, por resolución 003-2017 de las 9:00 horas del 31 de agosto del
2017, el órgano director del procedimiento realizó la correspondiente
instrucción del procedimiento. (Folios 434-436 del expediente original)
Finalmente, mediante la resolución 2160-MEP-2017 de las 14:22 horas del 27
de setiembre del 2017, el órgano decisor ordenó remitir el expediente a la
Procuraduría General de la República, a efecto de que emitiera el dictamen
respectivo. (Folios 440-444 del expediente original)
En consecuencia, la eventual nulidad versa sobre el acto de nombramiento
del señor xxx como profesor del Liceo Santa Rita de la Dirección Regional de Educación
de San Carlos y del Colegio Técnico Profesional Francisco J. Orlich de la Dirección Regional de Educación de Occidente,
el que consta en acciones de personal distintas, en razón de que posee
lecciones en propiedad en dos centros educativos, por haber sido declarado no
idóneo moralmente para ocupar puestos en propiedad o interino, por la Dirección
General de Servicio Civil, mediante la resolución número GD-192-2015, de las
14:10 horas del 03 de diciembre del 2015.
I.
ANTECEDENTES
De previo a pronunciarnos
sobre la gestión que se nos plantea, consideramos necesario mencionar los
siguientes hechos de importancia para la decisión de este asunto:
1.- El señor xxx fue nombrado en propiedad mediante acción de personal
número 9003509 como Profesor de Enseñanza Técnico Profesional de Música en el
Liceo Santa Rita de la Dirección Regional de Educación de San Carlos, con 26
lecciones. La acción de personal fue confeccionada con rige 01 de febrero de
2012 (ver acción de personal que consta a folio 21 y 270 del expediente
original), y el acto administrativo de nombramiento le fue comunicado al señor
xxx a través del oficio número DRH-39189-2011-DIR, fechado 01 de diciembre de
2011, y recibido por el señor xxx el 12 de diciembre de 2011. (Ver copia a
folio 230 del expediente original). Dicho nombramiento consta además en la
acción de personal del Sistema Integra, número 201403-MP-083167. (Ver folio 271
del expediente original)
2.- El nombramiento en el Liceo Santa Rita de la Dirección Regional de
Educación de San Carlos para el curso lectivo 2012 se hizo por Concurso Externo
de la Dirección General de Servicio Civil. En ese orden, fue dicha Dirección
quien determinó que el señor xxx cumplía con todos los requisitos y debía ser
nombrado en propiedad en el Liceo Santa Rita con 26 lecciones, lo cual hizo
mediante propuesta final de candidatos propiamente docente modificadas para
nombramientos del curso lectivo 2012, mediante oficio número CD-1263-2011 de
fecha 31 de octubre de 2011 (Ver folios 224 y 225 del expediente administrativo
donde consta el oficio número DRH-DPRH-RS-36455-2014, suscrito por Grettel Guerrero Álpizar, Jefa de
la Unidad de Reclutamiento y Selección del Depto. de Promoción del Recurso
Humano de la Dirección de Recursos Humanos del Ministerio de Educación Pública,
así como oficio número CD-1567-2014 del Director de Carrera Docente de la
Dirección General de Servicio Civil visible a folios 212 y 213 del expediente
administrativo)
3.- Mediante la acción de personal número 9909595, se le hizo al señor xxx
, un nombramiento en propiedad con rige 01 de febrero del 2013, con un total de
14 lecciones, como Profesor de Enseñanza Técnico Profesional de Música, en el
Colegio Técnico Profesional Francisco J. Orlich,
perteneciente a la Dirección Regional de Educación de San Ramón. (Ver folio 272
del expediente original)
4.- Ahora bien, de los antecedentes de este caso se desprende del contenido
de los folios del 45 al 50 del expediente administrativo que nos ocupa, que al
señor xxx, mediante la resolución 1621-MEP-2015 de las 9:34 horas del 24 de
abril del 2015, se le inició un primer procedimiento administrativo ordinario
tendiente a investigar la presunta nulidad absoluta, evidente y manifiesta en
el nombramiento en propiedad del citado funcionario en el Liceo Santa Rita, en
razón que ese nombramiento se gestionó en el año 2012 y el servidor fue
ingresado al registro de inelegibles por un período de tres años que corría
desde el 30 de julio del 2011 hasta el 30 de julio del 2014. En esa misma
resolución se designó el órgano director del procedimiento. (Ver los folios del
45 al 50 del expediente administrativo)
5.- Ante ello, por medio de la resolución 392-MEP-2016 de las 13:12 horas
del 4 de febrero del 2016, el Despacho de la señora Ministra de Educación
Pública, conoció el Informe rendido por el Órgano Director del Procedimiento
conformado a efecto de que instruyera el Procedimiento Administrativo Ordinario
narrado en el hecho anterior. En la mencionada resolución se dispuso:
“I.- Ordenar el archivo de las
presentes diligencias. Que corresponden procedimiento instaurado a efecto de
investigar la presunta nulidad absoluta, evidente y manifiesta del nombramiento
en propiedad del señor xxx, portador de la cédula de identidad número xxx.
II.- Siendo que en dicho legajo
consta solicitud de vida y costumbres del señor xxx, se le ordena al
Departamento de Promoción del Recurso Humano, atender dicha gestión.” (Ver los folios del 55 al 61 del expediente
administrativo)
6.- La resolución 392-MEP-2016 de las 13:12 horas del 4 de febrero del
2016, en lo de interés, fundamentó el archivo de procedimiento instaurado a
efecto de investigar la presunta nulidad absoluta, evidente y manifiesta del
nombramiento en propiedad del señor xxx, en lo siguiente:
“Se conoce el informe final del órgano director,
dictado al haber concluido con la instrucción del procedimiento. La
recomendación que brinda sobre el caso en investigación es que no sea remitido
el expediente a la Procuraduría General de la República para la obtención del
respectivo dictamen y en su lugar se archive la causa, en razón de la
existencia de dudas que restan claridad en la gestión de nombramiento del señor
Guillermo Corrales, lo cual conlleva a la imposibilidad de la administración de
anular un acto administrativo conforme al artículo 173 de la Ley General de la
Administración Pública.
Dentro de las dudas que señala, es en cuanto a la
fecha en que el funcionario xxx fue incluido en el Registro de Inelegibles, que
de los oficios agregados dentro del expediente, se desprende que se indican
fechas diferentes, lo cual evidencia duda por las contradicciones existentes.
Por otra parte, existe una resolución del Tribunal
de Servicio Civil mediante la cual se acuerda acoger la gestión de despido
incoada por el Ministro de Cultura y Juventud correspondiente al señor xxx del
puesto que ostentaba en el Ministerio a su cargo, así como la debida
publicación del despido en el Diario Oficial La Gaceta, pero además está
agregada una certificación emitida por el Departamento de Gestión Institucional
de Recursos Humanos del Ministerio de Cultura y Juventud, en la cual se
certifica que el señor xxx dejó su cargo el treinta de junio del dos mil once
por haber interpuesto renuncia implícita.
Para una mayor claridad y entendimiento de las
acotaciones que se apuntaran, se desglosan varias gestiones importantes a tomar
en consideración para la resolución del presente caso, así se desglosan las
siguientes:
·
Mediante certificación del Ministerio de Cultura y
Juventud, se indica que el señor xxx laboró hasta el 30 de junio del 2011, por
haber renunciado al puesto que ocupaba en ese Ministerio. (folio 92).
·
Mediante la resolución número 11788 de las ocho
horas con cinco minutos del cuatro de julio del dos mil once, el Tribunal de
Servicio Civil acuerda despedir al funcionario xxx, el mismo es con fecha de
rige el 30 de julio del 2011; fue publicado en el Diario Oficial La Gaceta
número 206 del 27 de octubre del 2011. (folios 49 y 86 a 91)
·
Según la información suministrada por el Tribunal
de Carrera Docente en el oficio número CD-1567-2014, antes se aplicaba la regla
de tres años de inhabilitación, por tanto el rige de inhabilitación del señor
xxx rige a partir del 30 de julio del 2011 hasta el 30 de julio del 2014.
·
Mediante el oficio CD-1263-2011 de fecha 31 de
octubre del 2011, fue enviada la propuesta inicial de candidatos para
nombramiento en propiedad en el área docente, la cual fue modificada mediante
el oficio número CD-1308-2011 del 05 de diciembre del 2011, en la cual formaba
parte el señor xxx. (ver oficio CD-1567-2014, folio 13)
·
Sobre la fecha de la inhabilitación del señor xxx,
consta en el oficio CD-1567-2014, del Tribunal de Carrera Docente, que fue
ingresado en el registro de ¡inelegibles el 13 de diciembre del 2011, sin
embargo, en el oficio DRH-DPRH-RS-301-2015 de la Unidad de Reclutamiento y
Selección indica que fue ingresado el 16 de mayo del 2012; la misma Unidad
informa mediante el oficio DRH-DPRH-RS-36170-2014 que se consultó el registro
de inhabilitados en fecha 15 de diciembre del 2011 y el señor xxx no se
encontraba incluido, mientras que para el 08 de febrero del 2012 ya había sido
incluido.
·
Mediante oficio número DRH-39189-2011-DIR de fecha
01 de diciembre del 2011, es comunicada el 12 de diciembre del 2011, la
propuesta de nombramiento al señor Corrales, y mediante acción de personal
número 9003509 le rige el nombramiento en propiedad a partir del 01 de febrero
del 2012.
Valorando las anteriores acotaciones y de
conformidad con la normativa que regula la facultad de la administración
pública para anular sus propios actos, que indica que esta tendrá la potestad
siempre y cuando el acto a anular sobrelleve una nulidad absoluta, evidente y
manifiesta, lo que quiere decir según como lo ha determinado la jurisprudencia,
debe ser notoria, palpable es decir que una llana valoración se puede percibir;
lo cual indica que no es el caso de la presente investigación, lo que conlleva
a que la administración se encuentre imposibilitada de anular su propio acto de
acuerdo al artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública. Para
gestionar la nulidad del acto de nombramiento del señor xxx se debería de
recurrir a la vía judicial, declarándose previamente la lesividad del acto que
se pretende anular, cumpliendo con los requerimientos legales para que prospere
dicho proceso, de acuerdo con la Ley General de la Administración Pública y el
Código Procesal Contencioso Administrativo.
Para declarar la lesividad del acto, se deben
valorar otras circunstancias presentes en el caso, que bien fueron analizadas
por el órgano director del procedimiento en su informe final, como el hecho de
que el periodo de inhabilitación del señor xxx corría del 30 de julio del 2011
al 30 de julio del 2014, es decir el plazo ha sido ampliamente superado.
Además, no se puede obviar el hecho de que en el
expediente consta copia de la publicación en el Diario Oficial La Gaceta, del
acuerdo de despido del señor xxx, sin embargo, no se menciona nada al respecto
sobre el período de inhabilitación, como tampoco se encuentra agregado en el
presente legajo resolución alguna por parte del Tribunal de Servicio Civil
donde se haya ordenado el período de inhabilitación impuesto al servidor xxx,
ni ningún tipo de comunicación a dicho funcionario sobre tal situación.
Aunado a las circunstancias expuestas, de que el
procedimiento no se instauró dentro del período en que el servidor xxx se
encontraba en el periodo de inhabilitación, se considera que lo más beneficioso
para las partes es el archivo de las presentes diligencias, siendo que como
bien lo indicó el órgano director, en caso de que prosperara un proceso de
lesividad, posterior a este, se debe plantear un procedimiento paralelo a fin
de determinar la situación jurídica del período laborado por el señor xxx sin
contar con un nombramiento válido, lo cual en definitiva y como se mencionó
anteriormente culminaría posiblemente, en que el funcionario sea nombrado en
propiedad, puesto que ya el período de inhabilitación fue superado.”
7.- En otro orden de ideas, se constata que mediante la resolución número
DG-192-2015 de las 14:10 horas del 03 de diciembre de 2015, la Dirección
General de Servicio Civil resuelve solicitud de Estudio de Vida y Costumbres
realizado al señor xxx y se determina que no posee idoneidad moral para ocupar
puestos en propiedad o interino dentro del Régimen de Servicio Civil, no se
autoriza a tramitarle ofertas de servicios y se le declara inelegible por un
período de tres años. (Ver folios 10-12 del expediente administrativo)
8.- A folio 54 del expediente administrativo consta que el señor xxx se
encuentra en el Registro de Inelegibles desde el 03 de diciembre del 2015 al 03
de diciembre del 2018, por considerarse no idóneo. (Ver folio 54 del expediente
administrativo).
9.- Por medio de la resolución No.
1631-2016, de las 09:45 horas del 11 de mayo de 2016 el Departamento de
Recursos Humanos del Ministerio de Educación Pública, inició procedimiento
administrativo en contra del señor xxx para despedirlo sin responsabilidad
patronal, tramitado bajo expediente No. 225-2016. En
el traslado de cargos establece que “(…)
su persona carece de los requisitos mínimos de idoneidad que se establece en el
Estatuto de Servicio Civil para servir a la Administración Pública según se
desprende de la resolución número DG-192-2015, de las 14:10 horas del 03 de
diciembre de 2015”. (Ver folios 196-199 expediente administrativo)
10.- En la resolución TDC-236-2016 de las 18:29 horas del 12 de agosto del
2016, el Tribunal de la Carrera Docente rechazó por improcedente la solicitud
de despido promovida contra el señor xxx y remitió el expediente disciplinario
a la Dirección de Recursos Humanos del Ministerio de Educación Pública. En
dicha resolución se indicó:
“Una vez valorada la redacción
del hecho, aunado al resultado de los documentos que componen el expediente
disciplinario 225-2016 resulta más que evidente que no se hace referencia a
ninguna falta en que haya incurrido el accionado, por lo que no estamos ante un
procedimiento disciplinario en donde se podría llegar a despedir a un
funcionario docente sin responsabilidad patronal. La Administración lo que debe
proceder es anular el nombramiento en propiedad que se efectuó en el periodo en
que el accionado se encontraba inhabilitado”. (Ver folios
7-9 y 102-104 expediente administrativo)
11.- Mediante la resolución número 4164-16 de las trece horas y cuarenta
minutos del dieciocho de octubre del dos mil dieciséis, la Dirección de Recurso
Humanos, dentro de la causa seguida al señor xxx, resuelve "...Remitir la resolución DG-192-2015 de las catorce horas con
diez minutos del tres de diciembre del dos mil quince, que dio origen al
presente procedimiento, al Despacho de la señora Ministra de Educación, Sonia
Marta Mora Escalante, para que dicha oficina proceda como en derecho
corresponde y realice las acciones necesarias para anular el nombramiento del
señor xxx... " (Ver
folio 04 a 06 de expediente administrativo).
12.- Mediante el oficio número GD-UAG-1152-2016 de fecha 30 de noviembre del
2016, suscrito por la Licda. Nelly Venegas Brenes, Jefe del Departamento de
Gestión Disciplinaria, se remite al Despacho de la señora Ministra de Educación
Pública los insumos que respaldan la resolución 4164-16, para que se instaure
procedimiento con el fin de anular los nombramientos en propiedad del señor
xxx. (Ver folio 02 del expediente administrativo)
13.- A través de la
resolución No. 1032-MEP-2017 de las 10:44 horas del 4 de abril del 2017,
saneada por medio de la resolución 1301-MEP-2017 de las 7:33 horas del 22 de
mayo del 2017 y oficio número DM-0826-07-2017, fechado 04 de julio del 2017, la
primera suscrita por la Ministra de Educación Pública a. i., señora Alicia
Vargas Porras, y los otros documentos suscritos por la Ministra de Educación
Pública, señora Sonia Marta Mora Escalante, se integró órgano director del
procedimiento ordinario tendiente a declarar la presunta nulidad absoluta,
evidente y manifiesta del acto de nombramiento del señor xxx como profesor del
Liceo Santa Rita de la Dirección Regional de Educación de San Carlos y del
Colegio Técnico Profesional Francisco J. Orlich de la
Dirección Regional de Educación de Occidente, el que consta en acciones de
personal distintas, en razón de que posee lecciones en propiedad en dos centros
educativos, acciones de personal número 9003509, 201403-MP-083167, y 9909595.
(Folios 273-278, 290-293 y 305-306 del expediente original)
14.- En resolución de las 13:00 del 28 de abril del
2017, el Órgano Director del Procedimiento recomendó al órgano decisor el
archivo del presente proceso. Lo anterior, en virtud de que mediante resolución
No. 1621-MEP-2015 de las 9:34 horas del 24 de abril del 2015 y la resolución
392-MEP-2015 de las 13:11 horas del 4 de febrero del 2016, ambas emitidas por
la Ministra de Educación Pública, el Ministerio había integrado un órgano
director colegiado para investigar la presunta nulidad absoluta, evidente y
manifiesta del nombramiento en propiedad del amparado, en el que el órgano
conoció el asunto y se recomendó el archivo, recomendación que fue avalada por
la Ministra de Educación Pública, por lo que en aplicación del principio non
bis in idem y la jurisprudencia de la Sala
Constitucional no puede reabrirse una causa fallada por mismos hechos, aun
cambiando la calificación legal o aportándose nuevos elementos probatorios (Folios 282-287 del expediente original)
15.- Mediante la resolución No. 1301-MEP-2017 de las
7:33 horas del 22 de mayo del 2017, el Despacho de la Ministra de
Educación Pública ordenó al Órgano Director del Procedimiento sanear la
resolución No. 1032-MEP-2017, realizar la instrucción correspondiente y una vez
finalizado entregar el informe final. (Folios 290-293 del expediente original)
16.- En resolución de las 16:00 horas del 16 de
junio del 2017, el Órgano Director del Procedimiento reitera la recomendación
al órgano decisor del archivo de las diligencias. (Folios 297-302 del expediente original)
17.- Por medio del oficio DM-0826-07-2017 del 4
de julio del 2017 la Ministra de Educación Pública le reiteró al órgano
director del procedimiento en cuestión atender lo ordenado en la resolución
1032-MEP-2017 y realizar la instrucción correspondiente (Folios 305-306 del expediente original)
18.- Mediante la resolución No. 001-2017 de las 9:00
horas del 26 de julio de 2017, el Órgano Director del Procedimiento emitió
traslado de cargos al señor xxx tendiente a declarar la presunta nulidad
absoluta, evidente y manifiesta del acto de nombramiento como profesor. Lo anterior
en virtud de que mediante resolución DG-192-2015 de las 14:10 horas del 3 de
diciembre del 2015 la Dirección General del Servicio Civil resolvió:
“Artículo 1. Declarar que el señor xxx no posee la idoneidad moral para
ocupar puestos en propiedad o interino dentro del Régimen de Servicio Civil.
Artículo 2. No se autoriza tramitar ofertas de servicio que presente el señor
xxx por un período de tres años de conformidad con el artículo 7 inciso b) 1 de
la resolución No. DG-091-2013 del 4 de julio del 2013”. (Folios 308-311, 10-11 del expediente
original)
19.- En resolución n.° 002-17 de las 13:00 horas del 9 de agosto del 2017,
el Órgano Director del Procedimiento rechazó el recurso de revocatoria
interpuesto por el señor xxx y elevó el recurso de apelación y el incidente de
nulidad al superior. (Folios 344-347 del expediente administrativo)
20.- Mediante la resolución n.° 1882-MEP-2017 de las
7:12 horas del 22 de agosto del 2017, la Ministra de Educación Pública
declaró sin lugar el recurso de apelación interpuesto por don xxx en contra de
la resolución No. 001-2017. (Folios 397-401 del expediente original)
21.- Por resolución de las 9:31 horas del 31 de agosto del 2017, el
Órgano Director del Procedimiento realizó la correspondiente instrucción del
presente procedimiento y elevó “a
conocimiento del órgano decisor la impugnación de actuación absolutamente nula
y la excepción previa de cosa juzgada, además del escrito de contestación del
traslado de cargos, para lo que corresponda en Derecho. Se recomienda que se
instruya a las respectivas Unidades del Departamento de Asignación de Recurso
Humano de la Dirección de Recursos Humanos que de previo a realizar aumentos de
lecciones en propiedad se consulte el Registro de Inelegibles de la Dirección
General de Servicio Civil. Además se recomienda ajustarse al procedimiento
dispuesto por oficio DRH-PPRH-RS-26989 del 25 de noviembre del 2009.”
(Folios 434-436 del expediente administrativo).
22.- Mediante la
resolución 2160-MEP-2017 de las 14:22 horas del 27 de setiembre del 2017, el
órgano decisor ordenó remitir el expediente a la Procuraduría General de la
República, a efecto de que emitiera el dictamen respectivo y rechazó la
impugnación de acto absolutamente nulo contra la resolución n.° 1882-MEP-2017,
de las siete horas con doce minutos del 22 de agosto del 2017 y la excepción de
cosa juzgada y de falta de derecho presentadas por el Apoderado Especial de don
xxx, el día 28 de agosto del 2017, fecha en que se realizó la audiencia oral y
privada. (Folios 440-444 del expediente original)
II.
SObre la potestad de la administración pública de
anular un acto declarativo de derechos en vía administrativa
En principio, la Administración se encuentra inhibida
para anular, en vía administrativa, los actos suyos que hayan declarado algún
derecho a favor de los administrados. En ese sentido, la regla general
establece que para dejar sin efecto ese tipo de actos, la Administración debe
acudir a la vía judicial y solicitar que sea un órgano jurisdiccional el que
declare dicha nulidad mediante el proceso de lesividad regulado en los
artículos 10.5, 34 y 39.2 del Código Procesal Contencioso Administrativo.
La razón para limitar la posibilidad de que la Administración anule por sí
misma los actos suyos declarativos de derechos se fundamenta en motivos de
seguridad jurídica: el administrado debe tener certeza de que los actos
administrativos que le confieren derechos subjetivos, no van a ser modificados
ni dejados sin efecto arbitrariamente por la Administración.
A pesar de lo anterior, existe una excepción al principio
según el cual los actos que declaran derechos a favor del administrado son
intangibles para la Administración. Esa excepción está contenida en el artículo
173 de la Ley General de la Administración Pública. De conformidad con esa
norma, la Administración puede anular en vía administrativa un acto suyo
declarativo de derechos, siempre que aquél presente una nulidad que además de
absoluta, sea evidente y manifiesta. En otras palabras, no es cualquier nulidad
la que podría ser declarada por medio del trámite descrito, sino solo aquella
que resulte clara, palmaria, notoria, ostensible, etc. (Al respecto, pueden
consultarse nuestros dictámenes C-200-83 del 21 de junio de 1983; C-062-88 del
4 de abril de 1988; C-165-93 del 10 de diciembre de 1993; C-012-1999 del 12 de
enero de 1999; C-183-2004 del 8 de junio de 2004; C-346-2009 del 17 de
diciembre de 2009; C-025-2011 del 7 de febrero de 2011; C-013-2013 del 30 de
enero de 2013; C-010-2015 del 3 de febrero de 2015, el C-033-2017 del 16 de
febrero de 2017, y el C-158-2017 del 5 de julio de 2017, los cuales constan en
nuestra base de datos, a la cual se puede acceder por medio de la dirección
electrónica http://www.pgrweb.go.cr/scij/).
Para evitar abusos en el ejercicio de la potestad que confiere a la
Administración el artículo 173 mencionado, el legislador dispuso que, de previo
a la declaratoria de nulidad, debía obtenerse un dictamen de la Procuraduría
General de la República (o de la Contraloría, en caso de que el asunto versase
sobre actos directamente relacionados con el proceso presupuestario o sobre
contratación administrativa) mediante el cual se acredite la naturaleza
absoluta, evidente y manifiesta de la nulidad que se pretende declarar. Ese
dictamen debe solicitarse luego de tramitado todo el procedimiento
administrativo por parte del órgano director y antes del dictado del acto final
por parte del órgano decisor.
Otro de los mecanismos utilizados por el legislador para evitar el uso
abusivo de la potestad de anulación en vía administrativa de un acto
declarativo de derechos, es el de encomendar la iniciativa para su ejercicio
sólo a ciertos órganos administrativos de alto nivel jerárquico, según puede
comprobarse de la lectura del propio artículo 173 mencionado.
Así las cosas, la
intervención en estos casos de la Procuraduría (o de la Contraloría según
corresponda) cumple una doble función, que consiste, por una parte, en
corroborar que el procedimiento administrativo previo haya respetado el debido
proceso y el derecho de defensa del administrado; y, por otra, en acreditar que
la nulidad que se pretende declarar posea, efectivamente, las características
de absoluta, evidente y manifiesta. Se trata de un criterio externo a la
Administración activa, que tiende a dar certeza a esta última y al
administrado, sobre el ajuste a Derecho del ejercicio de la potestad de autotutela administrativa.
Ahora bien, sobre esta excepción al
principio de intangibilidad de los actos propios contenida en el artículo 173
mencionado, que permite a la Administración anular ese tipo de actos sin
recurrir al proceso judicial de lesividad, la Sala Constitucional ha expuesto:
“…a la Administración le está vedado suprimir por
su propia acción aquellos actos que haya emitido confiriendo derechos
subjetivos a los particulares. Así, los derechos subjetivos constituyen un
límite respecto de las potestades de revocación (o modificación) de los actos
administrativos, con el fin de poder exigir mayores garantías procedimentales.
La Administración, al emitir un acto y con posterioridad al emanar otro
contrario al primero, en menoscabo de derechos subjetivos, está desconociendo
estos derechos, que a través del primer acto había concedido, sea por error o
por cualquier otro motivo. Ello implica que la única vía que el Estado tiene
para eliminar un acto suyo del ordenamiento es el proceso jurisdiccional de
lesividad, pues este proceso está concebido como una garantía procesal a favor
del administrado, o bien, en nuestro ordenamiento existe la posibilidad de ir
contra los actos propios en la vía administrativa, en la hipótesis de nulidades
absolutas, evidentes y manifiestas, previo dictamen de la Contraloría General
de la República y de la Procuraduría General de la República (como una garantía
más en favor del administrado) y de conformidad con el artículo 173 de la Ley
General de la Administración Pública. En consecuencia, si la Administración ha
inobservado las reglas de estos procedimientos, o bien, las ha omitido del todo
o en parte, como se evidencia en el presente caso, el principio de los actos
propios determina como efecto de dicha irregularidad la invalidez del acto.” (Sala Constitucional de la Corte
Suprema de Justicia, voto No. 897-1998 de las 17:15 horas del 11 de febrero de
1998).
Además, de los artículos 296 de la LGAP y 51 del Código Procesal
Contencioso Administrativo (Ley No. 8508 de 28 de abril de 2006) se extrae que
otro de los requisitos formales para el ejercicio de esta potestad anulatoria
es conformar un expediente documental, identificado, completo, foliado y
ordenado cronológicamente, en el que consten todas las actuaciones de la
Administración durante el procedimiento, que permita el estudio y análisis de
lo acontecido por parte de los particulares interesados y de este órgano
asesor.
En suma, después de que el órgano director culmina la tramitación del
procedimiento, debe remitir el informe que corresponda al órgano decisor, para
que éste, de previo a dictar el acto final, solicite a la Procuraduría o a la
Contraloría el criterio favorable sobre la nulidad evidente y manifiesta. Una
vez que el órgano decisor cuenta con ese dictamen obligatorio y vinculante,
procede a emitir el acto final del procedimiento.
Por último, otro punto que no debe dejarse de lado es que para el
ejercicio de la potestad anulatoria existe un plazo de caducidad de un año
contado a partir de la adopción del acto que se pretende anular -salvo que sus
efectos perduren-, pues así lo dispone el inciso 4) del artículo 173 comentado.
III.
Sobre el caso concreto y la imposibilidad de emitir el
dictamen requerido
Una vez efectuada una revisión minuciosa del presente asunto y analizado
el cuadro fáctico que lo rodea, esta Procuraduría llega a la conclusión que la
nulidad pretendida, no es absoluta, evidente y manifiesta, como para ser
declarada en vía administrativa, por las razones que de seguido se proceden a
exponer:
Recordemos, que tal y como se indicó en el apartado anterior, la
Administración se encuentra inhibida para anular, en vía administrativa, los
actos suyos que hayan declarado algún derecho a favor de los administrados.
En ese sentido, la regla general establece que para dejar sin efecto ese
tipo de actos, la Administración debe acudir a la vía judicial y solicitar que
sea un órgano jurisdiccional el que declare dicha nulidad mediante el proceso
de lesividad regulado en los artículos 10.5, 34 y 39.2 del Código Procesal
Contencioso Administrativo.
Dicho lo anterior, a nuestro criterio, los actos administrativos de
nombramiento materializados en las acciones de personal números 9003509,
201403-MP-083167 y 9909595, no se pueden anular en sede administrativa
siguiendo el procedimiento que instaura el ordinal 173 de la Ley General de la
Administración Pública, toda vez que la manifestación de la voluntad de la
Administración de incluirlo como servidor regular propietario se hizo
cumpliendo en tesis de inicio con todos los requisitos impuestos por la
normativa estatutaria; sin embargo, a raíz de un hecho sobrevenido como lo es
el resultado del Estudio de Vida y Costumbres practicado por la Dirección General
de Servicio Civil, a solicitud expresa del funcionario xxx, se emite la
Resolución DG-192-2015 de las 14:10 horas del 03 de diciembre del 2015, en la
que se resuelve:
“Artículo 1.-
Declarar que el señor xxx, cédula de identidad número xxx, no posee la idoneidad
moral para ocupar puestos en propiedad o interino dentro del Régimen de
Servicio Civil.
Artículo 2.- No
se autoriza tramitar ofertas de servicio que presente el señor xxx, por un
periodo de tres años de conformidad con el artículo 7 inciso b).1 de la
Resolución número DG-091-2013 del 04 de julio del 2013.
Artículo 3.-
Rige a partir de la fecha de esta Resolución.” (Ver folios
10-12 y 265 a 267 del expediente administrativo).
En ese orden, mediante el oficio ARSP-472-2015-VC de 17 de diciembre del
2015, suscrito por la señora Receba Hidalgo Vásquez, Trabajadora Social de la
Unidad de Selección y Administración de Concurso del Área de Reclutamiento y
Selección de Personal de la Dirección General de Servicio Civil se informa que
el señor xxx se encuentra en el Registro de Inelegibles desde el 03 de
diciembre del 2015 al 03 de diciembre del 2018, por considerarse no idóneo.
(Ver folios 268-269 del expediente administrativo).
En virtud de lo anterior, a través de la resolución No. 1032-MEP-2017 de las 10:44 horas del 4 de
abril del 2017 (saneada por medio de la resolución 1301-MEP-2017 de las 7:33
horas del 22 de mayo del 2017 y oficio número DM-0826-07-2017, fechado 04 de
julio del 2017, la primera suscrita por la Ministra de Educación Pública a. i.,
señora Alicia Vargas Porras, y los otros documentos suscritos por la Ministra
de Educación Pública, señora Sonia Marta Mora Escalante), se integró el órgano
director del procedimiento ordinario tendiente a declarar la presunta nulidad
absoluta, evidente y manifiesta del acto de nombramiento del señor xxx como
profesor del Liceo Santa Rita de la Dirección Regional de Educación de San
Carlos y del Colegio Técnico Profesional Francisco J. Orlich
de la Dirección Regional de Educación de Occidente, el que consta en acciones
de personal distintas, en razón de que posee lecciones en propiedad en dos
centros educativos, acciones de personal número 9003509, 201403-MP-083167, y
9909595. Tal decisión se fundamentó en que el servidor a raíz del resultado del
Estudio de Vida y Costumbres finalizado en el mes de diciembre del año 2015
supuestamente no estaría cumpliendo con la totalidad de los requisitos para
ocupar un puesto dentro del Régimen del Servicio Civil, de acuerdo con lo
dispuesto en el artículo 20, inciso a) del Estatuto de Servicio Civil, así como
en el artículo 9 inciso c) de su Reglamento y el ordinal 192 de la Constitución
Política.
Bajo esa
inteligencia, si bien es cierto de conformidad con los artículos 20 inciso a) del
Estatuto de Servicio Civil y 9 inciso c) de su Reglamento, se establece como
requisito para ingresar al Régimen de Servicio Civil, poseer aptitud moral y
física propias para el desempeño del cargo, lo que se comprobará mediante
información de vida y costumbres para determinar la idoneidad de quienes
deseen prestar sus servicios en el citado régimen, del estudio del caso de
don xxx se denota con total claridad que para la fecha en que se le practicó el
estudio solicitado por él mismo, en fecha 1 de setiembre del 2014, ya se
encontraba materializado su nombramiento en propiedad como docente, desde el
año 2012 y un aumento de lecciones en propiedad otorgado en el 2013. Ergo, en
principio el acto de nombramiento estaba para esa data en un todo ajustado a
derecho; empero, en atención al resultado del estudio el panorama cambió.
Incluso,
eventualmente la situación acontecida pudo haber encuadrado en lo dispuesto en
el artículo 81 inciso j) del Código de Trabajo, el cual dispone en lo de
interés que:
“Son causas justas que facultan a patrono para dar por
terminado el contrato de trabajo: (…) j. Cuando el trabajador al celebrar el contrato haya
inducido en error al patrono, pretendiendo tener cualidades, condiciones o
conocimientos que evidentemente no posee, o presentándole referencias o
atestados personales cuya falsedad éste luego compruebe, o ejecutando su
trabajo en forma que demuestre claramente su incapacidad en la realización de
las labores para las cuales ha sido contratado;…” (El
subrayado no es del original)
El
anterior razonamiento va muy ligado al resultado de la investigación de vida y costumbres practicada a don xxx, donde se deja en evidencia
que su desempeño laboral para la fecha del estudio en los Colegios Liceo de San
Rita y Colegio Técnico Profesional Francisco J. Orlich,
ambos del Ministerio de Educación Pública, fue reconocido como “regular” o
“malo”. Ello debido a que “…ha utilizado
el tiempo de su jornada laboral para ejecutar actividades personales, sin
solicitar el respectivo permiso, incumple las normas y reglamentos de trabajo,
no responde de forma positiva ni pronta ante las órdenes de sus superiores, la
puntualidad no es óptima, la comunicación con padres de familia y estudiantes
no es asertiva, y se observaron llamadas de atención verbal y escritas
registradas en el expediente personal a su nombre. Asimismo, se demuestra que
el investigado posee recursos personales débiles para generar cambios
positivos.”
De
acuerdo con lo indicado, la investigación practicada concluye que luego de
hacer un análisis integral se comprueba que, durante su labor en la Función
Pública, el señor xxx no ha demostrado la idoneidad moral requerida, puesto que
la calidad, el compromiso y la responsabilidad hacia el trabajo son
discordantes con lo requerido para desenvolverse dentro del Régimen del
Servicio Civil.
Conclusión
que no resulta coincidente con las evaluaciones del desempeño que registra el
citado servidor, ya que como bien lo resaltó el órgano director en la
resolución de las trece horas del veintiocho de abril de dos mil diecisiete,
visible a folios 282 al 287 del expediente administrativo, se tiene que don xxx
siempre ha sido calificado de Excelente en el Ministerio de Educación Pública,
desde el año que ingresa en propiedad, según certificación 00040335-2016, del 2
de junio del 2016, visible a folio 129 del expediente administrativo.
Así, para
esta Procuraduría General, la presunta nulidad no es palpable, ni evidente ni
manifiesta, pues en primer orden consta a nivel del expediente que por medio de
la acción de personal 9003509 le fue hecho al señor xxx, nombramiento en
propiedad con rige a partir del 01 de febrero del 2012, con un total de 26
lecciones, como Profesor de Enseñanza Técnico Profesional de Música, en el
Liceo Santa Rita. (nombramiento que también consta en
la acción de personal del Sistema Integra 201403-MP-083167) (Ver folios 21, 270
y 271 del expediente administrativo). Por su parte, a través de la acción de
personal 9909595 le fue tramitado al citado servidor un nombramiento en
propiedad con rige a partir del 1 de febrero del 2013, con un total de 14
lecciones, como Profesor de Enseñanza Técnico Profesional de Música, en el
Colegio Técnico Profesional Francisco J. Orlich. (Ver
folios 22 y 272 del expediente administrativo)
Ergo, los
nombramientos se concretaron de previo al dictado de la resolución DG-192-2015
de las 14:10 horas del 03 de diciembre del 2015, que lo declaró no idóneo desde
el punto de vista moral para ocupar puestos en propiedad o interino dentro del
Régimen de Servicio Civil, a pesar de que ya era un funcionario activo, desde
varios años antes de tal declaratoria, conforme se indicó.
En suma, estamos
en presencia de una situación sobrevenida, que si bien puede ser sometida a un
proceso de lesividad en sede contencioso administrativa, consideramos que no
resulta factible otorgar el dictamen afirmativo para que se anulen los actos de
nombramiento del servidor xxx en vía administrativa.
IV. CONCLUSIÓN
Con fundamento en el análisis efectuado, esta Procuraduría devuelve, sin el
dictamen afirmativo solicitado, la gestión tendente a declarar la presunta
nulidad absoluta, evidente y manifiesta del acto administrativo de nombramiento
en propiedad del señor xxx, cédula de identidad xxx, tramitado mediante las acciones
de personal N° 9003509 y N° 201403-MP-083167, en el puesto de Profesor de
Enseñanza Técnico Profesional de Música en el Liceo Santa Rita y acción de
personal N° 9909595 en el puesto de Profesor de Enseñanza Técnico Profesional
de Música en el C.T.P. Francisco J. Orlich de Grecia,
por haber sido declarado no idóneo moralmente para ocupar puestos en propiedad
o interino, por la Dirección General de Servicio Civil, mediante la resolución
número GD-192-2015.
Remitimos adjunto el expediente administrativo que
nos fue enviado con la gestión, el cual consta de 445 folios y tres CD’s; dos de ellos contienen una copia del expediente
relacionado con los Estudios de Vida y Costumbres a nombre del señor xxx,
cédula de identidad xxx, con un total de 268 imágenes cada uno, y el otro
corresponde a una copia del expediente xxx iniciado en contra del citado
funcionario xxx, el cual contiene un total de 189 imágenes.
Cordialmente;
Yansi Arias Valverde
Procuradora Adjunta
YAV/sgg
C-056-2018
Procedimiento para declarar la nulidad
absoluta, evidente y manifiesta, artículo 173 de la Ley General de la
Administración Pública. potestad de la administración pública de anular un acto
declarativo de derechos en vía administrativa. criterio
favorable sobre la nulidad evidente y manifiesta. Potestad anulatoria, plazo de
caducidad de un año contado a partir de la adopción del acto que se pretende
anular -salvo que sus efectos perduren-, inciso 4) del artículo 173.
Imposibilidad de la Procuraduría de emitir el dictamen favorable requerido por
el Ministerio de EDUCACIÓN PÚBLICA. Nombramiento en propiedad funcionario docente.
Proceso de lesividad, artículos 10.5, 34 y 39.2 del Código Procesal Contencioso
Administrativo. Artículos
20 inciso a) del Estatuto de Servicio Civil y 9 inciso c) de su Reglamento.
Por oficio n.° DAJ-1994-10-2017 del 24 de octubre del 2017, complementado por el oficio DAJ-DPP-004-01-2018 del 09 de enero
del 2018, el señor Mario Alberto López Benavides, Director
de Asuntos Jurídicos del Ministerio de Educación Pública, remitió
a la Procuraduría General el expediente administrativo original compuesto por
445 folios y tres CD’s; dos de ellos contienen una
copia del expediente relacionado con los Estudios de Vida y Costumbres a nombre
del señor xxx, cédula de identidad xxx, con un total de 268 imágenes cada uno,
y el otro corresponde a una copia del expediente xxx iniciado en contra del
citado funcionario Corrales Méndez, el cual contiene un total de 189 imágenes,
las que valga aclarar también se encuentran en su gran mayoría impresas del
folio 81 al 248 del expediente original remitido, con el propósito de que se
emitiera el dictamen afirmativo tendente a declarar la presunta nulidad absoluta,
evidente y manifiesta del acto administrativo de nombramiento en propiedad del
señor xxx, tramitado mediante las acciones de personal N° 9003509 y N°
201403-MP-083167, en el puesto de Profesor de Enseñanza Técnico Profesional de
Música en el Liceo Santa Rita y acción de personal N° 9909595 en el puesto de
Profesor de Enseñanza Técnico Profesional de Música en el C.T.P. Francisco J. Orlich de Grecia, por haber sido declarado no idóneo
moralmente para ocupar puestos en propiedad o interino, por la Dirección
General de Servicio Civil, mediante la resolución número GD-192-2015.
Mediante dictamen C-056-2018 del 02 de abril de 2018, suscrito por la Licda. Yansi Arias Valverde, Procuradora Adjunta, se concluyó:
“Con fundamento en el análisis efectuado, esta
Procuraduría devuelve, sin el dictamen afirmativo solicitado, la gestión
tendente a declarar la presunta nulidad absoluta, evidente y manifiesta del
acto administrativo de nombramiento en propiedad del señor xxx, cédula de
identidad xxx, tramitado mediante las acciones de personal N° 9003509 y N°
201403-MP-083167, en el puesto de Profesor de Enseñanza Técnico Profesional de
Música en el Liceo Santa Rita y acción de personal N° 9909595 en el puesto de Profesor
de Enseñanza Técnico Profesional de Música en el C.T.P. Francisco J. Orlich de Grecia, por haber sido declarado no idóneo
moralmente para ocupar puestos en propiedad o interino, por la Dirección
General de Servicio Civil, mediante la resolución número GD-192-2015.
Remitimos adjunto el expediente
administrativo que nos fue enviado con la gestión, el cual consta de 445 folios y tres CD’s; dos de
ellos contienen una copia del expediente relacionado con los Estudios de Vida y
Costumbres a nombre del señor Guillermo Corrales Méndez, cédula de identidad
2-0299-0413, con un total de 268 imágenes cada uno, y el otro corresponde a una
copia del expediente 225-2016 iniciado en contra del citado funcionario
Corrales Méndez, el cual contiene un total de 189 imágenes.”