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Opinión Jurídica : 020 - del 05/02/2018
5
de febrero de 2018
OJ-20-2018
Señora
Hannia Duran
Comisión
Permanente Especial de Ambiente
Jefe
de Área
Asamblea
Legislativa
Estimada señora:
Con la aprobación del señor
Procurador General de la República, doy respuesta al oficio AMB-229-2017 de 28 de setiembre de 2017.
Mediante oficio AMB-229-2017 de 28 de setiembre de 2017 se nos comunica el
acuerdo de la Comisión Permanente
Especial de Ambiente de someter nuevamente a consulta el proyecto de Ley N.° 20.039,
“Autorización a las organizaciones conservacionistas privadas sin fines de
lucro para que contraten personal de apoyo que labore en las diferentes Áreas
de Conservación del Sistema Nacional de Áreas de Conservación”.
Específicamente, se somete a consulta el dictamen afirmativo de mayoría de 31
de agosto de 2017.
Ahora bien, es conocido que en lo que
compete a la función consultiva, la Procuraduría General de la República es el
Órgano Superior Consultivo de la Administración Pública. Esto está establecido
en su Ley Orgánica. Sin embargo, también es notorio que, en un afán de
colaboración y por un prurito de deferencia hacia el Poder Legislativo, ha sido
práctica histórica de este Órgano Superior Consultivo atender las consultas
formuladas por las distintas comisiones legislativas, o por señores o señoras
diputados, en relación con determinados proyectos de Ley. Lo anterior en razón
de la existencia de un evidente interés público y sin perjuicio de que las
opiniones jurídicas, que en estos casos se emitan, carezcan de un carácter
vinculante. (Sobre el punto, basta consultarse la Opinión Jurídica OJ-31-2011
de 7 de junio de 2011).
Así las cosas, nos referiremos los
siguientes extremos: a. En relación con la Opinión Jurídica OJ-37-2017, b. El
proyecto de Ley permitiría suscribir convenios con organizaciones que presten
servicios de apoyo a favor del SINAC.
A.
EN
RELACION CON LA OPINION JURIDICA OJ-37-2017.
Mediante oficio AMB-229-2017 de 28 de setiembre de 2017 se ha sometido
nuevamente a consulta el proyecto de Ley N.° 20.039.
Luego, debe indicarse que el proyecto de Ley N.° 20-039 ya había sido
objeto de un pronunciamiento por parte de este Órgano Asesor, específicamente a
través de la Opinión Jurídica OJ-37-2017 de 30 de marzo de 2017 en la cual se
había concluido lo siguiente:
Con fundamento en lo expuesto se concluye que
el proyecto de Ley N.° 20.039 podría tener problemas de constitucionalidad en
el tanto implicaría evadir los procedimientos concursales de nombramiento cuya
existencia prevén los numerales 191 y 192 constitucionales y que deben tener
por objeto garantizar la idoneidad comprobada de las personas que ejerzan
funciones públicas, creando un sistema alterno y paralelo de contratación al
régimen estatutario.
Al respecto, cabe acotar que en la misma
Opinión Jurídica OJ-37-2017 se había señalado que, en efecto, el proyecto de
Ley, en su redacción original, habría pretendido autorizar al Sistema Nacional de Áreas de Conservación
a crear un sistema de contratación de personal que funcionaría como una especie
de mecanismo alterno y paralelo al régimen estatutario – lo cual se presumiría
inconstitucional -, pues la iniciativa de Ley, tal y como se hallaba redactada,
habría habilitado al Sistema Nacional de
Áreas de Conservación para elaborar un procedimiento a través del cual las organizaciones privadas podrían haber contratado personal que, sin embargo, se desempeñaría como funcionarios del Sistema
Nacional de Áreas de Conservación, el cual no solamente definiría los
requisitos y perfil de contratación sino que ejercería una relación de
jerarquía respecto de dichos trabajadores. Es decir que, en efecto, el proyecto
de Ley, como se dijo en la Opinión Jurídica OJ-37-2017, debía reputarse como posiblemente violatorio
de los numerales 191 y 192 constitucionales.
Ahora bien, conviene notar que en esta
segunda ocasión que se somete el proyecto de Ley a consulta, se puede constatar
que éste ha sufrido cambios importantes.
B.
EL PROYECTO DE LEY PERMITIRÍA SUSCRIBIR
CONVENIOS CON ORGANIZACIONES QUE PRESTEN SERVICIOS DE APOYO A FAVOR DEL SINAC.
En efecto, es
importante que el texto del dictamen afirmativo de mayoría de 31 de agosto de
2017, básicamente ha circunscrito la iniciativa de Ley a una regulación que facultaría
al Sistema Nacional de Áreas de Conservación para que suscriba convenios de
cooperación con organizaciones no gubernamentales sin fines de lucro, a través
de los cuales éstas puedan brindar al Sistema, servicios de apoyo, entendidos
estos servicios como los servicios de guía de ecoturismo, atención al público,
orientación a visitantes, control y manejo de fuego y aseo y limpieza.
Luego en la presente
iniciativa se ha eliminado la posibilidad de que las organizaciones no
gubernamentales contraten personal que, sin embargo, preste servicios análogos a los de los funcionarios del
Ministerio de Ambiente y Energía, pues el dictamen afirmativo de mayoría se
limita, insistimos, a regular la
posibilidad de que se suscriban convenios de cooperación a través de los
cuales, las organizaciones no gubernamentales puedan prestar servicios
auxiliares y accesorios al Sistema Nacional de Áreas de Conservación.
(Artículos 1 y 2 del proyecto de Ley)
En este sentido, el
proyecto de Ley expresamente establecería que los empleados de las
organizaciones no gubernamentales que brinden servicios de apoyo, no podrán
ejercer funciones que son sustanciales e inherentes al Sistema Nacional de
Áreas de Conservación ni fungir como autoridad de policía. Igualmente, debe destacarse
que el proyecto de Ley regularía la obligación del personal de las
organizaciones no gubernamentales de ser acreditada y autorizada por el Sistema
para poder colaborar dentro de un área de conservación, debiendo usar una
identificación que lo permita reconocer como miembros de la organización de
apoyo y sin que puedan portar signos distintivos que permita confundirlos con
el funcionariado del Sistema Nacional de Áreas de Conservación. (Artículos 4 y
9 del proyecto).
Finalmente, el
artículo 11 del proyecto de Ley reservaría la potestad del Sistema de retirar a
los empleados de las organizaciones no gubernamentales que hubiesen actuado en
contravención a las reglamentaciones y normativa legal que rige las Áreas de
Conservación.
Es decir que el
dictamen afirmativo de mayoría ha eliminado la posibilidad, prevista en la
versión original del proyecto, de que el
Sistema Nacional de Áreas de Conservación creara un sistema de contratación de personal que
funcionaría como una especie de mecanismo alterno y paralelo al régimen
estatutario.
C.
CONCLUSION:
Con fundamento en lo
expuesto se concluye que el dictamen afirmativo mayoría del proyecto de Ley N.° 20.039, sometido
nuevamente a consulta, ha enmendado los reparos de constitucionalidad que se
expusieron en su momento en la opinión jurídica OJ-37-2017.
Atentamente,
Jorge Oviedo Álvarez
Procurador
Adjunto
JOA/gcga
OJ-20-2018
PROYECTO DE LEY N° 20039, PERSONAL DE APOYO, AREAS DE CONSERVACION,
CONVENIOS DE COOPERACION CON ORGANIZACIONES NO GUBERNAMENTALES
Mediante
oficio AMB-229-2017 de 28 de setiembre de
2017 se nos comunica el acuerdo de la Comisión Permanente Especial de Ambiente de someter
nuevamente a consulta el proyecto de Ley
N.° 20.039, “Autorización a las organizaciones conservacionistas privadas sin
fines de lucro para que contraten personal de apoyo que labore en las
diferentes Áreas de Conservación del Sistema Nacional de Áreas de
Conservación”. Específicamente, se somete a consulta el dictamen afirmativo de
mayoría de 31 de agosto de 2017.
Con
el objetivo de evacuar la consulta se ha referido a dos extremos:
a.
En relación con la
Opinión Jurídica OJ-37-2017
El proyecto de
Ley N.° 20-039 ya había sido objeto de un pronunciamiento por parte de este
Órgano Asesor, específicamente a través de la Opinión Jurídica OJ-37-2017 de 30
de marzo de 2017 que concluyo: “podría
tener problemas de constitucionalidad en el tanto implicaría evadir los
procedimientos concursales de nombramiento cuya existencia prevén los numerales
191 y 192 constitucionales y que deben tener por objeto garantizar la idoneidad
comprobada de las personas que ejerzan funciones públicas, creando un sistema
alterno y paralelo de contratación al régimen estatutario”
Se puede constatar que en esta segunda
ocasión que se somete el proyecto de Ley a consulta, ha sufrido cambios importantes.
b. El proyecto de Ley permitiría suscribir
convenios con organizaciones que presten servicios de apoyo a favor del SINAC.
El
texto del dictamen afirmativo de mayoría de 31 de agosto de 2017, básicamente
ha circunscrito la iniciativa de Ley a una regulación que facultaría al Sistema
Nacional de Áreas de Conservación para que suscriba convenios de cooperación
con organizaciones no gubernamentales sin fines de lucro, a través de los
cuales éstas puedan brindar al Sistema, servicios de apoyo.
En
el presente proyecto se ha eliminado la posibilidad de que las organizaciones
no gubernamentales contraten personal que, sin embargo, preste servicios análogos a los de los funcionarios del
Ministerio de Ambiente y Energía
El
proyecto de Ley expresamente establecería que los empleados de las
organizaciones no gubernamentales que brinden servicios de apoyo, no podrán
ejercer funciones que son sustanciales e inherentes al Sistema Nacional de
Áreas de Conservación ni fungir como autoridad de policía
El
proyecto de Ley regularía la obligación del personal de las organizaciones no
gubernamentales de ser acreditada y autorizada por el Sistema para poder
colaborar dentro de un área de conservación, debiendo usar una identificación
que lo permita reconocer como miembros de la organización de apoyo y sin que
puedan portar signos distintivos que permita confundirlos con el funcionariado
del Sistema Nacional de Áreas de Conservación
El artículo 11 del proyecto de Ley
reservaría la potestad del Sistema de retirar a los empleados de las
organizaciones no gubernamentales que hubiesen actuado en contravención a las
reglamentaciones y normativa legal que rige las Áreas de Conservación.
Por OJ-020-2018 Jorge Oviedo
concluye:
Que el dictamen afirmativo mayoría del proyecto de Ley N.° 20.039, sometido
nuevamente a consulta, ha enmendado los reparos de constitucionalidad que se
expusieron en su momento en la opinión jurídica OJ-37-2017.