Opinión Jurídica : 023 - del 13/02/2018

13 de febrero de 2018

OJ-23-2018

Señora

Nery Agüero

Comisión Permanente Ordinaria de Asuntos Jurídicos

Asamblea Legislativa

Jefe de Area

Estimada señora:

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, doy respuesta al oficio AL-CPOJ-OFI-0143-2017 de 26 de octubre de 2017.

Mediante oficio AL-CPOJ-OFI-2017 de 26 de octubre de 2017 se nos comunica el acuerdo de la Comisión Permanente Ordinaria de Asuntos Jurídicos, de someter a consulta el proyecto de Ley N.° 19.836 “Incorporación de un proceso simplificado y proceso de amparo de legalidad al Código Procesal Contencioso Administrativo, a saber artículos 60 bis y 60 ter”.

Ahora bien, es conocido que en lo que compete a la función consultiva, la Procuraduría General de la República es el Órgano Superior Consultivo de la Administración Pública. Esto está establecido en su Ley Orgánica. Sin embargo, también es notorio que, en un afán de colaboración y por un prurito de deferencia hacia el Poder Legislativo, ha sido práctica histórica de este Órgano Superior Consultivo atender las consultas formuladas por las distintas comisiones legislativas, o por señores o señoras diputados, en relación con determinados proyectos de Ley. Lo anterior en razón de la existencia de un evidente interés público y sin perjuicio de que las opiniones jurídicas, que en estos casos se emitan, carezcan de un carácter vinculante. (Sobre el punto, basta consultarse la Opinión Jurídica OJ-31-2011 de 7 de junio de 2011).

Así las cosas, nos referiremos los siguientes extremos: a. Sobre la protección jurisdiccional del derecho a una pronta resolución en sede administrativa, b. En relación con el proceso contencioso simplificado.

A. SOBRE LA PROTECCION JURISDICCIONAL DEL DERECHO A UNA PRONTA RESOLUCION EN SEDE ADMINISTRATIVA.

El artículo 41 de la Constitución Política, en relación con el numeral 27 de la misma Ley Fundamental, ha garantizado un derecho fundamental a una pronta resolución en sede administrativa.

Luego, debe indicarse que el derecho a una pronta resolución, tanto de los procesos jurisdiccionales como como de los procedimientos administrativos, se relaciona con la misma esencia de la libertad civil. Esta doctrina es de añejo abolengo en la historia del Constitucionalismo. Al respecto, es importante citar, a modo de referencia, lo dicho por el Juez Marshall de la Corte Suprema de Estados Unidos en el ya antiguo pero paradigmático Caso Marbury vs. Madison (5 U.S. 137 (1803)):

“La misma esencia de la Libertad Civil consiste en el derecho de todo individuo de clamar por la protección de las Leyes, cuandoquiera que haya sufrido un agravio. Uno de los primeros deberes de los gobiernos, es garantizar esa protección.”

De otra parte, la Sala Constitucional ha indicado que, en efecto, el derecho a una pronta resolución habilita a la persona para exigir del funcionario público una acción positiva y clara, y dentro del plazo legalmente establecido, para dar solución a sus pedimentos. Asimismo, la Sala Constitucional ha afirmado que el derecho fundamental a una pronta resolución, merece una protección jurisdiccional generosa y amplia.

I. SOBRE LOS CRITERIOS UTILIZADOS POR LA JURISPRUDENCIA CONSTITUCIONAL EN RELACIÓN AL DERECHO DE PETICIÓN Y PRONTA RESOLUCIÓN. En principio, la jurisprudencia de esta Sala ha sido generosa en la protección del derecho de petición y pronta resolución. Podría incluso afirmarse que un gran componente -tal vez el más grande- del quehacer de la Sala se inscribe dentro de este temática, ya que conforme avanzan los tiempos, el llamado derecho de petición se convierte en un instrumento más y más utilizado por las personas para enterarse del modo en que la administración pública -y sus autoridades- ejerce sus potestades y cumple los fines públicos que le han sido atribuidos. Desde esa perspectiva, pues, se trata de un mecanismo al servicio de la transparencia del quehacer de los órganos del Estado y sus entes. Un ejemplo, de entre la copiosa jurisprudencia constitucional, es el de la sentencia N°5878-97, de las quince horas con cincuenta y un minutos del día veintitrés de setiembre de mil novecientos noventa y siete. Se dijo allí: "Ya la Sala ha señalado que el derecho de petición, protegido por la conjunción de los artículos 27 y 41 de la Constitución Política, exigen del funcionario público una acción positiva y clara y dentro del plazo legalmente establecido para dar solución a los pedimentos de los ciudadanos. Si la solución no puede darse por razones plausibles y válidas, la administración está obligada a explicar, dentro de plazos también razonables, los motivos por los cuales no pueda darse cumplimiento a lo pedido, explicación que deberá ser profusa y detallada con el objeto de que el petente sea informado del trámite administrativo que deba seguirse para dictar el acto pedido..." Esto se ha dicho en condiciones normales, valga agregar, cuando la petición es ejercicio normal del derecho.

De seguido, es conocido que, de acuerdo con la jurisprudencia de la Sala Constitucional, el derecho a una pronta resolución merece, entonces, la protección jurisdiccional que ofrece el Recurso de Amparo previsto en el artículo 48 de la Constitución.

En este sentido, conviene advertir que el Recurso de Amparo como instituto jurisdiccional, reúne las siguientes características: Se trata de un proceso autónomo y directo – que no depende de otros procesos o procedimientos previos y se distingue por ser sumario y célere, pues su objetivo es la tutela efectiva e inmediata de los derechos y libertades así como evitar que la vulneración de los mismos, se consolide o se perpetúe en el tiempo. Al respecto, es importante citar a PATIÑO:

“Puede afirmarse, entonces, que el amparo costarricense es un instituto procesal y sustancial, autónomo y directo – pues no depende de otros procesos o procedimientos previos –, dirigido a lograr la tutela de los derechos fundamentales – excepto los protegidos por el hábeas corpus -, ante las posibles violaciones por parte de los poderes públicos o de ciertos sujetos de Derecho Privado.

Como características distintivas de la acción están la sumariedad y celeridad, que busca una tutela efectiva e inmediata de los derechos y con ello evitar que la vulneración se consolide o se perpetúe en perjuicio de los ciudadanos.” (PATIÑO CRUZ, SILVIA et alt. EL RECURSO DE AMPARO EN COSTA RICA. EDITORAMA. San José, 2008. P. 17)

Corolario de lo anterior, si el derecho a una pronta resolución va a ser tutelado por un medio jurisdiccional distinto al Recurso de Amparo, está claro que ese otro remedio judicial debe reunir características análogas a dicho instituto, pues no sería válido, desde la perspectiva de la protección de los derechos fundamentales, disminuir el nivel de protección jurisdiccional de ese derecho en particular.

Ahora bien, es importante reconocer que a partir de la sentencia N.°2545-2008 de las 8:55 horas del 22 de febrero de 2008, la Sala Constitucional estimó que era posible ofrecer, a través de los procedimientos previstos en el Código Procesal Contencioso Administrativo, una tutela jurisdiccional del Derecho a una resolución pronta, que cumpliera también con características análogas a las del instituto del Recurso de Amparo, que la Sala resumió de la siguiente forma: simplicidad, celeridad y prontitud.

I.-

NUEVA JUSTICIA ADMINISTRATIVA MECANISMO CELERE Y CUMPLIDO PARA LA PROTECCIÓN DE SITUACIONES JURÍDICAS SUSTANCIALES DE LOS ADMINISTRADOS. La Sala Constitucional, desde su fundación, ha utilizado criterios amplios de admisibilidad en vista de la ausencia de cauces procesales expeditos y céleres para la protección de las situaciones jurídicas sustanciales que tienen asidero en el ordenamiento jurídico infra-constitucional o parámetro de legalidad, que guardan conexión indirecta con los derechos fundamentales y el Derecho de la Constitución. Sobre el particular, no debe perderse de perspectiva que la Constitución por su supremacía, súper-legalidad y eficacia directa e inmediata da fundamento indirecto a cualquier situación jurídica sustancial imaginable de las personas. No obstante, bajo una mejor ponderación y ante la promulgación del Código Procesal Contencioso-Administrativo (Ley No. 8508 de 24 de abril de 2006) y su entrada en vigencia a partir del 1° de enero de 2008, ha quedado patente que ahora los justiciables cuentan con una jurisdicción contencioso-administrativa plenaria y universal, sumamente expedita y célere por los diversos mecanismos procesales que incorpora al ordenamiento jurídico esa legislación, tales como el acortamiento de los plazos para realizar los diversos actos procesales, la amplitud de la legitimación, las medidas cautelares, el numerus apertus de las pretensiones deducibles, la oralidad –y sus subprincipios concentración, inmediación y celeridad-, la única instancia con recurso de apelación en situaciones expresamente tasadas, la conciliación intra- procesal, el proceso unificado, el proceso de trámite preferente o “amparo de legalidad”, los procesos de puro derecho, las nuevas medidas de ejecución (multas coercitivas, ejecución sustitutiva o comisarial, embargo de bienes del dominio fiscal y algunos del dominio público), los amplios poderes del cuerpo de jueces de ejecución, la extensión y adaptación de los efectos de la jurisprudencia a terceros y la flexibilidad del recurso de casación. Todos esos institutos procesales novedosos tienen por fin y propósito manifiesto alcanzar la economía procesal, la celeridad, la prontitud y la protección efectiva o cumplida de las situaciones jurídicas sustanciales de los administrados, todo con garantía de derechos fundamentales básicos como el debido proceso, la defensa y el contradictorio. En suma, la nueva jurisdicción contencioso- administrativa es un cauce idóneo, por sus nuevas características de simplicidad, celeridad y prontitud para el amparo y protección efectiva de las situaciones jurídicas sustanciales de los administrados en las que se requiera recabar prueba o definir algunas cuestiones de legalidad ordinaria.

Igualmente, es necesario notar que en su resolución N.° 19741-2014 de las 14:30 horas del 2 de diciembre de 2014, la misma Sala Constitucional indicó que no todos los supuestos del derecho a un procedimiento pronto y cumplido se habrían remitido a la jurisdicción contencioso-administrativa. En dicha resolución, la Sala Constitucional enumeró 16 supuestos que consideró debían seguirse conociendo en la jurisdicción Constitucional:

Empero, cabe advertir que, incluso, no todos los supuestos del derecho a un procedimiento pronto y cumplido los ha remitido este Tribunal Constitucional a la jurisdicción contencioso-administrativa, por cuanto, paulatinamente, ha ido definiendo casos de excepción en la materia cuyo conocimiento y resolución se reserva, tales como los siguientes: 1) Denuncia o procedimiento ambiental; 2) denuncia de corrupción; 3) pago de salarios; 4) jubilaciones (únicamente, cuando se reclama el pago de las prestaciones); 5) pensiones (únicamente, en aquellos supuestos relacionados con parálisis cerebral profunda y Régimen no Contributivo de la Caja Costarricense de Seguro Social); 6) privados de libertad; 7) retardo en la solicitud de visita conyugal por privado de libertad; 8) discapacitados; 9) personas menores de edad; 10) adultos mayores (cuando no se refieran a cuestiones de pensión y tenga relación directa con su condición de adulto mayor); 11) extranjeros y costarricenses que se encuentran fuera del territorio nacional; 12) agua potable y electricidad; 13) indígenas; 14) licencia de maternidad; 15) solicitudes de aseguramiento a la Caja Costarricense de Seguro Social; 16) solicitudes de adecuación curricular.

Asimismo, en dicha sentencia N.° 19741-2014, la Sala Constitucional precisó que las vulneraciones al derecho de petición pura y simple debían ser conocidas y resueltas por la vía del Recurso de Amparo constitucional. Este criterio fue reiterado por la sentencia también de la Sala Constitucional N.° 469-2018 de las 9:15 horas del 17 de enero de 2018.

Importa notar que desde la sentencia N.° 2545-2008, se ha denominado “Amparo de Legalidad” al procedimiento que utiliza la jurisdicción contenciosa para conocer de las violaciones del derecho a una resolución pronta.

En relación con los principios que deben aplicarse al procedimiento que debe seguirse en la jurisdicción contenciosa administrativa para resolver las causas relacionadas con vulneraciones al derecho a una resolución pronta, es relevante anotar que en el voto N.° 2545-2008 – ya citado -, la Sala Constitucional precisó que, al efecto, deben respetarse de los principios que nutren la jurisdicción constitucional, tales como los de la legitimación vicaria, la posibilidad de la defensa material –esto es de comparecer sin patrocinio letrado- y de gratuidad para el recurrente. Transcribimos, otra vez en lo conducente, la sentencia N.° 2545-2008:

Es evidente que determinar si la administración pública cumple o no con los plazos pautados por la Ley General de la Administración Pública (artículos 261 y 325) o las leyes sectoriales para los procedimientos administrativos especiales, para resolver por acto final un procedimiento administrativo –incoado de oficio o a instancia de parte- o conocer de los recursos administrativos procedentes, es una evidente cuestión de legalidad ordinaria que, en adelante, puede ser discutida y resuelta ante la jurisdicción contencioso- administrativa con la aplicación de los principios que nutren la jurisdicción constitucional, tales como los de la legitimación vicaria, la posibilidad de la defensa material –esto es de comparecer sin patrocinio letrado- y de gratuidad para el recurrente. Consecuentemente, se impone el rechazo de plano e indicarle al gestionante que si a bien lo tiene puede acudir a la jurisdicción contencioso-administrativa.

De otro extremo, es importante citar la sentencia de la Sala Primera N.° 879-2009 de las 8:50 minutos del veintisiete de agosto de 2009, la cual indicó que el denominado “Amparo de Legalidad” no debía tramitarse como proceso de conocimiento, ni siquiera como preferente de conocimiento, sino que su sustanciación debía seguir naturalmente las mismas reglas del recurso de amparo que se tramita ante la Sala Constitucional, es decir, las reglas previstas en la Ley de Jurisdicción Constitucional, con sus plazos y principios. Así las cosas, la Sala Primera precisó que el amparo de legalidad, debía ser resuelto por sentencia del Tribunal Contencioso Administrativo en única y última instancia. No obstante lo anterior, es de notar que la Sala Primera admitió que, aparte de las reglas del amparo constitucional, era posible aplicar al “Amparo de Legalidad”, determinados institutos del proceso contencioso, a saber la conciliación (artículos 72 y siguientes del Código Procesal Contencioso Administrativa) y el plazo de subsanación de la inactividad administrativa (artículos 35 y concordantes del mismo Código). Se transcribe, en lo conducente, la sentencia N.° 879-2009:

IV.-

Sin embargo, luego de nuevo estudio, este órgano colegiado estima necesario reconducir el instituto del amparo de legalidad, a efecto de establecer las reglas correctas con las que debe ser tramitado. En realidad, la figura del “juicio preferente”, no se aviene a la naturaleza de este tipo de procesos, pues sea como fuere, el procedimiento o trámite previsto en el numeral 60 de cita, está incardinado en el modelo de conocimiento (plenario), con requisitos, etapas y recursos incompatibles con la sumariedad e informalismo del amparo de legalidad. De allí que en la estructura normativa del Código Procesal Contencioso Administrativo no está ningún régimen o vía en las condiciones propicias para albergar este tipo de asuntos. En tal caso, la laguna del ordenamiento infraconstitucional debe ser colmada mediante las reglas usuales de integración del bloque de legalidad; lo que obliga, en el caso, a aplicar analógicamente todas las reglas del recurso de amparo que se tramita ante la Sala Constitucional, es decir, la Ley de Jurisdicción Constitucional, con sus reglas, plazos y principios. A más de la congruencia que como sistema tiene, es clara la intención de la propia Sala Constitucional de que así fuera, tal y como puede verse con facilidad en el segundo de los votos transcritos. “ Es evidente –dijo- que determinar si la administración pública cumple o no con los plazos pautados por la Ley General de la Administración Pública (artículos 261 y 325) o las leyes sectoriales para los procedimientos administrativos especiales, para resolver por acto final un procedimiento administrativo –incoado de oficio o a instancia de parte- o conocer de los recursos administrativos procedentes, es una evidente cuestión de legalidad ordinaria que, en adelante, puede ser discutida y resuelta ante la jurisdicción contencioso- administrativa con la aplicación de los principios que nutren la jurisdicción constitucional, tales como los de la legitimación vicaria, la posibilidad de la defensa material –esto es de comparecer sin patrocinio letrado- y de gratuidad para el recurrente.”(el destacado no es del original). Así las cosas, queda de manifiesto que, éste no estará sujeto a mayores formalidades, como tampoco lo están los amparos que conoce la Sala Constitucional. Importa aclarar sin embargo, que en esa misma integración normativa, podrá acogerse aquellas del Código Procesal Contencioso Administrativo, que aceleren, beneficien o permitan concluir de mejor manera el diferendo o la lesión producida, como es el caso de las reglas previstas para la conciliación (artículos 72 y siguientes) o las que se prevén para la subsanación de la inactividad administrativa (artículos 35 y concordantes del mismo Código).

V.-

Como corolario de lo anterior, resulta claro que el amparo de legalidad, tramitado y resuelto bajo la normativa y principios de la jurisdicción constitucional, será resuelto por sentencia del Tribunal Contencioso Administrativo en única y última instancia, lo cual no significa otra cosa que carece de ulterior recurso y particularmente de casación. (Ver también sentencia del Tribunal de Casación de lo Contencioso Administrativo N.° 75-2010 de las 11:24 horas del 6 de enero de 2010).

No obstante lo anterior, es importante notar que, sin embargo, el procedimiento elaborado, pretorianamente, por los jueces de lo contencioso es, más bien un procedimiento híbrido.

En efecto, si bien el amparo de legalidad es tramitado en una única y última instancia, lo cierto es que se han introducido en su procedimiento, elementos que desnaturalizan el carácter sumario que debería tener.

En este sentido, debe advertirse que el procedimiento actual del “Amparo de Legalidad” no tiene el carácter directo e inmediato que distingue al Recurso de Amparo como instrumento especializado protector de Derechos Fundamentales y que debería impregnar a aquel. Al respecto, debe notarse que, conforme la práctica del Tribunal Contencioso Administrativo, en el auto que da traslado al respectivo “Amparo de Legalidad” no se incluye un emplazamiento para que la administración recurrida informe bajo de fe de juramento, y de forma directa e inmediata, al Juez Tramitador, sobre la queja planteada. Es decir que el amparo de legalidad carece de una fase de informes.

Al respecto, es importante notar que la denominada “fase de informes” es característica de la naturaleza sumaria del amparo, pues en esta etapa se faculta al Juez decisor para requerir de forma expedita, y sin mediación alguna y sin necesidad de una fase de apertura a pruebas, que se le imponga por parte de la administración recurrida, en conocimiento directo de los hechos acusados por el recurrente. Cabe insistir en que, como se ha dicho en repetidas ocasiones, el Recurso de Amparo por su naturaleza sumaria no es compatible con la evacuación de pruebas, por lo que carece de una fase probatoria en sentido estricto. Para su resolución, basta un informe bajo de fe de juramento. Esto, por supuesto, le da al procedimiento de amparo una impronta de celeridad y urgencia. (Verbigracia, ver sentencia de Sala Constitucional N.° 4127-2010 de las 11:34 horas de 26 de Febrero de 2010)

Debe insistirse, entonces, en que la tramitación del “Amparo de Legalidad” carece de esa fase de informes. Por el contrario, la praxis del Tribunal Contencioso implica que en el auto de curso del respectivo “Amparo” se incluye, más bien, una fase de contestación de la demanda, lo cual implica que se le otorga un plazo de 15 días a representación judicial del ente (Si es el Estado, sería la Procuraduría General y si fuese un ente menor sería su respectiva representación judicial) para que conteste la demanda. La incorporación de esta fase de contestación de la demanda, desnaturaliza el carácter sumario que debe tener un procedimiento de protección especial de los Derechos Fundamentales y le resta su celeridad y urgencia, pues debe insistirse el Amparo de Derechos Fundamentales se caracteriza por el hecho de que el Juez pueda requerir de forma expedita, y sin mediación alguna y sin necesidad tampoco de una fase de apertura a pruebas, que se le imponga por parte de la administración recurrida y mediante informe bajo fe de juramento, en conocimiento directo de los hechos acusados por el recurrente.

Luego, debe aclararse que si bien, el “Amparo de Legalidad” implica un emplazamiento a la administración, por quince días hábiles, para que subsane la inactividad, este emplazamiento no es para que informe sobre la queja acusada, sino para que proceda a resolver si es que efectivamente no lo ha hecho.

En todo caso es importante notar que por la forma en que se articula la etapa de subsanación con la fase de contestación de la demanda y por la duración de las mismas – que son dos etapas subsiguientes con una duración total de 30 días hábiles -, lo cierto es que el “Amparo de Legalidad” está lejos de ser, hoy en día, un proceso sumario análogo al Amparo Constitucional, y más bien, como se ha dicho, es un especie de proceso híbrido.

Así las cosas, es de notar que el proyecto de Ley N.° 19836 no solamente crearía un marco de orden legal para el proceso del “Amparo de Legalidad” – lo cual garantiza una mayor seguridad jurídica -, sino que pretendería reformar su trámite para, en efecto, eliminar la fase de contestación de la Demanda y, en su lugar, introducir una fase de Informes, estableciendo, mediante los incisos 2) y 3) de un nuevo artículo 60 ter, que con el auto de emplazamiento se otorgarían 5 días directamente a la administración recurrida, para rendir el respectivo Informe bajo Fe de Juramento.

Es decir que el proyecto de Ley, le daría al “Amparo de Legalidad” un carácter sumario análogo al del Recurso de Amparo Constitucional, lo cual, en principio, tendería a una mayor celeridad en su tramitación, lo cual sería conforme con la naturaleza de un proceso de protección constitucional de los Derechos Fundamentales.

Ahora bien, debe notarse que el artículo 60 ter.4 que introduciría el proyecto de Ley, mantendría la posibilidad de que, si existe anuencia entre las partes, el Juez podría remitir el expediente ante un Juez Conciliador para resolver el conflicto por la vía de una conciliación. A este efecto, el proyecto de Ley indica que se aplicarían al “Amparo de Legalidad”, las disposiciones previstas en los numerales 72 y siguientes del Código Procesal Contencioso Administrativo.

Al respecto, es importante notar que al eliminar la fase de contestación de demanda de la tramitación de los “Amparos de Legalidad”, se excluiría la participación de la Procuraduría General de la etapa de sustanciación de dicho amparo, lo cual no solamente lo asemejaría al Recurso de Amparo constitucional sino que implicaría una gran economía de recursos para el Abogado del Estado, el cual sólo en el 2017 tuvo que contestar 9276 amparos por falta de resolución. Igualmente se excluiría la participación de los representantes en juicio de las instituciones descentralizadas y de los órganos desconcentrados, pues quien debería comparecer como Informante sería el Jerarca recurrido.

No obstante lo anterior, es evidente que en aplicación del numeral 73 del Código Procesal Contencioso, en caso de que se remita un “Amparo de Legalidad” a la etapa de conciliación, sería obligatorio citar a la Procuraduría General como representante legal en juicio del Estado (Artículos 1 y 3.a de la Ley Orgánica de la Procuraduría General) y emplazar, en el caso de los entes descentralizados y órganos con personalidad jurídica instrumental, para que comparezca el representante legal o su apoderado judicial.

Un razonamiento análogo habría que hacer en relación con la fase de ejecución de sentencia, en el que igualmente sería obligatoria, como es normal, la intervención de la Procuraduría General o de los apoderados de las instituciones descentralizadas.

Ahora bien por razones de seguridad, y para acabar una mejor técnica legislativa, lo recomendable es que el proyecto de Ley, expresamente establezca que sería obligatoria la intervención de la Procuraduría General en las fases de conciliación y ejecución de sentencia de los Amparos de Legalidad, lo mismo que sería oportuno establecer que las instituciones descentralizadas y personificaciones presupuestarias podrían apersonar a sus respectivos Apoderados Judiciales.

En definitiva, el proyecto de Ley le daría un marco legal al “Amparo de Legalidad” y le daría una estructura que lo acercaría más a la naturaleza sumaria que es propia del Amparo Constitucional como instrumento de protección de Derechos Fundamentales.

B. EN RELACIÓN CON EL PROCESO CONTENCIOSO SIMPLIFICADO.

Adicionalmente a darle un marco legal al “Amparo de Legalidad”, el proyecto de Ley crearía, a través de la incorporación de un artículo 60 Bis en el Código Procesal Contencioso Administrativo, un proceso simplificado para los procesos de una cuantía menor a cinco salarios base, correspondiente al oficinista 1 del Poder Judicial que aparezca en la Ley de Presupuesto Ordinario de la República vigente.

Este proceso, se caracterizaría por una reducción de plazos y por sustanciarse en una única audiencia ante un Juez Unipersonal y contra cuya sentencia sólo cabría recurso de apelación.

Ahora bien, en este aspecto, el proyecto presenta un grave problema de técnica legislativa, particularmente porque el proyecto crearía inconsistencias graves con la actual regulación de los procesos contenciosos administrativos, lo cual dificultaría seriamente la aplicación del proceso simplificado.

En este sentido, adviértase que el proceso simplificado se aplicaría a procesos contenciosos de “menor cuantía”. El problema es que de acuerdo con el artículo 58 del Código Procesal Contencioso Administrativo, la fijación de la cuantía ya no es un elemento de la demanda contenciosa. Dicho en otras palabras, en la estructura actual del proceso contencioso administrativo, particularmente en la regulación de la Demanda, ya la cuantía no es un elemento de la misma. Así las cosas, es claro que la regulación propuesta en el presente proyecto de Ley, en orden a ser consistente con el Código Procesal Vigente, tendría que reformar el artículo 58 del Código para establecer la obligación del demandante de fijar la cuantía de su demanda. Esto a efecto de determinar si procedería tramitarla como un proceso de conocimiento ordinario o mediante un eventual proceso simplificado. De otra forma, es claro que existirían serias dificultades para aplicar el proceso simplificado.

Finalmente cabe advertir que el artículo 60 bis del proyecto, establecería en su inciso 6), que la sentencia dictada en un proceso simplificado, sería oral.

Luego, debe advertirse que actualmente, y conforme el artículo 111 del Código Procesal Contencioso Administrativo – reformado por ley N° 9212 del 25 de febrero del 2014 -, existe la obligación del Tribunal Sentenciador de entregar a las partes una reproducción escrita de la sentencia, aunque este acto final haya sido dictado oralmente.

Así las cosas, es claro que en orden a guardar la coherencia interna del Código Procesal, lo recomendable sería que se introdujera en el numeral 60 bis, la misma obligación del Juez que resuelve un proceso simplificado, de entregar una reproducción sucinta de su sentencia a las partes.

C. CONCLUSION:

Con fundamento en lo expuesto se concluye que:

- El presente proyecto de Ley le daría un marco legal al “Amparo de Legalidad” - lo cual garantizaría una mayor seguridad jurídica - y le daría una estructura procesal a dicho instituto que lo asemejaría más a la naturaleza sumaria que es propia del Amparo Constitucional como instrumento de protección de Derechos Fundamentales.

- La regulación propuesta en el proyecto de Ley para crear el Proceso Simplificado, tendría problemas de técnica legislativa pues es inconsistente con el marco normativo actual del Código Procesal Contencioso Administrativo, específicamente su artículo 58, lo cual dificultaría su eventual aplicación.

- En orden a guardar la coherencia interna del Código Procesal Contencioso Administrativo lo recomendable sería que se introdujera en el numeral 60 bis, la misma obligación del Juez que resuelve un proceso simplificado, de entregar una reproducción sucinta de su sentencia a las partes.

Atentamente,

Jorge Oviedo Álvarez

Procurador Adjunto

JOA/gcga

OJ-23-2018

AMPAROS DE LEGALIDAD, COMPETENCIA CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA, OBJETO DE AMPARO DE LEGALIDAD, MATERIA EXCLUIDA, PROCEDIMIENTO DE AMPARO

Con el objetivo de evacuar la consulta se ha referido a dos extremos:

a. Sobre la protección jurisdiccional del derecho a una pronta resolución en sede administrativa,

El proyecto de Ley N.° 19836 no solamente crearía un marco de orden legal para el proceso del “Amparo de Legalidad” lo cual garantiza una mayor seguridad jurídica, sino que pretendería reformar su trámite para, en efecto, eliminar la fase de contestación de la Demanda y, en su lugar, introducir una fase de Informes, estableciendo, mediante los incisos 2) y 3) de un nuevo artículo 60 ter, que con el auto de emplazamiento se otorgarían 5 días directamente a la administración recurrida, para rendir el respectivo Informe bajo Fe de Juramento.

Le daría al “Amparo de Legalidad” un carácter sumario análogo al del Recurso de Amparo Constitucional, lo cual, en principio, tendería a una mayor celeridad en su tramitación, lo cual sería conforme con la naturaleza de un proceso de protección constitucional de los Derechos Fundamentales.

El artículo 60 ter.4 que introduciría el proyecto de Ley, mantendría la posibilidad de que, si existe anuencia entre las partes, el Juez podría remitir el expediente ante un Juez Conciliador para resolver el conflicto por la vía de una conciliación. A este efecto, el proyecto de Ley indica que se aplicarían al “Amparo de Legalidad”, las disposiciones previstas en los numerales 72 y siguientes del Código Procesal Contencioso Administrativo.

Al eliminar la fase de contestación de demanda de la tramitación de los “Amparos de Legalidad”, se excluiría la participación de la Procuraduría General de la etapa de sustanciación de dicho amparo, lo cual no solamente lo asemejaría al Recurso de Amparo constitucional sino que implicaría una gran economía de recursos para el Abogado del Estado, el cual sólo en el 2017 tuvo que contestar 9276 amparos por falta de resolución. Igualmente se excluiría la participación de los representantes en juicio de las instituciones descentralizadas y de los órganos desconcentrados, pues quien debería comparecer como Informante sería el Jerarca recurrido.

Sin embargo, en aplicación del numeral 73 del Código Procesal Contencioso, en caso de que se remita un “Amparo de Legalidad” a la etapa de conciliación, sería obligatorio citar a la Procuraduría General como representante legal en juicio del Estado y emplazar, en el caso de los entes descentralizados y órganos con personalidad jurídica instrumental, para que comparezca el representante legal o su apoderado judicial; igualmente habría que hacer con la fase de ejecución de sentencia, en el que de la misma forma sería obligatoria, como es normal, la intervención de la Procuraduría General o de los apoderados de las instituciones descentralizadas.

Lo recomendable es que el proyecto de Ley, expresamente establezca que sería obligatoria la intervención de la Procuraduría General en las fases de conciliación y ejecución de sentencia de los Amparos de Legalidad, lo mismo que sería oportuno establecer que las instituciones descentralizadas y personificaciones presupuestarias podrían apersonar a sus respectivos Apoderados Judiciales.

b. En relación con el proceso contencioso simplificado

El proyecto de Ley crearía, a través de la incorporación de un artículo 60 Bis en el Código Procesal Contencioso Administrativo, un proceso simplificado para los procesos de una cuantía menor a cinco salarios base, correspondiente al oficinista 1 del Poder Judicial que aparezca en la Ley de Presupuesto Ordinario de la República vigente.

Este proceso, se caracterizaría por una reducción de plazos y por sustanciarse en una única audiencia ante un Juez Unipersonal y contra cuya sentencia sólo cabría recurso de apelación.

El proyecto presenta un grave problema de técnica legislativa, particularmente porque el proyecto crearía inconsistencias graves con la actual regulación de los procesos contenciosos administrativos, lo cual dificultaría seriamente la aplicación del proceso simplificado.

El proceso simplificado se aplicaría a procesos contenciosos de “menor cuantía”, en la estructura actual del proceso contencioso administrativo, particularmente en la regulación de la Demanda, ya la cuantía no es un elemento de la misma por consiguiente, la regulación propuesta en el presente proyecto de Ley, en orden a ser consistente con el Código Procesal Vigente, tendría que reformar el artículo 58 del Código para establecer la obligación del demandante de fijar la cuantía de su demanda. Esto a efecto de determinar si procedería tramitarla como un proceso de conocimiento ordinario o mediante un eventual proceso simplificado. De otra forma, es claro que existirían serias dificultades para aplicar el proceso simplificado.

Finalmente se advierte que el artículo 60 bis del proyecto, establecería en su inciso 6), que la sentencia dictada en un proceso simplificado, sería oral, que actualmente, y conforme el artículo 111 del Código Procesal Contencioso Administrativo reformado por ley N° 9212 del 25 de febrero del 2014, existe la obligación del Tribunal Sentenciador de entregar a las partes una reproducción escrita de la sentencia, aunque este acto final haya sido dictado oralmente.

Mediante OJ-23-2018 Jorge Oviedo concluye: