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Opinión Jurídica : 009 - del 23/01/2018
23 de enero de 2018
OJ-009-2018
Señora
Ericka
Ugalde Camacho
Jefa
de Área
Comisión
Permanente de Gobierno u Administración
Asamblea
Legislativa
Estima
señora
Con la aprobación
del señor Procurador General de la República, me refiero a su oficio
CG-204-2017 del 30 de octubre del 2017, mediante el cual solicitó criterio de este órgano
asesor, en relación con el Proyecto de Ley tramitado en el expediente 20.435
denominado “autorización al Estado para donar un terreno de su propiedad a la
Municipalidad de San Mateo”.
I.-
Objeto y Naturaleza de la consulta.
Previo a emitir criterio sobre
el fondo de lo consultado, es necesario aclarar la función consultiva asignada
por imperio de Ley a la Procuraduría General de la República en relación con
los órganos de la Administración Pública.
La Procuraduría General de la República, es el
órgano consultivo técnico-jurídico de las distintas dependencias de la
Administración Pública, según lo dispuesto en los artículos 1, 2,
3, 4 y 5 de su Ley Orgánica.
Asimismo,
el numeral 3 inciso b de dicha norma, establece como una
de sus competencias emitir dictámenes y opiniones jurídicas a la
administración activa, sea al Estado, los entes descentralizados, los demás
organismos públicos y las empresas estatales, para la buena marcha, interpretación e integración del ordenamiento jurídico
administrativo.
Ahora bien, pese a que la actividad
esencial de la Asamblea Legislativa no forma parte de la función administrativa
del Estado, la Procuraduría ha venido evacuando las consultas que formulan los
señores diputados en relación con un determinado proyecto de ley o en relación
con aspectos que pueden considerarse cubiertos por la función de control
político. Dicho pronunciamiento se materializa en una opinión jurídica la cual
por su naturaleza no es vinculante.
Esta forma de colaboración no dispuesta en
la Ley tiene como objeto, contribuir con el efectivo ejercicio de las altas
funciones parlamentarias que la Constitución les atribuye y ello mediante un asesoramiento
de índole estrictamente jurídico.
La Asamblea Legislativa
solicita el criterio técnico jurídico de la Procuraduría General de la
República sobre el proyecto de Ley número 20 435, el cual versa sobre el
traspaso de bienes públicos.
Sobre
el fondo del proyecto
La consulta refiere
al traspaso de un bien propiedad del Estado a favor de la Municipalidad de San
Mateo para ser utilizado a un fin público distinto de interés comunal.
El artículo primero
del proyecto pretende trasladar el dominio de la finca 373795-000. Según la
publicidad registral la propiedad es de El Estado, cédula de persona jurídica
número 2-000-45522, finca que tiene las siguientes características: Naturaleza: para construir centro Educativo
Liceo Rural Labrador situada en el distrito 3-Jesus María cantón 4-San Mateo de
la provincia de Alajuela linderos: norte noroeste, Luis Rojas Corrales sur
calle pública con frente de doscientos cincuenta y siete metros siete
centímetros oeste Luis Rojas sureste Luis Rojas corrales mide: ocho mil
ochocientos once metros con treinta decímetros cuadrados plano: A-0563632-1999.
La finca soporta
gravámenes de reservas de ley de aguas y ley de caminos públicos citas:
501-03960-01-0032-001 y limitaciones del IDA ley 2825 art.67, citas: 501-03960-01-0033-001
inicia el: 24 de noviembre de 1999 finaliza el: 24 de noviembre de 2014 (ver
estudio registral adjunto).
Según el tomo 2011
asiento 00230510-01, del 24 de agosto del 2011, el terreno perteneció a la Junta Administrativa del
Colegio Telesecundaria Labrador, quien lo donó a favor del Estado-Ministerio de
Educación Pública para la construcción de instalaciones educativas. La
escritura fue autorizada por la Notaría del Estado.
La Asamblea
Legislativa en el ejercicio de su función, interviene en los casos de donación
de terrenos porque el órgano o ente no cuenta con una norma en el ordenamiento
jurídico que lo habilita para realizar
donaciones o el bien se encuentra afecto a un fin público.
En relación con la
forma traslativa del dominio en el proyecto, se debe indicar que la donación es
un acto unilateral, solemne y gratuito, en donde por voluntad del titular del
derecho, según criterios de oportunidad o conveniencia, decide trasladar el
dominio de un terreno en desuso a un beneficiario. La promulgación de la ley
que autoriza la donación no obliga al donante a realizarla. La donación es
facultativa y no imperativa para la Administración. Es un acto que le está
vedado por no ser su actividad principal en el ámbito del patrimonio público, debido a la autonomía que ostenta el Estado o
los entes descentralizados en el ejercicio de su función administrativa en
relación al control, administración y uso de su patrimonio. De ahí que la función del legislador se
circunscribe a remover el obstáculo jurídico para habilitar a la Administración
a trasladar el dominio de los bienes inmuebles a un beneficiario público o
privado.
En relación con lo
indicado, en la opinión jurídica número OJ-021-2017 del 15 de febrero del 2017,
la Procuraduría indicó lo siguiente:
“Ahora bien, esta
autorización legal no implica por sí misma la obligación para el Municipio de
realizar la donación del inmueble, pues estamos en presencia de una norma de
carácter dispositiva y no imperativa.
Al respecto, este
Órgano Técnico Jurídico, en dictamen No. 208-96 del 23 de diciembre de 1996,
manifestó que la decisión de donar le corresponde a la entidad administrativa
correspondiente, ya que la norma autorizante tiene como fin único remover el
obstáculo legal que impide a la Institución realizar la donación del bien.
“B-. LA DECISION DE
DONAR CORRESPONDE A LA ENTIDAD CORRESPONDIENTE.
Como hemos visto en
el apartado anterior, las instituciones públicas requieren de la autorización
previa de la Asamblea Legislativa para donar los bienes que integran su
patrimonio.
Ahora bien, la
Asamblea autoriza la donación a través de estas leyes. Los alcances de estas
leyes son los propios de las autorizaciones legales, es decir, son los de
habilitar a la Administración para realizar un acto que, en principio, le está
prohibido. En otras palabras, se remueve la imposibilidad de enajenar, de donar
dichos bienes. En razón de su objeto, esas leyes autorizantes carecen de
efectividad por sí mismas, puesto que requieren, además de su emisión, de la concurrencia
de un acuerdo de la Institución respectiva en el sentido de aprobar la donación
y en el cual se debe autorizar a su representante legal para que suscriba la
escritura correspondiente.
Si se interpretara
que las citadas leyes autorizantes obligan a las instituciones autónomas para
que donen sus bienes, obviamente se estaría atentando contra su autonomía
administrativa, garantizada constitucionalmente. Autonomía que le permite,
dentro del marco legal en vigor, administrar y disponer de los bienes que
integran su patrimonio (…)”.
Como corolario,
para que la administración puede donar un terreno debe
existir en el ordenamiento jurídico una norma que lo habilite para ello. Por su
naturaleza le esta vedado a la administración la
posibilidad de disponer libremente de su patrimonio. (principio de legalidad
artículo 11 de la Ley General de la Administración Pública y 11 de la
Constitución Política), por lo cual El Estado requiere de una ley que lo autorice
a donar bienes inmuebles para satisfacer necesidades de otras instituciones. ( dictamen C-052-2011, C-249-2010, C 208-96).
Ahora bien, los
sujetos del futuro contrato de donación son el Estado y la Municipalidad de San
Mateo. Por su naturaleza pública, el legislador reguló la donación en el Código
Municipal en el artículo 62, que habilita al Estado y a la Municipalidad a donarse bienes inmuebles de
forma recíproca siempre y cuando estos bienes no estén afectados a un fin
público. Ergo, si están afectados a un
servicio o uso público si deben contar con la autorización legislativa.
La norma
habilita la donación de bienes privados o patrimoniales del Estado más no así
la donación de terreno afectos a un fin o uso público. Este es el punto medular
de la intervención en el caso concreto del legislador debido a que por la
naturaleza del bien este está afectado a un fin público establecido por ley,
debido a que la naturaleza del terreno refiere a satisfacer el derecho
fundamental de Educación.
Uno de los primeros
aspectos que debe abordarse en este tipo de autorizaciones es verificar la
naturaleza del terreno y el procedimiento que se utilizó para su afectación al
servicio público. Es claro, conforme a lo anterior, que la afectación del
terreno objeto de donación debe provenir de la Ley.
“La afectación es el acto del
poder público que incorpora bienes privados al demanio,
transforma su condición jurídica e imprime el destino al uso o servicio público
asignados. Configura el elemento teleológico del dominio público que explica y
justifica el régimen jurídico especial a que están sometidos los bienes, de
contenido variable (Sobre el tema de la afectación, vid. de la Sala
Constitucional, voto 3145-95 y dictamen de la Procuraduría C-228-98, entre
otros)” ( dictamen C-230-01).
Por su parte el
Código Civil en el numeral 261 establece: "Son cosas públicas las que, por ley, están destinadas de un modo
permanente a cualquier servicio de utilidad general, y aquellas de que todos
pueden aprovecharse por estar entregadas al uso público. Todas las demás cosas
son privadas y objeto de propiedad particular, aunque pertenezcan al Estado o a
los Municipios, quienes en el caso, como personas civiles, no se diferencian de
cualquier otra persona".
Aunado a lo
anterior, la Procuraduría General de la República ha indicado que “los bienes pueden estar afectados de forma
general o específica, los cuales deben estar afectados por ley o bien por el
uso público permanente, de lo contrario formarían parte de los bienes
patrimoniales del Estado. Dado ese destino por ley, la Administración no está
autorizada para destinarlo a otro fin o emplearlo en la prestación de otros
servicios, aun cuando dicho fin o servicio puedan igualmente calificarse de
públicos. Es el criterio subjetivo de su pertenencia el que determina el
carácter público y la diferencia respecto de los bienes privados. Se sigue de
lo anterior que en tratándose de los bienes de las entidades públicas, la
presencia de un servicio público e incluso la satisfacción de un fin público no
determinan per se la naturaleza demanial del bien.
Esta sólo existirá si la Asamblea ha formalmente afectado el bien de que se
trate. La afectación es la cualidad que permite clasificar un bien como demanial o no”. ( dictamen
C-300-2001 del 29 de octubre de 2001).
Corolario a lo
anterior, en el caso concreto, el terreno está destinado a satisfacer el
derecho fundamental de Educación. En
relación con la afectación a este fin público está determinado por la Fundamental
de Educación, Nº 2160 de 25 de setiembre
de 1957 y el Código de Educación Ley N°
181 del 18 de agosto de 1944. Es decir todo los bienes propiedad de juntas
de Educación y del Estado-Ministerio de Educación Pública por su vocación debe
estar al servicio de la Administración para satisfacer esta necesidad del
colectivo, patrimonio que debe ser utilizado bajo los planes estratégicos de
acuerdo a la necesidad del país.
En tesis de
principio todo el patrimonio destinado a esta finalidad debe estar utilizado de forma efectiva por la
administración conforme Ley de la Administración Financiera de
la República y Presupuestos Públicos
Ley 8131 del 18
de setiembre del 2001.
En relación con la demanialidad de los bienes de escuelas y colegios, la Procuraduría ha reconocido
esta sujeción especial en los dictámenes C-7-2017 del 18 de enero de 2017
y OJ-37-2016 del 5 de abril del 2016, OJ
145-2004. Por ser de interés de la presente consulta, se transcribe un
fragmento del dictamen C-086-2010 27 de abril del 2010, donde se respalda el
criterio de la demanialidad:
“Pero más aún, la afectación a un fin específico de los bienes y
recursos de las Juntas de Educación y las Administrativas, conlleva ineludiblemente
que estos forman parte del dominio público, por lo que, de intentarse la
donación para un propósito distinto del endilgado a estas, debe existir una ley
que lo desafecte y el beneficiado debe ser sujeto de donaciones por parte de la
Administración Pública.
Sobre el particular, la
Procuraduría General de la República, ha
mantenido:
“Algunos bienes del Estado sufren de una afectación, lo que los
convierte en una categoría muy especial debido a que integran lo que en
doctrina se conoce como "dominio público". Son los llamados bienes dominicales, bienes demaniales, bienes o cosas públicas o bienes públicos, que
no pertenecen individualmente a los particulares y que están destinados a un uso público y sometidos a un régimen especial, fuera del
comercio de los hombres, es decir, afectados por su propia naturaleza y
vacación. En consecuencia, estos bienes
pertenecen al Estado en el sentido más amplio del concepto, están afectados al
servicio que prestan y que invariablemente es esencial en virtud de norma
expresa.
Las notas características de estos bienes, son inalienables,
imprescriptibles, inembargables, no pueden hipotecarse ni ser susceptibles de
gravamen en los términos del Derecho Civil y la acción administrativa sustituye
a los interdictos para recuperar el dominio.
(Ver en ese sentido Voto de la Sala Constitucional número 2306-91) (…)
Manifiestan estos bienes, un destino especial de servir a la comunidad,
al interés público, a la educación pública. Bienes dominicales, bienes demaniales, bienes o cosas públicas o bienes públicos
destinados a un uso público y sometidos a un régimen
especial, fuera del comercio de los hombres.
Son inalienables, imprescriptibles, inembargables, no pueden hipotecarse
ni ser susceptibles de gravamen en los términos del Derecho Civil y la acción
administrativa sustituye a los interdictos para recuperar el dominio. (…).
Además de lo anterior, por mandato expreso o implícito del legislador a
estos recursos o los bienes se les designa con un destino específico –para
utilizarlos como centros de enseñanza pública-.
Lo anterior provoca un doble reforzamiento en cuando a su status, por un
lado, poseen todos los atributos propios de los bienes que integran el dominio
público y, por el otro, constituyen un instrumento para la obtención de un fin
propuesto por el legislador en una determinada ley. En estos casos, está de por demás afirmar que
los recursos a los bienes solo pueden utilizarse en los fines o propósitos que
el legislador les atribuyó, en suma para impartir enseñanza pública. (En el mismo sentido, ver dictamen de la
Procuraduría General de la República. OJ-030-2000 de 24 de marzo del 2000)”.
Aunado a lo anterior, el
artículo 143 del Decreto Ejecutivo 38249 del 10/02/2014, establece que todos
los bienes inmuebles que adquieran las Juntas con fondos públicos provenientes
del presupuesto nacional, sea con recursos del MEP o de otras entidades
públicas, deberán inscribirse a nombre del Ministerio de Educación Pública.
Estos bienes son inembargables.
Ahora bien,
teniendo clara su naturaleza demanial es importante
acotar que el procedimiento para desafectar el terreno es el mismo utilizado
para su afectación. Conforme lo establece
el artículo 69 de la Ley de Contratación Administrativa bajo el
principio de paralelismo de las formas, en el caso concreto el terreno debe
desafectarse por ley.
En la redacción del
artículo primero existe una omisión en relación con el punto anterior. De la
lectura solo se está autorizando la donación, más no su desafectación al fin propuesto
por el legislador en las normas que regulan la materia de educación. Este
elemento es relevante para lograr una buena técnica legislativa y por razones
de constitucionalidad, ya que el legislador debe desafectar el terreno
propiedad del Estado del fin público propuesto. Esta desafectación debe ser
expresa en la ley. La Sala Constitucional
en su jurisprudencia ha indicado lo siguiente:
“VI.- (…) Los bienes del Estado se caracterizan por
ser de su exclusiva titularidad y porque tienen un régimen jurídico especial;
integran la unidad del Estado y junto con su organización política, económica y
social, persiguen la satisfacción –en plano de igualdad- de los intereses
generales, y su objetivo final es alcanzar, plenamente, el bien común. Es ésta
la principal razón para justificar el impedimento, por lo menos en principio,
para la libre disposición de esta categoría de bienes. El régimen especial que
los cobija, sin embargo, no alcanza por igual a todos los bienes públicos; la
mayor, menor o inexistente cobertura dependerá del tipo de bien de que se
trate. Es por ello que la doctrina del Derecho Público habla de diversos tipos
de bienes que pertenecen al Estado. La tradición jurídica costarricense ha
estructurado su propio régimen a partir de esas ideas, de manera que como
bienes que pertenecen al Estado en el sentido más amplio, consideramos los demaniales creados por naturaleza o por disposición de la
ley, los bienes privados del Estado, los derechos reales sobre bienes ajenos
(servidumbres), los derechos económicos o financieros (como lo valores o bonos
del Estado) y los bienes comunales, entre otros. Dentro de esta clasificación
ejemplarizante, interesa referirse únicamente a los bienes demaniales
o dominicales, como también se les conoce, los que tienen ese carácter en
virtud de una afectación dada por la Constitución Política o por ley, que es la
que determina su sujeción a un fin público determinado, en tanto marca el
destino del bien al uso o servicio público o a otra finalidad determinante que
justifique su demanialidad. De esta suerte, la
afectación es la vinculación, sea por acto formal o no, por el que un bien se
integra en el patrimonio nacional en virtud de su destino y de las
correspondientes previsiones legales. Ello implica, como lógica consecuencia,
que solamente por ley se les pueda privar del régimen especial que los regula,
desafectándolos, lo que significa separarlos del fin público al que están
vinculados. Requiere de un acto
legislativo expreso y concreto, de manera tal que no quede duda alguna
de la voluntad del legislador de sacar -o incorporar, según se trate- del demanio público un bien determinado e individualizado. Por
ello, es que la Sala estima que no es posible una desafectación genérica, y
mucho menos, la implícita; es decir, en esta materia no puede existir un
"tipo de desafectación abierto", que la Administración, mediante
actos suyos discrecionales, complete, señalándolos. De acuerdo con lo dicho, la
enajenación –transmisión del dominio- solo podría ser conocida por una comisión
legislativa con potestad plena, en tanto no involucre bienes de la Nación en
los términos expuestos”(…) lo subrayado no es de su
original. Res. Nº 2006-011346 SALA
CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las nueve horas y
cincuenta minutos del cuatro de agosto del dos mil seis”. ( lo resaltado no es de su original).
En consecuencia, se
debe incorporar al texto del proyecto la desafectación del terreno del fin
educación y autorizar la donación como se indicó en el artículo primero del
proyecto.
En relación con el
artículo segundo, se recomienda incorporar las citas de los gravámenes que se
desea cancelar para efectos de
inscripción en el Registro Nacional,
de conformidad con el artículo 474 del Código Civil.
CONCLUSIÓN.
Por
las razones expuestas, esta Procuraduría concluye lo siguiente:
Previo a aprobar el
presente proyecto, se recomienda considerar el pronunciamiento de las
autoridades educativas del país para que con los estudios técnicos, de
oportunidad o conveniencia se constate que le terreno se encuentra en desuso u
ocioso y no cumple con los
requerimientos técnicos para satisfacer la necesidad educativa de la región
donde se ubica. Asimismo, deberá el Ministerio de avalar la decisión política.
La desafectación debe ser expresa y se recomienda incorporar las citas de los
gravámenes a cancelar.
De
usted, atentamente:
Jonathan Bonilla Córdoba
Procurador
Notario del Estado
OJ-009-2018
DONACION DE BIENES
INMUEBLES
Objeto de consulta: oficio CG-204-2017 del 30 de octubre del 2017, mediante el cual solicitó criterio de este órgano asesor, en relación con el Proyecto de Ley tramitado en el expediente 20.435 denominado “autorización al Estado para donar un terreno de su propiedad a la Municipalidad de San Mateo”.
El proyecto pretende trasladar el dominio de la finca 373795-000. Según la publicidad registral la propiedad es de El Estado, cédula de persona jurídica número 2-000-45522, finca que tiene las siguientes características: Naturaleza: para construir centro Educativo Liceo Rural Labrador situada en el distrito 3-Jesus María cantón 4-San Mateo de la provincia de Alajuela linderos: norte noroeste, Luis Rojas Corrales sur calle pública con frente de doscientos cincuenta y siete metros siete centímetros oeste Luis Rojas sureste Luis Rojas corrales mide: ocho mil ochocientos once metros con treinta decímetros cuadrados plano: A-0563632-1999.
La consulta fue evacuada por el Procurador Jonathan Bonilla Córdoba, el cual realizó las siguientes observaciones al dictamen:
Se debe incorporar al texto del
proyecto la desafectación del terreno del fin educación y autorizar la donación
como se indicó en el artículo primero del proyecto.
En relación con el artículo segundo,
se recomienda incorporar las citas de los gravámenes que se desea cancelar para
efectos de inscripción en el Registro
Nacional, de conformidad con el artículo
474 del Código Civil.
Previo a aprobar el presente
proyecto, se recomienda considerar el pronunciamiento de las autoridades
educativas del país para que con los estudios técnicos, de oportunidad o
conveniencia se constate que le terreno se encuentra en desuso u ocioso y no cumple con los requerimientos técnicos
para satisfacer la necesidad educativa de la región donde se ubica. Asimismo,
deberá el Ministerio de avalar la decisión política. La desafectación debe ser
expresa y se recomienda incorporar las citas de los gravámenes a cancelar.