Opinión Jurídica : 017 - del 29/01/2018

29 de enero 2018

OJ-017-2018

Licenciada

Hannia Durán Barquero

Jefe de Área

Comisiones Legislativas IV

Asamblea Legislativa

Estimada señora:

Con aprobación del señor Procurador General de la República me refiero a su oficio AL-AGRO-184-2017 del 3 de octubre de 2017, mediante el cual solicita nuestro criterio sobre el proyecto de ley denominado “Ley para la Creación del Fondo Nacional de Sostenibilidad Cafetalera (FONASCAFE)”, el cual se tramita bajo el número de expediente 20.485.

Previamente, debe aclararse que el criterio que a continuación se expone, es una simple opinión jurídica de la Procuraduría General de la República, por lo que carece de efecto vinculante para la Asamblea Legislativa al no ser Administración Pública. En consecuencia, se emite como una colaboración en la importante labor que desempeñan las señoras y señores diputados.

Asimismo, debe señalarse que el plazo de ocho días concedido no vincula a esta Institución, por cuanto no nos encontramos ante ninguno de los supuestos del artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa (consulta al Tribunal Supremo de Elecciones, la Universidad de Costa Rica, el Poder Judicial o una institución autónoma).

I. OBJETO DEL PROYECTO DE LEY

Con este proyecto de ley se pretende crear el Fondo Nacional de Sostenibilidad Cafetalera (FONASCAFE), el cual formará parte del Instituto del Café de Costa Rica (ICAFE) y será la unidad técnica en el manejo de apoyo de créditos a cafetaleros.

Dicho Fondo tendrá como fin, mantener la sostenibilidad de la actividad cafetalera, mediante un programa de financiamiento directo e indirecto a los productores de café, con recursos provenientes de la recuperación de los créditos otorgados con dineros de los fideicomisos de la roya, y trasferencias del Ministerio de Agricultura y Ganadería al programa nacional de renovación de cafetales, así como de otros aportes.

Como parte de la justificación del proyecto de ley se señala:

“(…) Consideramos que dejar en el abandono a los productores y sus cafetales, en vez de constituirse en una solución a la situación actual, lo que genera es una tendencia a agravarla, ya que implicará mayores inversiones y nuevos endeudamientos, para un sector que tiene años de convivir con factores como la volatilidad en los precios, el impacto de cambio climático y la no inversión para mejorar la productividad.

Igualmente, el mecanismo debe esquivar el problema de decenas de productores que han dejado de ser sujetos de crédito a causa de su nivel de endeudamiento y porque están comprometidos con los adelantos hechos por las firmas beneficiadoras que les impide, si quiere, otorgar garantías para dar respaldos a sus requerimientos de liquidez; ya que en muchos casos han sido entregadas a otras acreedores no bancarios (…)”

II. OBSERVACIONES GENERALES SOBRE EL PROYECTO CONSULTADO

Debemos advertir que no nos pronunciaremos sobre la oportunidad y conveniencia del proyecto le ley, sino únicamente emitiremos observaciones generales, desde el punto de vista jurídico y dentro del ámbito competencial de este órgano asesor.

A) Ley N° 7301, Creación del Fondo Nacional de Estabilización Cafetalera ( FONECAFE )

La Ley 7301 del 02 de julio de 1992 creó el Fondo Nacional de Estabilización Cafetalera (FONECAFE), el cual se encarga de administrar los recursos de estabilización cafetalera, cuyo objetivo principal es equilibrar el precio de liquidación para el productor, cuando la liquidación final del precio del café sea deficitaria respecto de los costos de producción del grano determinados por el Instituto del Café de Costa Rica (artículo 1).

Asimismo, esta Ley crea un Fideicomiso para el Programa Nacional de Renovación Cafetalera, como un instrumento de auxilio en el pago parcial de intereses que deben cancelar los productores ante un eventual crédito recibido, a efectos de desarrollar la producción, la renovación, el mantenimiento y la asistencia técnica del cultivo, a los productores de café que participen en dicho Programa (artículo 4bis).

Partiendo de lo anterior, debe valorar el legislador cuál es la intención de presente proyecto de ley, con relación al Fondo Nacional de Estabilización Cafetalera (FONECAFE), creado mediante ley 7301, y si lo que se pretende con el presente proyecto de ley es crear un fondo paralelo o, si por el contrario, son excluyentes uno de otro. Lo anterior, por cuanto del proyecto de ley consultado no se desprende un análisis de cómo operará el FONESCAFÉ frente al FONECAFE ya existente, o si se pretende sustituir uno con otro, en cuyo caso, se recomienda realizar las derogatorias expresas correspondientes.

Esto, con la intención de evitar problemas futuros de interpretación de la ley.

B) Disposiciones de la Ley N° 2762, Régimen Relaciones de Productores, Beneficiadores y Exportadores Café

La ley 2762 del 21 de junio de 1961, contiene disposiciones relacionadas con el tema de créditos cafetaleros, tal es el caso de los artículos 65, 66, 67, 68, 72 y 80. Por lo que, se sugiere de forma respetuosa revisar si esta normativa legal requiere alguna reforma y/o derogación, a la luz de lo que se pretende con el presente proyecto de ley. Lo anterior, con la intención de evitar duplicidad normativa en la misma materia.

III. SOBRE EL ARTICULADO

A) ARTÍCULO 1 SOBRE NATURALEZA JURÍDICA DE FONASCAFÉ

El artículo 1 del proyecto de ley, establece que el Fondo Nacional de Sostenibilidad Cafetalera, será una “oficina técnica especial” que forma parte del Instituto del Café de Costa Rica.

Por tanto, en dicho artículo el legislador no pretende otorgar a dicha oficina personalidad jurídica instrumental, ni ningún tipo de independencia con relación al Instituto del Café de Costa Rica, del cual formará parte.

Por tanto, debe considerarse que las funciones que reconoce el proyecto de ley a favor del FONASCAFÉ, deberán ejercerse a través de la personería otorgada al Instituto del Café de Costa Rica, como entidad pública no estatal.

De ahí que deba analizarse si es esa la intención del legislador al aprobar este proyecto de ley, pues del articulado establecido en el proyecto se logra desprender una serie de funciones que pretenden otorgarse al Fondo, que no corresponden con su naturaleza jurídica. Tal es el caso, por ejemplo, de la posibilidad de otorgar avales, garantías y contragarantías (artículo 2), la potestad de manejar un patrimonio y contabilidad independientes (artículos 4 y 7), su integración y pago de dietas (artículos 3 y 5), potestad de suscribir líneas de crédito y fideicomisos (artículo 9), entre otras.

De ahí que deba el legislador revisar la naturaleza jurídica del FONASCAFÉ con relación a las funciones establecidas en el proyecto de ley.

B) ARTÍCULO 3 SOBRE NOMBRAMIENTO DEL CONSEJO EJECUTIVO

En este artículo se establece que los miembros del Consejo Ejecutivo del FONASCAFÉ serán nombrados por un periodo de cuatro años “a partir de la promulgación de la presente ley”.

No obstante lo anterior, debe considerarse que el Consejo estará integrado por representantes de diferentes sectores e instituciones según lo dispuesto en el artículo 3, con lo cual en el caso de los representantes sectoriales, es posible que se requiera un proceso de nombramiento que no necesariamente coincidirá con la promulgación de la ley.

De ahí que se recomienda a las señoras y señores diputados valorar a partir de qué momento empezará correr el periodo de nombramiento, con el fin de evitar problemas futuros de ejecución de la ley e incluso de quorum para que opere el Consejo Ejecutivo.

C) CAPÍTULO DE DEROGATORIAS

Como aspecto de técnica legislativa, se recomienda que se introduzca un capítulo independiente de modificaciones y derogatorias a otra leyes, pues en el presente proyecto de ley únicamente se incorpora una derogatoria en la norma sustantiva del artículo 19.

IV. CONCLUSIÓN

A partir de lo expuesto, este órgano asesor considera que la aprobación o no del proyecto de ley es un asunto de discrecionalidad legislativa, sin embargo se recomienda valorar las recomendaciones aquí señaladas.

Atentamente,

Silvia Patiño Cruz Yolanda Mora Madrigal

Procuradora Adjunta Abogada de la Procuraduría