Opinión Jurídica : 022 - del 08/02/2018

08 de febrero 2018

OJ-022-2018

Señora

Noemy Gutiérrez Medina

Jefa de Área

Comisiones Legislativas VI

Asamblea Legislativa

Estimada señora:

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, me refiero a su atento oficio HAC-066-2017 del 1 de noviembre de 2017, mediante el cual solicita el criterio de este órgano superior consultivo técnico-jurídico, sobre el proyecto de ley denominado: “Ley de Inversiones Públicas”, que se tramita bajo el expediente legislativo N° 19.331.

Previamente debe aclararse que el criterio que a continuación se expone, es una mera opinión jurídica de la Procuraduría General de la República, por lo que carece de efecto vinculante para la Asamblea Legislativa al no ser Administración Pública. En consecuencia, se emite como una colaboración en la importante labor que desempeñan las señoras y señores diputados.

Además, debe señalarse que el plazo de ocho días concedido no vincula a esta Institución, por cuanto no nos encontramos ante ninguno de los supuestos previstos en el artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa (consulta al Tribunal Supremo de Elecciones, la Universidad de Costa Rica, el Poder Judicial o una institución autónoma).

I. INTENCIÓN DEL PROYECTO DE LEY

De la exposición de motivos del texto base, se desprende que la intención del legislador con el trámite del presente proyecto de ley, es reforzar el papel del MIDEPLAN como órgano rector en materia de inversión de obra pública, pues se indica que aproximadamente un 60% de la inversión que se aprueba en el país no pasa por dicho ministerio, ni está sujeta a una valoración macro de pertinencia o rentabilidad.

Dado ello, la iniciativa que se resume en la exposición de motivos, pretende lo siguiente:

- Se lleva a rango legal la existencia y operación del Sistema Nacional de Inversiones, brindando con ello importantes trámites y condiciones que hoy están reguladas por normas mucho más débiles, lo cual estimula la discrecionalidad;

- Se establece la obligación de las entidades del Estado de elaborar planes institucionales de inversión pública, siguiendo para ello requisitos mínimos que garanticen calidad y el uso óptimo de los recursos, evitando al máximo las ocurrencias.

- Se regula la creación de planes de inversión de mediano y largo plazo, lo cual permitirá orientar más integralmente las prioridades de inversión del Estado.

- Se consolida al MIDEPLAN como órgano rector del Sistema Nacional de Inversiones, permitiendo con ello la aplicación y unificación de criterios especializados en la valoración de proyectos.

- Se democratiza la tramitación de iniciativas de inversión pública, al habilitar una etapa de socialización o validación comunal de los proyectos, de modo que la población pueda dar su criterio sobre los mismos.

- Se regula la operación de un expediente electrónico que permita evaluar, paso a paso, el desarrollo de un proyecto de inversión, avanzando con ello en evaluación y transparencia.

II. ANÁLISIS DEL PROYECTO CONSULTADO

Sin perjuicio de lo indicado en cuanto a la intención del legislador al tramitar el presente proyecto de ley, debemos señalar que durante el trámite legislativo se introdujo un texto sustitutivo que es el que ahora se consulta. Por tanto, debemos aclarar que nuestro pronunciamiento se limitará a este nuevo texto aprobado el 24 de octubre de 2017.

A pesar de ello, realizando un análisis del texto originalmente planteado y el introducido mediante el texto sustitutivo, se observa que existen modificaciones sustanciales que, a criterio de este órgano asesor, obligan a una nueva publicación del proyecto, para evitar cualquier conflicto de constitucionalidad en cuanto a la tramitación, y específicamente lo relacionado con el principio de publicidad.

En cuanto al fondo del proyecto, debemos señalar que la Ley de Planificación Nacional, N° 5525 del 2 de mayo de 1974, vigente en la actualidad, dispone en su artículo 9 que:

“Corresponde al Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica velar porque los programas de inversión pública, incluidos los de las instituciones descentralizadas y demás organismos de Derecho Público, sean compatibles con las previsiones y el orden de prioridad establecido en el Plan Nacional de Desarrollo.”

De lo anterior deriva que en la actualidad el MIDEPLAN ya cuenta con la obligación legal de velar porque los programas de inversión pública de las instituciones descentralizadas y demás organismos de derecho público se ajusten al Plan Nacional de Desarrollo.

Precisamente por lo anterior, se creó el Sistema Nacional de Inversión Pública, mediante el Decreto Ejecutivo 34694-PLAN-H del 1 de julio de 2008, el cual pretende otorgar al MIDEPLAN la administración del sistema, con la finalidad de organizar el proceso de inversión pública y poner en operación, en forma gradual, cada uno de sus componentes (artículo 8).

Por otro lado, debe considerarse que, en la actualidad, la Ley de la Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos N° 8131 del 18 de setiembre de 2009, establece que corresponde a la Autoridad Presupuestaria, formular “las directrices y los lineamientos generales y específicos de política presupuestaria para los órganos referidos en los incisos a), b) y c) del artículo 1, incluso lo relativo a salarios, empleo, inversión y endeudamiento. (artículo 21).

Por tanto, en realidad lo que propone el proyecto de ley consultado es elevar a rango legal la creación del Sistema Nacional de Inversiones y unificar la rectoría del sistema, lo cual, en términos generales, es un tema que se enmarca dentro del ámbito de discrecionalidad del legislador.

No obstante lo anterior, merece la pena referirse a las instituciones que quedarán comprendidas en los alcances del proyecto de ley consultado. Al respecto, el artículo 2 señala:

“ARTÍCULO 2.- Forman parte de este Sistema todas las instituciones del Sector Publico, con excepción de las Universidades, el Poder Judicial, el Tribunal Supremo de Elecciones y los bancos públicos. Quedan excluidas además las obras o inversiones que la Comisión Nacional de Emergencias deba realizar con carácter de urgencia para prevenir o mitigar desastres o catástrofes en ejercicio de sus competencias.”

De la norma anterior, se desprende que el proyecto pretende incorporar dentro del Sistema Nacional de Inversión Pública a todas las instituciones del sector central y descentralizado, excluyendo únicamente a aquellas mencionadas expresamente en la norma, sean las universidades, el Poder Judicial, el Tribunal Supremo de Elecciones, los bancos públicos y la Comisión Nacional de Emergencias cuando deba realizar obras de carácter urgente para prevenir o mitigar desastres.

De la norma se desprende que las municipalidades, la Caja Costarricense de Seguro Social, las instituciones descentralizadas en general (salvo los bancos públicos), el Poder Legislativo y las empresas del Estado, quedaron incluidas dentro del Sistema.

A partir de ello, debe considerarse que según lo que dispone el artículo 5 del mismo proyecto de ley, las instituciones comprendidas dentro del Sistema tendrán que someterse a las normas técnicas, lineamientos y procedimientos del MIDEPLAN.

Sobre el particular, debe considerarse que dicha disposición necesariamente debe interpretarse conforme a las normas constitucionales que garantizan la respectiva autonomía a los diferentes entes autónomos.

Así las cosas, tratándose de las instituciones referidas en los numerales 188 y 189 de la Constitución que cuentan únicamente con autonomía administrativa o de primer grado, hemos señalado que el Poder Ejecutivo no tiene competencia para dar órdenes concretas, pero sí cuenta con una potestad de dirección general. Adicionalmente, dichas instituciones se encuentran sujetas a la ley en materia de gobierno, por lo que su autonomía administrativa no implica que se encuentren completamente desarticulados de las políticas generales del Poder Ejecutivo y tampoco que gocen de un régimen de inmunidad frente a la ley, pues se encuentran sometidas a ella en materia de gobierno.

En cuanto a las Municipalidades y la Caja Costarricense de Seguro Social, debemos señalar que éstas no pueden someterse a las directrices del Poder Ejecutivo en materia donde gozan de autonomía plena ni tampoco a la ley en materia de administración o gobierno.

La autonomía política de la que gozan los excluye del poder de dirección del Poder Ejecutivo pues la autonomía política es plena: no pueden ser sometidos a la ley en materia de gobierno. Dado ello, tienen poder reglamentario autónomo y pueden auto estructurarse, regular el servicio que prestan, decidir libremente su personal, entre otras.

Consecuentemente, dichas entidades por su especial autonomía no pueden someterse a directrices ni ejercerse control concreto sobre su actividad.

Si bien en la actualidad, se reconoce la potestad del Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica de velar porque los programas de inversión pública, incluidos los de las instituciones descentralizadas y demás organismos de Derecho Público, sean compatibles con las previsiones y el orden de prioridad establecido en el Plan Nacional de Desarrollo, no puede equipararse tal competencia con la posibilidad que pretende el proyecto de ley, de que dicho Ministerio pueda fijarle los procedimientos y lineamientos concretos a estos entes autónomos en materia de inversión.

De ahí que, a nuestro criterio, y con la intención de evitar problemas futuros de constitucionalidad de la ley, deba aclararse la forma en que ejercerá la competencia MIDEPLAN frente a los entes autónomos comprendidos en el Sistema Nacional de Inversión Pública que crea el proyecto de ley. Lo anterior, tomando en consideración especialmente, que el artículo 10 del proyecto los obliga a someterse a dichos lineamientos para tramitar cualquier giro o autorización de gastos.

III. CONCLUSIÓN

De lo expuesto podemos concluir que la aprobación o no del proyecto se enmarca dentro del ámbito de discrecionalidad del legislador, sin embargo, se recomienda valorar los aspectos de constitucionalidad aquí señalados.

Atentamente,

Silvia Patiño Cruz

Procuradora Adjunta