Opinión Jurídica : 008 - del 22/01/2018

22 de enero 2018

OJ-008-2018

Licenciada

Ericka Ugalde Camacho

Jefe de Área

Comisión Permanente de Gobierno y Administración

Asamblea Legislativa

Estimada señora:

Con aprobación del señor Procurador General de la República me refiero a su oficio CG-133-2017 del 11 de setiembre de 2017, mediante el cual solicita nuestro criterio sobre el proyecto de ley denominado “Liquidación y cierre del Instituto Nacional de Fomento Cooperativo (INFOCOOP)”, el cual se tramita bajo el número de expediente 20.395.

Previamente debe aclararse que el criterio que a continuación se expone, es una simple opinión jurídica de la Procuraduría General de la República, por lo que carece de efecto vinculante para la Asamblea Legislativa al no ser Administración Pública. En consecuencia, se emite como una colaboración en la importante labor que desempeñan las señoras y señores diputados.

Asimismo, debe señalarse que el plazo de ocho días concedido no vincula a esta Institución, por cuanto no nos encontramos ante ninguno de los supuestos del artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa (consulta al Tribunal Supremo de Elecciones, la Universidad de Costa Rica, el Poder Judicial o una institución autónoma).

I. OBJETO DEL PROYECTO DE LEY

Con este proyecto de ley se pretende liquidar y cerrar el Instituto Nacional de Fomento Cooperativo (en adelante INFOCOOP) y, en su lugar, permitir que los bancos estatales conformen una cartera especial de crédito cooperativo.

Como parte de la justificación del proyecto de ley se señala:

“(…) El Infocoop fue concebido para fomentar la actividad cooperativa en el país, valiéndose para ello de herramientas tales como conceder préstamos o financiamiento a bajas tasas de interés y plazos, supuestamente, adecuados. En este sentido, no hay que perder de vista que tradicionalmente en nuestro país se le ha dado impulso a la creación y desarrollo de empresas cooperativas, por considerar que dicho modelo productivo contribuye no únicamente a la creación de riqueza, sino también a su reparto más equitativo, razón por la cual se las considera verdaderos motores del bienestar y la paz social.

(…). Sin embargo, desde hace más de siete años –según demuestran numerosos estudios- la institución ha manejado sus asuntos en forma pródiga, irresponsable y descontrolada; ya se sabe que las pérdidas, al día de hoy, podrían superar los ¢9.300 millones de colones; la Contraloría General de la República, desde el año 2010, ha venido señalando serias debilidades en la gestión institucional (…)

Sin duda, el supracitado informe de la CGR resulta de particular valor a efecto de evidenciar problemática del Infocoop y que sus causas principales se fundamentan en la falta de controles y la ausencia, algunas veces total, en la utilización de parámetros o criterios financieros que garanticen la salud de sus operaciones, llegándose en muchos casos a superar los límites de aquello que pueda ser considerado financieramente proporcionado o razonable. En relación con los créditos otorgados, estos resultan completamente asimétricos respecto de condiciones tan esenciales como la tasa de interés y el plazo, en comparación con las condiciones de mercado. (…)”

II. SOBRE EL FONDO DEL PROYECTO

Debemos advertir que no nos pronunciaremos sobre la oportunidad y conveniencia del proyecto le ley, sino únicamente nos referiremos sobre la constitucionalidad del proyecto, emitiremos observaciones generales y haremos un análisis del articulado, advirtiendo que nos limitaremos a realizar las observaciones de los artículos que ameriten alguna discusión de tipo jurídico o de técnica legislativa, y dentro del ámbito competencial de este órgano asesor.

III. OBSERVACIONES GENERALES SOBRE EL PROYECTO CONSULTADO

A) Análisis de constitucionalidad del proyecto

En primer término, resulta necesario indicar que la libertad de asociación es un derecho fundamental, debidamente consagrado en nuestra Constitución Política. El texto Constitucional señala:

“ARTÍCULO 25.- Los habitantes de la República, tienen derecho de asociarse para fines lícitos. Nadie podrá ser obligado a formar parte de asociación alguna.”

De igual forma, instrumentos internacionales han reconocido el derecho de libertad de asociación, tal es el caso de la Declaración Universal de Derechos Humanos, que en su artículo 20 señala: “1. Toda persona tiene derecho a la libertad de reunión y de asociación pacíficas. 2. Nadie podrá ser obligado a pertenecer a una asociación.” (Véase también artículo 16 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, Pacto de San José).

En ese mismo sentido, los artículos 21 y 22 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos señalan:

“Artículo 21.-

Se reconoce el derecho de reunión pacífica. El ejercicio de tal derecho sólo podrá estar sujeto a las restricciones previstas por la ley que sean necesarias en una sociedad democrática, en interés de la seguridad nacional, de la seguridad pública o del orden público, o para proteger la salud o la moral públicas o los derechos y, libertades de los demás.

Artículo 22.-

1. Toda persona tiene derecho a asociarse libremente con otras, incluso el derecho de fundar sindicatos y afiliarse a ellos para la protección de sus intereses.

2. El ejercicio de tal derecho sólo podrá estar sujeto a las restricciones previstas por la ley que sean necesarias en una sociedad democrática, en interés de la seguridad nacional, de la seguridad pública, o el orden público, o para proteger la salud o la moral públicas o los derechos y libertades de los demás. El presente artículo no impedirá la imposición de restricciones legales al ejercicio de tal derecho cuando se trate de miembros de las fuerzas armadas y de la policía.

3. Ninguna disposición de este artículo autoriza a los Estados Partes en el Convenio de la Organización Internacional del Trabajo de 1948, relativo a la libertad sindical y a la protección del derecho de sindicación a adoptar medidas legislativas que puedan menoscabar las garantías previstas en él ni a aplicar la ley de tal manera que pueda menoscabar esas garantías.”

Sobre este tema de la libertad de asociación, la Sala Constitucional ha señalado:

“(...) II.-

EL DERECHO DE ASOCIACION RECONOCIDO POR EL ARTICULO 25 CONSTITUCIONAL.- Como tesis de principio, el contenido esencial del derecho de asociación que desarrolla el artículo 25 constitucional le reconoce a toda persona una protección fundamental en la doble vía como tal derecho se puede manifestar, sea mediante la llamada libertad positiva de fundar y participar en asociaciones o de adherirse y pertenecer a ellas, así como en el ejercicio negativo de la libertad, en virtud del cual no es posible obligar a ninguna persona a formar parte de asociaciones ni a permanecer en ellas.- Esta norma constituye, en términos muy generales, el derecho común, de general aplicación y de origen constitucional de todas las asociaciones, salvo que atendiendo a razones especiales y a la peculiar naturaleza de algunas actividades, por vía de ley se disponga lo contrario. Debe tenerse en claro, como lo ha sostenido la doctrina, que las libertades públicas no son otra cosa que el reconocimiento constitucional de la autonomía personal; precisamente por ser un ámbito de autonomía, las facultades que lo integran pueden ser ejercidas o no con idéntico poder de autodeterminación. A partir de estas ideas, la doctrina costarricense ha considerado que son notas características del derecho de asociación las siguientes : a) que deba surgir como una manifestación libre de la voluntad del ser humano y por ello una asociación coactiva no sería una verdadera expresión de tal derecho, sino una verdadera negación del mismo; b) que el objeto que se propone sea la promoción y defensa de fines comunes lícitos; c) que tenga carácter colectivo, en razón de la pluralidad de miembros que componen la asociación; d) que tenga permanencia, por ser una organización estable y por la existencia de un vínculo permanente entre sus miembros; y e) que la estructura interna y el funcionamiento de la asociación estén, permanentemente, fundamentados en la promoción democrática de sus miembros. El artículo 25 constitucional le impone al Poder Legislativo un natural e insalvable límite de respeto en su función legisladora, en virtud del cual, no puede ser restringida la posibilidad de los particulares de crear asociaciones con fines privados lícitos, confín que no podría ser traspasado sin vaciar de contenido el derecho mismo; es decir, en tanto los fines de la asociación sean privados y lícitos, la actividad estaría fuera de la acción de la ley, dado que el ejercicio de este derecho es expresión pura del ámbito autonómico de toda persona y así se protege por el contenido explícito que dispone el párrafo segundo del artículo 28 constitucional. De lo dicho se tiene que el artículo 25 desarrolla un género que podríamos llamar como "asociación pura" y que responde al más amplio reconocimiento constitucional de la autonomía personal, razón por la que esa libertad se ejerce con poder de autodeterminación, sin olvidar que en la parte final de este artículo 25 se establece que nadie está obligado a formar parte de asociación alguna. Sin embargo, este género no excluye la posibilidad jurídica de que existan otras modalidades de asociación y en la misma Constitución Política existen otras manifestaciones de ese derecho con reconocimiento especial y con regímenes jurídicos distintos, como por ejemplo, los partidos políticos (artículo 98), los sindicatos de patronos y trabajadores (artículo 60) y el cooperativismo (artículo 64). Por ello es que se puede inferir que la Constitución Política ha previsto varias opciones para expresar el derecho de asociación. (...)”(SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA, sentencia No. 5483-1995 de las 09:33 hrs. de 6 de octubre de 1995):

Así entonces, el derecho de libertad de asociación comprende una doble dimensión, por un lado la libertad de asociarse a cualquier organización para fines lícitos, y por el otro, nadie puede ser obligado a pertenecer o permanecer a una asociación.

Ahora bien, específicamente respecto al instituto del cooperativismo, la Sala Constitución ha dispuesto que “...Las asociaciones cooperativas como medio de desarrollo del cooperativismo son, precisamente, organizaciones o grupos de personas organizadas con miras a la satisfacción de una necesidad o de interés común para todos sus miembros, con miras a la elevación del nivel social y económico de éstos…” (Votos Constitucionales No. 399-96 del 23 de enero de 1996 y 2252-96 del 14 de mayo de 1996).

Asimismo, conviene señalar que el artículo 64 de la Constitución Política prevé una obligación específica del Estado de fomentar la creación de cooperativas, como medio de facilitar mejores condiciones de vida a los trabajadores, al señalar:

“Artículo 64.- El Estado fomentará la creación de cooperativas como medio para facilitar mejores condiciones de vida de los trabajadores. Asimismo, procurará el desarrollo del solidarismo como instrumento de crecimiento económico y social de los trabajadores, tanto en el sector privado como en el sector público.

Asimismo, reconocerá el derecho de patronos y trabajadores a organizarse libremente en asociaciones solidaristas, con el fin de obtener mejores condiciones de vida y desarrollo económico y social”. (El subrayado no pertenece al original)

En ese sentido, la Sala Constitucional mediante la sentencia 16466-2008 del 30 de octubre de 2008, dispuso:

“… Con fundamento en lo anteriormente expuesto, para el Tribunal, y de conformidad con lo que recién se ha dicho al final del considerando IV anterior, la medida legislativa impugnada tiene un fundamento que puede ubicarse sin problema alguno en el ARTÍCULO 64 DE LA CONSTITUCIÓN Política que señala: (…)

Dicho texto, según la exégesis de este Tribunal Constitucional ya transcrita más arriba, permite entender que nuestra Constitución Política al acoger el modelo cooperativo como objeto de fomento por parte del Estado, está declarando la necesidad de que todos los órganos estatales, incluida por supuesto la Asamblea Legislativa, actúen en consonancia y estimulen el cooperativismo pero entendido como aquel que ostenta todas aquellas características y elementos ideológicos que lo diferencian de las demás formas asociativas, y particularmente aquellas referidas a la ausencia del lucro como motivo para la acción productiva, según ha sido afirmado reiteradamente por esta Sala. Se trata de un claro mandato constitucional que ordena el estímulo no de cualquier tipo de actividad que quiera designarse o auto designarse como “cooperativa” sino de una específica y concreta modalidad productiva bien definida tanto en doctrina como por parte de esta instancia de revisión constitucional. Y, a su vez, tal mandato constitucional con todo lo que conlleva, no puede entenderse de otra forma más que como parte integrante del llamado orden público constitucional, constituido por las normas y principios constitucionales que -en su dimensión objetiva de marco ideológico y axiológico- resultan de obligado respeto para el legislador en el desarrollo de las leyes, e igualmente imperativos para el particular…” (El subrayado no pertenece al original)

Tal y como se muestra, con fundamento en el artículo 64 Constitucional, la Sala Constitucional reconoce que todos los órganos estatales deben actuar en miras de estimular el cooperativismo, lo cual incluye a la Asamblea Legislativa en cuanto al desarrollo de las leyes se refiere.

Por su parte, esta Procuraduría General ha señalado que, dicho mandato constitucional ha comprometido al legislador a buscar medios legales adecuados en aras de no exponer la estabilidad y buena marcha de las cooperativas, de manera racional y sin que con ello se conculque el principio de igualdad constitucional (Dictamen C-229-99 del 19 de noviembre de 1999).

Asimismo, este órgano técnico asesor ha sostenido que, el Estado, a través del INFOCOOP, cumple con dicho mandato constitucional contenido en el artículo 64. Sobre ello señaló:

“ … De conformidad con el artículo 64 de la Constitución Política, "el Estado fomentará la creación de cooperativas, como un medio de facilitar mejores condiciones de vida a los trabajadores". Y en observancia del mandato constitucional, el Estado realiza dicha función a través de una de sus instituciones, el INFOCOOP, institución de desarrollo cooperativo que cuenta con personería jurídica propia y autonomía administrativa y funcional (Artículos 5º y 7º de la ley Nº 5185 del 20 de febrero de 1973)…” (Dictamen C-30-80 del 14 de febrero de 1980)

Ergo, en cumplimiento al mandato constitucional otorgado al Estado para fomentar la creación y fortalecimiento de las cooperativas, se creó el INFOCOOP, cuya finalidad es precisamente “…fomentar, promover, financiar, divulgar y apoyar el cooperativismo en todos los niveles, propiciando las condiciones requeridas y los elementos indispensables, a una mayor y efectiva participación de la población del país, en el desenvolvimiento de la actividad económico-social que simultáneamente contribuya a: crear mejores condiciones de vida para los habitantes de escasos recursos, realizar una verdadera promoción del hombre costarricense y fortalecer la cultura democrática nacional.” (artículo 155 de la Ley 6756 Ley de Asociaciones Cooperativas).

Dado lo anterior, se genera la duda desde el punto de vista constitucional, si el cierre y liquidación de la entidad asignada por el Estado para fomentar el cooperativismo, constituye o no un debilitamiento al sector que resulte violatorio de lo dispuesto en el numeral 64 constitucional.

Lo anterior, tomando en consideración que el presente proyecto de ley no establece alternativas de sustitución de las competencias que actualmente ejerce el INFOCOOP.

Esto sin embargo, es un tema que deberá ser analizado y determinado en definitiva por la Sala Constitucional.

B) Reformas a la Ley de Asociaciones Cooperativas No. 4179

Sin perjuicio de lo dicho, resulta necesario referirnos sobre las diversas reformas integrales que ha sufrido la Ley de Asociaciones Cooperativas No. 4179, lo anterior por cuanto, en la exposición de motivos y los artículos 1, 2, 17 y 18 del presente proyecto de ley, se hace referencia únicamente a la reforma integral contenida en la Ley No. 5185.

En primer término, la Ley de Asociaciones Cooperativas, Ley N° 4179 del 22 de agosto de 1968, Titulo III, artículo 154, creó el INFOCOOP, otorgándole personalidad jurídica propia y autonomía administrativa y funcional.

Posteriormente, mediante la Ley 5185 del 20 de febrero de 1973 se emitió una primera reforma integral a esta Ley, denominándosele: “Ley de Asociaciones Cooperativas y Creación del Instituto Nacional de Fomento Cooperativo”.

Finalmente, a través de la Ley 6756 del 5 de mayo de 1982 se promulgó la segunda y última reforma integral a la Ley de Asociaciones Cooperativas.

Tal y como se aprecia, la reforma integral contenida en la Ley 5185 no fue la última reforma que sufrió la Ley de Asociaciones Cooperativas, por lo que, tomando en consideración que el proyecto de ley va dirigido a derogar y reformar ciertos artículos de dicha Ley 5185 (artículos 17 y 18 del proyecto de ley), se recomienda de manera respetuosa, revisar la última reforma integral, a efectos de determinar cuál articulado requiere ser derogado y/o reformado a luz de lo que se pretende en el presente proyecto de ley.

IV. ANÁLISIS DEL ARTICULADO

A. Artículo 1 (Liquidación) y artículo 2 (Presidencia Ejecutiva)

Ambos numerales hacen referencia a la Ley de creación del INFOCOOP No. 4179, y de su reforma integral Ley No. 5185, por lo que, según lo señalado en el apartado anterior, se sugiere también incluir dentro de esta referencia la Ley 6756 del 5 de mayo de 1982, la cual corresponde a la última reforma integral a la Ley de Asociaciones Cooperativas.

B. Artículo 12 (Custodia de los bienes)

El artículo 12 del proyecto de ley señala que corresponderá al Ministerio de Economía, Industria y Comercio la tenencia y custodia de los valores y activos propiedad del INFOCOOP que no se hayan vendido ni traspasado de ninguna manera. Asimismo señala que “mediante los trámites legales y previa aprobación de la Contraloría General de la República, el titular de ese despacho deberá vender o donar a las oficinas del sector público, tanto central como descentralizado, los bienes, valores y activos así transferidos por el Infocoop al Estado.”

No es claro de la redacción anterior, bajo qué circunstancias el Ministerio de Economía debe donar o vender los activos, ni tampoco a cuáles instituciones debe hacerlo, por lo que se recomienda a las señoras y señores diputados aclarar la redacción de dicha norma para evitar problemas futuros de interpretación de la ley.

C. Artículo 14 (congelación de intereses)

El proyecto de ley propone congelar todos los intereses producidos por las deudas del INFOCOOP con sus acreedores a partir de la vigencia de la ley.

Dicha disposición presenta dudas de constitucionalidad, pues afecta el derecho de propiedad de los acreedores del INFOCOOP. Sin embargo, este tema deberá ser determinado en definitiva por la Sala Constitucional.

D. Artículo 17 (Derogatorias) y artículo 18 (Reformas de la Ley 5185)

Se sugiere revisar el contenido de la última reforma integral de la Ley 4179, a efectos que se determine cuál articulado requiere ser derogado y/o reformado a luz de lo que se pretende en el presente proyecto de ley.

En ese sentido, nótese que no se está derogando las disposiciones relacionadas con la creación, fines, dirección o administración y financiamiento del Instituto Nacional de Fomento Cooperativo (capítulos I, II y III del Título III de la Ley 6756 del 5 de mayo de 1982), esto a pesar que el fin del proyecto de ley es la liquidación y cierre de este Instituto.

De igual forma, varios de los artículos de esta Ley 6756 del 5 de mayo de 1982, hacen referencia al “Instituto Nacional de Fomento Cooperativo”, no obstante, tampoco están sufriendo ninguna reforma con el proyecto de ley en estudio, por lo que se recomienda revisar.

Finalmente, el artículo 18 del proyecto de ley está reformando los artículos 34 y 35 de la Ley 5185, e incluye la creación y funciones del Consejo Nacional de Cooperativas -CONACOOP-, sin embargo, esta ley no corresponde a la última reforma integral, y la creación de este Consejo, así como sus funciones, están incluidas en los artículos 136 y siguientes de la Ley 6756 del 5 de mayo de 1982, por lo que, en igual sentido se sugiere revisar.

V. CONCLUSIÓN

A partir de lo expuesto, este órgano asesor recomienda de manera respetuosa a las señoras y señores diputados valorar los aspectos de constitucionalidad y de técnica legislativa señalados en este pronunciamiento.

Atentamente,

Silvia Patiño Cruz Yolanda Mora Madrigal

Procuradora Adjunta Abogada de la Procuraduría