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Opinión Jurídica : 005 - del 17/01/2018
17 de enero
2018
OJ-005-2018
Licenciada
Nery Agüero Montero
Jefa de Comisión
Asamblea Legislativa
Estimada señora:
Con la
anuencia del señor Procurador General de la República, me refiero a su oficio
N° AL-CPAJ-OFI-0065-2017 del 9 de octubre de 2017, mediante el cual nos
solicita que se emita criterio sobre el proyecto de “Ley de modificación del
artículo 7 de la Ley 8638, Ley Orgánica de la Universidad Técnica Nacional, del
14 de mayo de 2008”, tramitado en el expediente legislativo N° 20.440.
Previamente debe
aclararse que el criterio que a continuación se expone, constituye una simple
opinión jurídica de la Procuraduría General de la República, con la intención
de coadyuvar en la importante labor que desempeñan las señoras y señores
diputados, sin embargo, carece de efecto vinculante para la Asamblea
Legislativa al no ser Administración Pública.
Además,
debe señalarse que el plazo de ocho días concedido no vincula a esta
Institución, por cuanto no nos encontramos ante ninguno de los supuestos
previstos en el artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa
(consulta al Tribunal Supremo de Elecciones, la Universidad de Costa Rica, el
Poder Judicial o una institución autónoma).
I.
OBJETO DEL PROYECTO
La intención del presente proyecto de ley es eliminar
la posibilidad de que le Colegio Universitario de Cartago (CUC), se fusione con
la Universidad Técnica Nacional a través de un convenio, tal como lo permite en
la actualidad el artículo 7 de la Ley Orgánica de la Universidad Técnica
Nacional N° 8638 del 14 de mayo de 2008.
El proponente considera que tal posibilidad debería
reservarse a la ley, pues permitir que se haga a través de un acuerdo infra
legal, pone en riesgo la autonomía y el patrimonio del CUC.
II.
SOBRE LA CREACIÓN DE LA UNIVERSIDAD TÉCNICA NACIONAL Y
SU NATURALEZA JURÍDICA
Para comprender los alcances del proyecto de ley que
se consulta, debemos referirnos previamente a la normativa que creó la
Universidad Técnica Nacional y su naturaleza jurídica.
La Ley No. 8638
del 14 de mayo del 2008, crea la Universidad Técnica Nacional como institución
estatal de educación superior universitaria, estableciendo en su artículo 1 lo
siguiente:
“Artículo 1. CREACIÓN:
Créase una
institución estatal de educación superior universitaria denominada Universidad
Técnica Nacional, cuyo fin será dar atención a las necesidades de formación
técnica que requiere el país, en todos los niveles de educación superior. El
domicilio legal y la sede principal estarán en el cantón Central de Alajuela.
Podrá crear sedes y centros regionales en cualquier lugar del país o fuera de
él. En las regulaciones que la rijan, se garantizarán los principios de
autonomía universitaria y de libertad de organización para los estudiantes.”
En el artículo 2 de dicha normativa, se establece
claramente la
naturaleza jurídica de la universidad, disponiendo que gozará
de independencia para el desempeño de sus funciones y para darse su
organización y gobiernos propios, en los términos dispuestos en el artículo 84
de la Constitución Política.
Asimismo, tiene plena personalidad jurídica, autonomía financiera,
patrimonio propio y capacidad jurídica para adquirir derechos y contraer
obligaciones para el cumplimiento de sus fines.
Lo anterior supone, que el
legislador equiparó a la Universidad Técnica Nacional a las demás instituciones
públicas de educación superior universitaria, otorgándole la autonomía
universitaria garantizada constitucionalmente.
Por otro lado, el
artículo 7 de su ley de creación, estableció la forma en que quedará integrada
dicha institución, señalando:
“ARTÍCULO 7.- Fusiones
Quedarán integrados en la Universidad Técnica Nacional:
a) El Colegio Universitario de Alajuela, (CUNA),
creado según Ley N.º 6541, de 19 de noviembre de 1980.
b) El Centro de Investigación y
Perfeccionamiento de la Enseñanza Técnica (Cipet),
establecido por el artículo 70 de la Ley N.º 6995, de
22 de julio de 1985, y regulado por el Decreto Ejecutivo N.º 21167-MEP, de 17
de marzo de 1992.
c) El Centro de Formación de Formadores y
Personal Técnico para el Desarrollo Industrial de Centroamérica (Cefof), creado por Decreto Ejecutivo N.º
21331-MEP, de 2 de julio de 1992, y regulado por Decreto Ejecutivo N.º
31529-MPR-MICIT, de 13 de marzo de 2003.
d) La Escuela Centroamericana de Ganadería
(ECAG), creada por Ley N.º 4401, de 1º de setiembre de
1969.
e) El Colegio Universitario de Puntarenas (CUP),
creado según Ley N.º 6541, de 19 de noviembre de 1980.
f) El Colegio
Universitario para el Riego y Desarrollo del Trópico Seco (Curdts),
creado según Ley N.º 7403, de 3 de mayo de 1994.
Los colegios
universitarios públicos que en el futuro decidan formar parte de esta
Universidad, lo harán mediante la suscripción de un convenio de fusión.
El Colegio Universitario de Puntarenas, la Escuela Centroamericana de
Ganadería y el Colegio Universitario para el Riego y Desarrollo del Trópico
Seco, se transformarán en las sedes regionales universitarias del Pacífico,
Atenas y Guanacaste, respectivamente. La organización, el régimen de relación y
los órganos de dirección de dichas sedes, serán establecidos en el Estatuto
Orgánico de la Universidad. (La negrita no
forma parte del original)
De lo
anterior, se desprende que desde la emisión de la Ley 8638 del 14 de mayo de
2008, varias instituciones se juntaron para dar nacimiento a la nueva
universidad. Además, se dejó abierta la posibilidad de que otros colegios
universitarios, mediante convenio, decidieran fusionarse con la Universidad.
La propia
ley vigente, dispone también la forma en que se incorporarán nuevas sedes,
facultades y áreas de acción académica de la Universidad Técnica Nacional,
estableciendo:
“ARTÍCULO 10.-
Organización
interna
La organización
interna de la Universidad Técnica Nacional se definirá mediante su Estatuto
Orgánico. Estará constituida por sedes, facultades y áreas de acción académica
que agruparán otras unidades, centros, escuelas, institutos y programas
especiales, articulados en una organización flexible, acorde con las
necesidades de la educación universitaria y técnica superior que demanda el
país.”
De lo anterior,
se colige que una vez creada la Universidad Técnica Nacional, el legislador le
otorgó la capacidad de definir su organización y gobierno en un fiel reflejo de
su naturaleza jurídica y de la autonomía constitucional que le es reconocida.
De igual forma, el
artículo 7 como indicamos, establece la posibilidad de que los
colegios universitarios públicos que en el futuro decidan formar parte de esta
Universidad, lo hagan mediante la suscripción de un convenio de fusión. Es
precisamente esta posibilidad la que desea eliminar el presente proyecto de
ley, tal como pasaremos a analizar.
III.
ANÁLISIS
DEL PROYECTO PROPUESTO
Con la intención
de clarificar la reforma que se plantea en el proyecto de ley consultado,
procederemos a hacer un cuadro comparativo con la norma vigente y la propuesta.
|
NORMA VIGENTE |
PROPUESTA |
|
ARTÍCULO 7.-
Fusiones Quedarán integrados en la Universidad Técnica Nacional: a) El Colegio Universitario
de Alajuela, (CUNA), creado según Ley N.º 6541, de
19 de noviembre de 1980. b) El Centro de
Investigación y Perfeccionamiento de la Enseñanza Técnica (Cipet), establecido por el artículo 70 de la Ley N.º 6995, de 22 de julio de 1985, y regulado por el Decreto
Ejecutivo N.º 21167-MEP, de 17 de marzo de 1992. c) El Centro de Formación de
Formadores y Personal Técnico para el Desarrollo Industrial de Centroamérica
(Cefof), creado por Decreto Ejecutivo N.º 21331-MEP, de 2 de julio de 1992, y regulado por
Decreto Ejecutivo N.º 31529-MPR-MICIT, de 13 de marzo de 2003. d) La Escuela Centroamericana
de Ganadería (ECAG), creada por Ley N.º 4401, de 1º
de setiembre de 1969. e) El Colegio Universitario
de Puntarenas (CUP), creado según Ley N.º 6541, de
19 de noviembre de 1980. f) El Colegio Universitario para el Riego y
Desarrollo del Trópico Seco (Curdts), creado según
Ley N.º 7403, de 3 de mayo de 1994. Los
colegios universitarios públicos que en el futuro decidan formar parte de
esta Universidad, lo harán mediante la suscripción de un convenio de fusión. El Colegio Universitario de Puntarenas,
la Escuela Centroamericana de Ganadería y el Colegio Universitario para el
Riego y Desarrollo del Trópico Seco, se transformarán en las sedes regionales
universitarias del Pacífico, Atenas y Guanacaste, respectivamente. La
organización, el régimen de relación y los órganos de dirección de dichas
sedes, serán establecidos en el Estatuto Orgánico de la Universidad. |
ARTÍCULO 7.-
Fusiones Quedarán integrados en la Universidad Técnica Nacional: a) El Colegio Universitario
de Alajuela, (CUNA), creado según Ley N.º 6541, de
19 de noviembre de 1980. b) El Centro de
Investigación y Perfeccionamiento de la Enseñanza Técnica (Cipet), establecido por el artículo 70 de la Ley N.º 6995, de 22 de julio de 1985, y regulado por el Decreto
Ejecutivo N.º 21167-MEP, de 17 de marzo de 1992. c) El Centro de Formación de
Formadores y Personal Técnico para el Desarrollo Industrial de Centroamérica
(Cefof), creado por Decreto Ejecutivo N.º 21331-MEP, de 2 de julio de 1992, y regulado por
Decreto Ejecutivo N.º 31529-MPR-MICIT, de 13 de marzo de 2003. d) La Escuela
Centroamericana de Ganadería (ECAG), creada por Ley N.º
4401, de 1º de setiembre de 1969. e) El Colegio Universitario
de Puntarenas (CUP), creado según Ley N.º 6541, de
19 de noviembre de 1980. f) El Colegio Universitario para el Riego y
Desarrollo del Trópico Seco (Curdts), creado según
Ley N.º 7403, de 3 de mayo de 1994. El Colegio Universitario de
Puntarenas, la Escuela Centroamericana de Ganadería y el Colegio
Universitario para el Riego y Desarrollo del Trópico Seco, se transformarán
en las sedes regionales universitarias del Pacífico, Atenas y Guanacaste,
respectivamente. La organización, el régimen de relación y los órganos de
dirección de dichas sedes, serán establecidos en el Estatuto Orgánico de la
Universidad. |
Como se desprende del análisis
comparativo de ambas normas, lo que se pretende es eliminar el párrafo de la
norma que faculta a los colegios universitarios, en general, a suscribir
convenios de fusión con la Universidad Técnica Nacional.
Por
tanto, la aprobación del proyecto de ley afectará la posibilidad de cualquier colegio universitario
existente y no sólo la del Colegio Universitario de Cartago, de fusionarse
mediante convenio con la UTN.
De
ahí que deba el legislador valorar si esa es la intención que pretende con el
presente proyecto de ley o, si los alcances deben limitarse únicamente al
Colegio Universitario de Cartago, tal como se desprende de la exposición de
motivos.
Por
otro lado, debe valorar el legislador la necesidad del presente proyecto,
tomando en consideración que en la actualidad la norma es facultativa y no
obligatoria. En otras palabras, para que un colegio universitario se fusione
con la Universidad Técnica Nacional (UTN), debe decidir voluntariamente
suscribir el convenio que señala la norma. Por tanto, en el caso del Colegio
Universitario de Cartago, se encuentra dentro del ámbito de su autonomía,
valorar o no esta fusión y la existencia por sí misma de la norma no lo obliga a fusionarse.
Debe recordarse que en reiterados
pronunciamientos y jurisprudencia administrativa y jurisdiccional se ha
determinado que la naturaleza jurídica de los colegios universitarios es de
entes públicos menores, y por lo tanto gozan de su propia competencia en virtud
de lo que en doctrina se denomina descentralización administrativa. (Opinión Jurídica N° OJ-015-99 y
Dictámenes C-092-98, C-091-99 y C-176-99 de esta Procuraduría). Por tanto, la
eventual fusión de un colegio universitario como el CUC con la Universidad
Técnica Nacional, es una decisión soberana que deberá salir del propio colegio
y contar con la anuencia de la universidad en ejercicio de su autonomía.
Por tanto, la
existencia del párrafo del artículo 7 que se pretende eliminar, no implica por
sí mismo la obligatoriedad del CUC de adherirse a la UTN. Por el contrario,
eliminar el párrafo como se pretende en la reforma, impediría a otros colegios
universitarios realizar esta fusión si lo estiman pertinente, obligándolos a
contar siempre con una norma legal que los autorice en cada caso concreto.
Estas
advertencias, sin embargo, se encuentran dentro del ámbito de discrecionalidad
del legislador, por lo tanto, se hacen únicamente con el fin de que las señoras
y señores diputados lo analicen, dada la intención reflejada en la exposición
de motivos del proyecto de ley y que se limita al Colegio Universitario de
Cartago.
IV.
CONCLUSIÓN
A
partir de lo expuesto debe concluirse que la aprobación o no del proyecto de
ley se encuentra dentro del ámbito de discrecionalidad del legislador, sin
embargo, se recomienda a las señoras y señores diputados analizar los aspectos
aquí señalados.
Atentamente,
Silvia Patiño Cruz
Procuradora Adjunta
OJ-005-2018
AUTONOMÍA DE LOS COLEGIOS UNIVERSITARIOS. FUSIÓN CON UTN.
La Licenciada Nery Agüero Montero, Jefa de Comisión de la Asamblea
Legislativa
solicita que se emita criterio sobre
el proyecto de “Ley de modificación del artículo 7 de la Ley 8638, Ley Orgánica
de la Universidad Técnica Nacional, del 14 de mayo de 2008”, tramitado en el
expediente legislativo N° 20.440.
Mediante
opinión jurídica OJ-005-2018 del 17 de enero 2018, suscrita por Silvia Patiño Cruz, Procuradora Adjunta se
concluyó que la
aprobación o no del proyecto de ley se encuentra dentro del ámbito de
discrecionalidad del legislador. Sin embargo, se recomienda a las señoras y
señores diputados revisar los alcances del proyecto de ley, así como analizar
los aspectos señalados de técnica legislativa y relacionados
con la autonomía de los colegios universitarios.