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Opinión Jurídica : 015 - del 24/01/2018
24 de enero de
2018
OJ-015-2018
Licenciada
Ericka Ugalde Camacho
Jefe de Área
Comisión
Permanente de Gobierno y Administración
Asamblea
Legislativa
Estimada
señora:
Con
la aprobación del señor Procurador General de la República, nos referimos a la
consulta que se nos plantea en relación con el proyecto de ley que persigue la
reforma del artículo 505 del Código de Educación, según nos fuera solicitado
mediante oficio número CG-272-2017 de 02 de febrero de 2017 (adjunta el texto
dictaminado), así como el oficio N° CG-212-2016 de 16 de noviembre de 2016
(aporta la exposición de motivos y el texto base). En las gestiones de mérito,
se señala lo siguiente:
“Con instrucciones de la Presidenta de la
Comisión Permanente de Gobierno y Administración, Diputada Silvia Sánchez
Venegas, se solicita el criterio de esa institución con respecto al texto
dictaminado del expediente № 20.105 “Ley de Reforma del Artículo 505 del
Código de Educación, Ley 181 de 18 de agosto de 1944 y sus reformas”, el cual
se anexa.”
Siendo
que ambas consultas versan acerca de la reforma al citado artículo, y que ya
existe un texto dictaminado, el análisis se realizará precisamente con base en
este último, que resulta el más reciente.
La
iniciativa versa acerca de la posibilidad de aumentar el período de
nombramiento de los integrantes de la Junta Directiva de la Sociedad de Seguros
de Vida del Magisterio Nacional. Asimismo, que la sustitución de esos integrantes
sea gradual, con el objetivo de que los nuevos miembros se vayan integrando de
manera paulatina, y no todos simultáneamente.
De
previo a rendir el criterio solicitado, es necesario aclarar que éste no
constituye un dictamen vinculante, ya que lo consultado se relaciona con la
función que le atribuye la Constitución Política a la Asamblea Legislativa,
esto es, la competencia exclusiva de dictar las leyes, y no con sus funciones
de administración activa. Así las cosas,
se rinde la respectiva opinión jurídica, siempre con el ánimo de colaborar en
el ejercicio de las altas funciones que cumple el Parlamento.
I.
Sobre
el Proyecto de Ley sometido a Criterio de este Órgano Técnico Jurídico.
De
modo general, la propuesta versa acerca de la reforma del artículo 505 del
Código de Educación, la cual tendría el objetivo de brindar una solución al
tema de la continuidad en el mandato de los integrantes de la Junta Directiva
de la Sociedad de Seguros de Vida del Magisterio Nacional. Ello con el fin de
aprovechar la experiencia acumulada por los miembros durante el ejercicio de
sus cargos y lograr la continuidad de políticas de gestión que hayan sido
puestas en marcha.
La
exposición de motivos se encuentra adecuadamente justificada y se defiende bien
el interés público subyacente en la propuesta, dada la significancia en materia
de seguridad social que implica para sus miembros pertenecer a la Sociedad de
Seguros de Vida del Magisterio Nacional.
De
manera previa al análisis concreto del proyecto, hemos considerado de interés
hacer una referencia a la naturaleza jurídica de la citada Sociedad, lo cual
brindará luces respecto al estudio del proyecto.
Este
órgano asesor, acerca de la Sociedad de Seguros de Vida del Magisterio
Nacional, ha indicado lo siguiente:
“II-. LA SOCIEDAD DE SEGUROS DE VIDA DEL
MAGISTERIO: UNA ORGANIZACIÓN MUTUALISTA
El artículo 496
del Código de Educación califica la Sociedad de Seguros de Vida del Magisterio
Nacional como " un organismo social",
al que le atribuye las ventajas establecidas originalmente para esas
organizaciones por el Código de Trabajo, en su artículo 266 (actualmente 336).
Interesa resaltar que la ley no califica
a esta entidad como pública. La naturaleza pública, en esas condiciones,
debe derivar del examen del conjunto de disposiciones en orden a la Sociedad.
Recordemos que sólo la ley puede establecer "las reglas fundamentales de
organización y funcionamiento" de las entidades públicas (E, SAYAGUES
LASO: Tratado de Derecho Administrativo, II, Martin Bianchi Altuna,
Montevideo, 1959, p. 234). Por lo que si se tratase de
un ente público, las notas características de esos entes deberían manifestarse
en el texto legal.
A-. UNA
ORGANIZACION SOCIAL DE LOS EDUCADORES
La
Sociedad de Seguros de Vida del Magisterio es una "organización social"
de los educadores
(artículo 496 del Código de Educación). Este calificativo corresponde bien a su
naturaleza mutualista. La Sociedad de Seguros de Vida del Magisterio es creada por la ley para satisfacer
intereses particulares de contenido social de un grupo que se consideraba
protagónico: el Magisterio Nacional. Como protección a los educadores y su
familia, se instituye la posibilidad de los seguros de vida, con el objeto de
que ante el fallecimiento del educador su familia no quede totalmente desamparada:
"Art. 497: La
calidad de asociado establece la obligación de pagar las cuotas y aportar los
documentos necesarios para la formación del expediente, y el derecho de que en caso de fallecimiento, se liquide el importe de su
póliza en favor del beneficiario o beneficiarios nombrados por el asociado, o
de sus herederos legítimos, en caso de no haber designación expresa de
beneficiarios, con un seguro cuyo monto determinará la Junta Directiva de
acuerdo con los recursos de la Sociedad...".
No puede olvidarse
que a la época de creación de la Sociedad por Ley N. 7 de 24 de diciembre de
1920 no existían los Seguros Sociales, por una parte, ni tampoco se había
desarrollado la actividad aseguradora, por otra parte. La creación de la
Sociedad responde, entonces, a una finalidad social en orden a un gremio que
gozaba de una posición social predominante y en una sociedad que carecía de
mecanismos de protección social. Luego, la sustitución de esa Ley y sus
reformas por el Código de Educación, Ley N. 7 de 26 de febrero de 1944) reiteró
esa finalidad, la que explica el calificativo de "organismo social" y
determina la naturaleza de la actividad que debe desplegar la Sociedad.
Interesa recalcar
que la Sociedad es creada no para ejercer funciones de naturaleza pública, sino
para cumplir una función mutualista y corporativa en el gremio de los
educadores. Los fines que se tutelan no
son fines públicos o generales, sino fines de naturaleza eminentemente privada aunque referidos a una colectividad determinada.
Se trata de establecer un sistema mutualista de seguros de vida para un sector
determinado de la sociedad, de manera que en caso de que el asociado fenezca
los beneficiarios o sus herederos legítimos cuenten con un seguro cuyo monto
determina la Junta Directiva y financiado con el aporte de los diferentes
asociados.
La calidad de
asociado la define la Ley: pueden serlo quienes se encuentren en cualquiera de
los supuestos del artículo 496 del Código de Educación. Empero, la asociación
es obligatoria (artículo 497, in fine, de la Ley) en tratándose de los
funcionarios docentes y administrativos del sistema educativo nacional y los
funcionarios, docentes y administrativos, pensionados según lo que establezca
la Ley de Pensiones del Magisterio. En los otros supuestos, la adscripción es
voluntaria, para lo cual el interesado debe presentar una solicitud para
asociarse que debe ser estudiada por la Junta Directiva (así se deriva del
artículo 496, in fine, del Código de Educación.
Puede decirse que
esa creación legal y la adscripción obligatoria para la obtención de un
beneficio particular son las notas de imperio que encontramos en la Sociedad de
Seguros del Magisterio.
Aspectos
organizativos que, eventualmente, permitirían considerar que se está ante una
organización pública. El punto es si ejerce función administrativa.
B-. LA SOCIEDAD NO
EJERCE ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA
El legislador crea
la Sociedad para administrar el seguro de vida creado por la ley. No obstante,
fuera de la atribución a la Junta Directiva de competencia para fijar el monto
de la cuota que corresponde a cada asociado (artículo 499 del Código de
Educación), no se establece ninguna otra disposición de supremacía especial de
la Sociedad respecto de los asociados. Del examen normativo no se evidencia la atribución de
competencias y prerrogativas de naturaleza pública, lo que impide
considerar que entre la Sociedad y los asociados se establecen relaciones publicísticas. En efecto, ninguno de los otros artículos que regulan la Sociedad le otorga una
potestad pública. Recordemos que, en principio, la actividad aseguradora es una actividad comercial que, a lo sumo,
dependiendo de la regulación e importancia que le dé el Estado, podría
considerarse un servicio público de naturaleza comercial si así lo dispusiera
el legislador. Pero esa presencia del
servicio público comercial no determina la realización de una función
administrativa, de un lado, ni la aplicación necesaria del Derecho Público,
por otro lado (artículo 3º de la Ley General de la Administración Pública). Por
lo que no puede considerarse que por el hecho de la
creación por ley, el régimen de actividad de la Sociedad tenga que ser
necesariamente de naturaleza pública.
Incluso la
remisión al Código de Trabajo permitiría concluir que se está ante una persona
privada que realiza actividad de fin social.
La remisión a
estas disposiciones del Código de Trabajo significa que toda la actividad de la
Sociedad debe dirigirse a la concreción de sus intereses económico-sociales. No
obstante la importancia del sector que se agrupa en la
Sociedad, es lo cierto que los intereses
que debe tutelar son de esa naturaleza privada, aunque de contenido social y no
fines públicos. Desde luego que no todo lo que pueda considerarse como
"interés general" o de interés colectivo es interés público.
La ausencia de
actividad relevante para el Derecho Administrativo explicaría lo que la
Sociedad llama "control del Estado mínimo" y accionar absolutamente
autónomo. La tutela del Estado tiene como objeto mantener la unidad de
dirección y acción de los diversos entes públicos. Esa tutela autoriza la
dirección del Estado sobre la política del ente, así como diversos mecanismos
de control estatal. Estos aspectos están casi ausentes en lo que se refiere a
la Sociedad de Seguros del Magisterio.
(…)
En cuanto al
control sobre las personas, tenemos que respecto de la
organización, la Ley sólo prevé que habrá una Junta Directiva. Es decir, la
Sociedad cuenta legalmente con un único órgano. Esta Junta Directiva está
integrada por 8 personas que representan los intereses gremiales. Así las
Directivas Centrales de la Asociación Nacional de Educadores (ANDE), la
Asociación de Educadores Pensionados, la Asociación de Profesores de Segunda
Enseñanza y la Asociación de Profesores y Funcionarios de la Universidad de
Costa Rica nombran, respectivamente 3, 2, 1, 1 representantes. El Ministerio de
Educación nombra directamente un representante de los educadores reincorporados
o de quienes no están afiliados a ninguna asociación. La intervención pública
se reduce a seleccionar ese representante y al "nombramiento" de los
otros directivos mediante Decreto Ejecutivo. Nombramiento que corresponde, en
realidad, a una homologación de lo actuado por las Asociaciones gremiales.
Es
necesario señalar que ese nombramiento por vía de Decreto no da participación
alguna al Poder Ejecutivo en la gestión de la Sociedad.
Lo que explica que
en la consulta se afirme que el accionar de la Sociedad se ha caracterizado por
su "carácter autónomo y privado, pues el control del Estado es mínimo y se
centra en la juramentación de los personeros de la Junta Directiva por parte
del Ministro de Educación y el nombramiento de los mismos por Decreto
Ejecutivo, sin que exista al momento un aporte de recursos económicos ni
injerencia en su accionar de parte del aparato estatal".
Y es que, en
efecto, la ley no contiene otras disposiciones en orden al control estatal
respecto de la actividad que desarrolla, que nos permitan concluir en la
existencia de un régimen de sujeciones de carácter público.
Desde esa
perspectiva, es evidente que la gestión de las políticas administrativas, de
funcionamiento, de inversión y ejecución financiera deben ser definidas por la
Sociedad. Por demás, esa autonomía de gestión no resulta disminuida por el
hecho de que, en su accionar, la Sociedad deba respetar las disposiciones
correspondientes de la Ley de Seguros y de la Ley de Monopolios de Seguros. El
respeto al ordenamiento, en especial a las leyes prohibitivas, se aplica tanto
a los sujetos de Derecho Público como a los de Derecho Privado, por lo que este
aspecto no puede ser óbice para determinar que se está ante un régimen publicístico.
Lo anterior es
importante no sólo en orden a la naturaleza de la Sociedad, sino también en
cuanto que nos permite recordar el debido respeto de todo sujeto, público y
privado, a lo dispuesto en el artículo 1º de la Ley de Monopolios de Seguros.
En tanto esta norma no sea modificada expresamente, sólo las entidades allí
indicadas pueden realizar actividad de aseguramiento. Puesto que la Ley no
autoriza que esta actividad sea prestada en forma indirecta por las sociedades
que menciona, el aseguramiento debe ser prestado en forma directa por ellas.
No se admite la
gestión por una nueva empresa ni la suscripción de contratos que tiendan a permitir
un nuevo prestador del servicio. Esa situación iría en contra del monopolio
estatal y, por ende, se estaría ante una actividad no permitida por el
ordenamiento en vigor, según lo dispuesto en el artículo 4º de la citada Ley de
Monopolios. De modo que si bien en su gestión la
Sociedad puede realizar diversos convenios con empresas extranjeras en materia
de asesoría o de prestación de servicios en el exterior, le está prohibido por
el ordenamiento realizar cualquier convenio o alianza que expresa o implícitamente
conlleve a una intervención de otra entidad, nacional o extranjera, pública o
privada, en el mercado de seguros.
Dada la ausencia
de ejercicio de funciones administrativas, cabe concluir que si bien es posible
aceptar, como lo sostuvo la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia, en su
resolución N. 69 de las 15:30 hrs. del 13 de julio de
1984, que la Sociedad es una
"institución pública", esta entidad no puede técnicamente ser
considerada "Administración Pública.”(Opinión
Jurídica OJ-015-96 de 17 de abril de 1996)(El destacado no corresponde al
original)(En igual sentido, ver la Opinión Jurídica OJ-034-1999 de 22 de marzo
de 1999).
De
la anterior opinión jurídica se extrae que la Sociedad de Seguros de Vida del
Magisterio Nacional fue creada con el objetivo de brindar protección a los
educadores pertenecientes al Magisterio y a sus familias.
Dicha
Sociedad, como se observa, tutela fines de contenido social pero no son fines
públicos, por ende, tampoco ejerce función administrativa ni forma parte de la
Administración Pública.
A
la luz de lo anterior, teniendo en cuenta el contenido del proyecto, a grosso modo puede estimarse valioso que
la propuesta establezca que la permanencia en los cargos sea un poco más
duradera, a efecto de lograr aprovechar la experiencia acumulada de los
miembros en el ejercicio del puesto y lograr la ejecución de ciertas políticas
de gestión en virtud de esa continuidad, así como la equidad de género
contenida en los nombramientos.
Asimismo,
la renovación gradual de la conformación de la junta directiva supone una
transición adecuada, que ciertamente vendría a paliar el período de adaptación
que se hace más difícil cuando la totalidad de los miembros cambia
simultáneamente.
Por
lo anterior, puede estimarse que el contenido del proyecto se halla
suficientemente justificado en la exposición de motivos que le acompaña.
Sin
perjuicio de ello, estimamos que debe ser suficientemente discutido y valorado
el tema de los nombramientos por períodos bastante largos, a la luz de la experiencia
que se ha tenido a lo interno de la organización, dado que –ante una eventual
reelección– el ejercicio del cargo se estaría prolongando por ocho años, lo
cual eventualmente puede, en alguna forma, igualmente dificultar el avance de
nuevas ideas y políticas de gestión a lo interno de la organización.
Por
lo demás, no se observa algún eventual vicio de constitucionalidad en el texto
de la iniciativa que deba ser advertido, de tal suerte que la propuesta queda
librada a la decisión exclusiva del legislador.
II. Conclusión
En relación
con el texto consultado, no se observa la existencia de posibles roces de
constitucionalidad ni problemas de técnica jurídica que deban ser advertidos.
La aprobación final del proyecto analizado resulta competencia exclusiva de los
legisladores.
De usted con toda consideración, suscriben
atentamente,
Andrea
Calderón Gassmann Liyanyi
Granados Granados
Procuradora
Abogada de Procuraduría
OJ-015-2018
PROYECTO DE LEY REFORMA DEL ARTÍCULO 505 DEL CÓDIGO DE EDUCACIÓN. JUNTA
DIRECTIVA DE LA SOCIEDAD DE SEGUROS DE VIDA DEL MAGISTERIO NACIONAL. PERIODO DE
NOMBRAMIENTOS DE SUS MIEMBROS.
La
Comisión Permanente de Gobierno y Administración de la Asamblea Legislativa
solicita nuestro criterio en relación con el proyecto de ley que persigue la
reforma del artículo 505 del Código de Educación.
Mediante
opinión jurídica N° OJ-015-2018 de fecha
24 de enero del 2018, suscrita por Andrea Calderón Gassmann, Procuradora, y
Liyanyi Granados Granados, Abogada, rendimos el criterio solicitado.
Señalamos
que puede estimarse valioso que la propuesta establezca que la permanencia en
los cargos sea un poco más duradera, a efecto de lograr aprovechar la
experiencia acumulada de los miembros en el ejercicio del puesto y lograr la
ejecución de ciertas políticas de gestión en virtud de esa continuidad, así
como la equidad de género contenida en los nombramientos.
Asimismo,
la renovación gradual de la conformación de la junta directiva supone una
transición adecuada, que ciertamente vendría a paliar el período de adaptación
que se hace más difícil cuando la totalidad de los miembros cambia
simultáneamente.
Por
lo anterior, puede estimarse que el contenido del proyecto se halla
suficientemente justificado en la exposición de motivos que le acompaña.
Sin
perjuicio de ello, estimamos que debe ser suficientemente discutido y valorado
el tema de los nombramientos por períodos bastante largos, a la luz de la
experiencia que se ha tenido a lo interno de la organización, dado que –ante
una eventual reelección– el ejercicio del cargo se estaría prolongando por ocho
años, lo cual eventualmente puede, en alguna forma, igualmente dificultar el
avance de nuevas ideas y políticas de gestión a lo interno de la organización.
Por
lo demás, no se observa algún eventual vicio de constitucionalidad en el texto
de la iniciativa que deba ser advertido, de tal suerte que la propuesta queda
librada a la decisión exclusiva del legislador.