Accesibilidad
Opinión Jurídica : 007 - del 22/01/2018
22
de enero del 2018
OJ-007-2018
Señores
José
Francisco Camacho Leiva
Emilia
Molina Cruz
Diputado(a)
Asamblea
Legislativa
Estimado
(a) señor(a):
Con aprobación del señor
Procurador General de la República, se conoce oficio número DEMC-DFCL-004-17 fechado 26 de octubre del
2017, a
través del cual consulta sobre permiso sanitario de salud. Puntualmente,
peticiona dilucidar lo siguiente:
“…si una Patente municipal tiene el mismo valor jurídico a una
Certificación de Uso de Suelo, para efectos
de que el Ministerio de Salud otorgue permiso sanitario de
funcionamiento…”
De previo a rendir el
criterio peticionado, valga aclarar que este no constituye un dictamen
vinculante, ya que, quien lo formula no conforma administración activa y su
labor resulta indelegable en otro órgano del Estado.
En consecuencia, tomando
en consideración la competencia de la Procuraduría, lo vertido se circunscribe
a una opinión jurídica y se emite como una colaboración institucional.
Bajo esta inteligencia,
se analizará los cuestionamientos que nos son sometidos en los acápites
siguientes.
I.-
SOBRE
EL PRINCIPIO DE LEGALIDAD
Tomado en consideración
que, lo consultado en este asunto refiere a la posibilidad jurídica de
equiparar patentes municipales a certificaciones de uso de suelo, se impone
mencionar que, tanto el cardinal 11 de la Constitución Política, cuanto su
homónimo de la Ley General de la Administración Pública, tutelan el principio
de legalidad, según el cual, el Estado debe contar con norma autorizante que
tutele expresamente la actuación que pretende desplegar.
En
esa línea se ha decantado la jurisprudencia administrativa, al sostener:
“…En virtud del citado
principio de legalidad, la Administración Pública se encuentra necesariamente
sometida al bloque de legalidad en su conjunto, según lo prescriben los citados
artículos 11, tanto de nuestra Constitución Política como de la LGAP, lo cual
implica que aquélla únicamente puede realizar las funciones que expresamente le
autorice el ordenamiento jurídico, de tal forma que, todo lo que no le está
jurídicamente autorizado por ley a la Administración le está jurídicamente
vedado:
"El principio de legalidad que se consagra en el artículo
11 de nuestra Constitución Política y se desarrolla en el 11 de la Ley General
de Administración Pública, significa que los actos y comportamientos de la
Administración deben estar regulados por norma escrita, lo que significa, desde
luego, el sometimiento a la Constitución y a la ley, preferentemente, y en
general a todas las otras normas del ordenamiento -reglamentos ejecutivos y
autónomos, especialmente-; o sea, en última instancia, a lo que se conoce como
el "principio de juridicidad de la Administración" (Sala
Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, voto N° 4310-92 de las catorce
horas cinco minutos del diez de noviembre de mil novecientos noventa y
dos). (Dictamen
número C-154-2016
del 13 de julio del 2016).
II.- SOBRE LA VIABILIDAD NORMATIVA DE ASEMEJAR
PATENTES MUNICIPALES A CERTIFICACIONES DE
USO DE SUELO
Analizado que fuere el
planteamiento sometido a conocimiento de este órgano técnico asesor, resulta
obligatorio, como punto de partida, establecer que la equiparación objeto de consulta solo sería posible sí el
ordenamiento jurídico lo permite expresamente.
Sobre el particular, el cardinal 9 inciso 1) del Reglamento General para
Autorizaciones y Permisos Sanitarios de Funcionamiento Otorgados por el
Ministerio de Salud, es claro al establecer que
para otorgar Permiso Sanitario de Funcionamiento el interesado debe aportar,
entre otros, la certificación de uso de suelo.
“Artículo
9.- Condiciones previas para el trámite por primera vez. Las personas
interesadas en instalar un establecimiento, independientemente del grupo de
riesgo al que este pertenezca, podrán iniciar el trámite de solicitud de PSF
por primera vez, cuando su establecimiento cumpla con las siguientes
condiciones, según corresponda:
1.
Resolución Municipal de Ubicación, a excepción de los establecimientos que
estén exentos según pronunciamientos oficiales emitidos por las Municipalidades
respectivas…”
Como
claramente se sigue del artículo transcrito, el requerimiento legal impuesto para propugnar por el permiso dicho
consiste en aportar certificación de uso de suelo, sin que pueda desprenderse
de la norma en desarrollo habilitación para sustituir aquella por patente
municipal o cualquier otro documento.
De suerte
tal que, salvo que exista norma especial
en contrario, no contaría la Administración Pública con autorización para
obviar la obligación en desarrollo y en su lugar tener el requisito por
cumplido con aportar la licencia supra citada.
Sin perjuicio de lo
expuesto, a partir del cuestionamiento que se formula, deviene relevante
analizar las figuras legales que se pretenden equiparar, en aras de determinar
su naturaleza jurídica y alcances.
Así tenemos que, la patente “…supone
la reunión de ciertos requisitos necesarios para el ejercicio de una actividad
determinada…implica una autorización o consentimiento del poder público,
removiéndose un obstáculo jurídico…” [1]
De la conceptualización
realizada se sigue que, aquella es el instrumento legal que permite, a quien se
le otorga, realizar una actividad específica que de otro modo le estaría
vedada, debiendo para tal efecto cumplir las exigencias impuestas por el bloque
de juridicidad.
En este sentido, se ha
pronunciado la jurisprudencia administrativa al sostener:
“…Tal y como se ha indicado
en anteriores oportunidades –ver dictámenes números C-120-2010 del 10 de junio
del 2010 y C-274-2010 del 23 de
diciembre del 2010 entre otros-, la licencia municipal es un acto administrativo
de autorización mediante el cual la Municipalidad habilita a un
particular para la realización de una determinada actividad lucrativa.
Precisamente, la doctrina
se ha referido a la autorización administrativa, señalando que
corresponde a “una modalidad de actuación o intervención de la actividad de los
ciudadanos mediante fórmulas o técnicas que perturban de algún modo, sin
distorsionarlos totalmente, sus derechos e intereses, en razón a la prevalencia
del interés general”
Así, la autorización (o
permiso o licencia) es fruto de la actividad de policía, en el sentido de que
sirve de condicionante al ejercicio de derechos subjetivos o a la consolidación
de intereses legítimos de los ciudadanos. Su naturaleza jurídica se identifica
con una “remoción de límites para el ejercicio de derechos particulares”, es
decir, algunos derechos necesitan, para ser ejercidos en plenitud y
válidamente, el permiso de la Administración Pública correspondiente.
De este modo, la
autorización tiene un doble alcance jurídico, puesto que, puede ser vista como
un acto de habilitación y como un acto de fiscalización o control.
Como acto de habilitación
concede al administrado la potestad de ejercer derechos preexistentes. Como
acto de fiscalización implica la remoción de obstáculos preexistentes para el
ejercicio de la actividad.
De acuerdo a la doctrina,
la diferencia entre autorización y la licencia, en sentido estricto, radica es
que la última tiene un efecto similar a la autorización pero normado, esto es,
su contenido es reglado.
En
el caso de las licencias para el ejercicio de actividades lucrativas dentro de
las circunscripciones cantonales, su regulación se encuentra en Código
Municipal, y se constituyen como una autorización que el ente
municipal otorga a quienes pretendan realizar alguna actividad dentro de su
jurisdicción… [2]
Por su parte, la
certificación de uso de suelo constituye un acto administrativo reglado,
emitido de conformidad con el Plan Regulador y Reglamento pertinente. Siendo
que, a través de este se determina la vocación urbanística de un bien inmueble,
previo análisis de sus características y las propias de la ubicación que
detenta, estableciendo, por ende, la
utilización que el propietario puede hacer de aquel.
De allí que, su emisión
responda a la necesidad del administrado de cumplir una exigencia normativa,
con la finalidad de obtener permiso, licencia o autorización, para efectuar una
actividad determinada.
En esta línea se ha decantado, la jurisprudencia
patria al disponer:
“IV.- Certificados de uso del
suelo.- Se alegan en el amparo los efectos jurídicos, en el tiempo, del
certificado de uso del suelo. Este requisito, surge de los llamados reglamentos
de zonificación, concebidos en el artículo 21 y desarrollados en los artículos
24 y siguientes de la Ley de Planificación Urbana. Concretamente, el artículo
28 señala que es prohibido aprovechar o dedicar terrenos, edificios o
estructuras a cualquier uso que sea incompatible con la zonificación vigente;
por ello, los propietarios deben poseer un certificado municipal que acredite
la conformidad de uso y no se concederán patentes para establecimientos
comerciales o industriales, sin el certificado de uso correspondiente”. La
institución del certificado del uso del suelo, si bien no había sido usada en
Costa Rica, no es innovación jurídica, sino un instrumento esencial en el
Derecho Urbanístico. La doctrina ha señalado que los planes urbanísticos son
actos de autoridad con los cuales se disciplina el suelo, de manera que inciden
sobre los derechos privados (derecho de propiedad) predeterminando los modos de
goce y de utilización del bien y así se infiere de lo que disponen los cinco
primeros artículos del Reglamento de Zonificación del Uso del Suelo. La
normativa supone, en función de la zonificación, que todo inmueble tiene una
vocación urbanística que está declarada en el plan director y por lo mismo, el
artículo 12 señala que todo interesado debe obtener previamente el certificado
correspondiente en el que se haga constar el uso permitido, que tendrá una
vigencia de un año natural desde el momento en que se expide, agregando el
artículo 12.4 que en caso de no haber iniciado las obras en el año de vigencia,
deberá renovarse el permiso. Luego el artículo 13 señala: "El certificado
indicará el uso y no se interpretará como un permiso definitivo para hacer uso,
ocupación, ampliaciones, remodelaciones, construcción o fraccionamiento. El
Alineamiento y el Certificado de Uso de suelo tendrán una vigencia de un año a
partir de su emisión". El sentido de las normas citadas es evidente: la
expedición del certificado del uso del suelo no puede asimilarse a una licencia
de construcción, puesto que su valor se constriñe a definir la vocación del
inmueble dentro del plan general vigente; y en caso de no utilizarse un permiso
de construcción expedido legítimamente, dentro del año siguiente, implica su
caducidad y el deber de renovarlo” (Sala Constitucional de la Corte Suprema
de Justicia, voto número 4336-99 de catorce horas veinticuatro minutos del
cuatro de junio de mil novecientos noventa y nueve, en idéntico sentido ver
2005-00644 de dieciocho horas con treinta y cinco minutos del veinticinco de
enero del dos mil cinco.).
Como
claramente se sigue de lo expuesto, los institutos jurídicos supra citadas
ostentan características absolutamente disímiles, por una parte, la patente
municipal permite al sujeto que se le otorga desarrollar las conductas en esta
descritas, de manera tal que, mientras no incumpla prohibiciones establecidas
por el bloque de juridicidad o expire el plazo por el que fue otorgada podrá
materializar aquellas, sin que la Administración este facultada para
impedírselo.
Distinto
sucede con la certificación de uso de suelo, la cual, por sí sola no permite al
sujeto desplegar actividad alguna, sino que
se expide para que aquel pueda cumplir con un requisito que,
conjuntamente, con otros podría, eventualmente, conllevar habilitación para
ejecutar lo por él pretendido al momento de gestionar esta última.
Consecuentemente,
el valor jurídico de los institutos difiere y, en consecuencia, al carecer la
Administración de norma habilitante y dadas las características de cada uno de
aquellos, no podría equipararse la patente municipal a la certificación de uso
de suelo en aras de obtener permiso sanitario de funcionamiento.
III.- CONCLUSIONES:
A.- Tanto el cardinal 11 de la Constitución Política,
cuanto su homónimo de la Ley General de la Administración Pública, tutelan el
principio de legalidad, según el cual, el Estado debe contar con norma
autorizante que tutele expresamente la actuación que pretende desplegar.
B.- El requerimiento legal
impuesto para propugnar por permiso sanitario de funcionamiento consiste en
aportar certificación de uso de suelo, sin que pueda desprenderse de la norma
que lo determina habilitación para sustituir aquella por patente municipal o
cualquier otro documento.
De
suerte tal que, salvo que exista norma
especial en contrario, no contaría la Administración Pública con autorización
para obviar la obligación en desarrollo y en su lugar tener el requisito por
cumplido con aportar la licencia supra citada.
C.- La patente es el instrumento legal que permite, a
quien se le otorga, realizar una actividad específica que de otro modo le
estaría vedada, debiendo para tal efecto cumplir las exigencias impuestas por
el bloque de juridicidad.
D.- La certificación de uso de suelo constituye un
acto administrativo reglado que se emite de conformidad con en el Plan
Regulador y Reglamento pertinente. Siendo que, a través de este se determina la
vocación urbanística de un bien inmueble, previo análisis de sus
características y las propias de la ubicación que detenta, estableciendo, por ende, la utilización que el propietario
puede hacer de aquel.
De allí que, su emisión responda a la necesidad del
administrado de cumplir una exigencia normativa, con la finalidad de obtener
permiso, licencia o autorización, para efectuar una actividad determinada.
E.-
Atendiendo a la naturaleza jurídica de la patente municipal y la certificación
de uso de suelo, el
valor jurídico de ambos institutos difiere. En consecuencia, al carecer la
Administración de norma habilitante y dadas las características de cada uno de
aquellos, no podría equipararse la patente municipal a la certificación de uso
de suelo, en aras de obtener permiso sanitario de funcionamiento
De esta
forma se evacua la gestión sometida a conocimiento de este órgano consultivo.
Sin otro particular, con toda consideración,
Laura Araya Rojas
Procuradora
Área
Derecho Público
LAR/jlh
OJ-007-2018
SOBRE PERMISO
SANITARIO DE SALUD
Los señores (as) Diputados (as) José
Francisco Camacho Leiva y Emilia Molina Cruz, remiten oficio número DEMC-DFCL-004-17 fechado 26 de octubre del 2017, a través del cual consultan sobre permiso sanitario
de salud. Puntualmente, peticiona dilucidar lo siguiente:
“…si una Patente municipal tiene el mismo valor jurídico a una
Certificación de Uso de Suelo, para efectos
de que el Ministerio de Salud otorgue permiso sanitario de funcionamiento…”
Analizado que fuere el tópico sometido a
consideración de este órgano técnico asesor, mediante Opinión Jurídica número
OJ-007-2018 del 22 de enero del 2018, suscrita por Laura
Araya Rojas, se concluyó lo siguiente:
A.- Tanto el
cardinal 11 de la Constitución Política, cuanto su homónimo de la Ley General
de la Administración Pública, tutelan el principio de legalidad, según el cual,
el Estado debe contar con norma autorizante que tutele expresamente la
actuación que pretende desplegar.
B.- El requerimiento legal impuesto para propugnar por
permiso sanitario de funcionamiento consiste en aportar certificación de uso de
suelo, sin que pueda desprenderse de la norma que lo determina habilitación
para sustituir aquella por patente municipal o cualquier otro documento.
De suerte tal que, salvo que exista norma especial en contrario,
no contaría la Administración Pública con autorización para obviar la
obligación en desarrollo y en su lugar tener el requisito por cumplido con
aportar la licencia supra citada.
C.- La patente
es el instrumento legal que permite, a quien se le otorga, realizar una
actividad específica que de otro modo le estaría vedada, debiendo para tal
efecto cumplir las exigencias impuestas por el bloque de juridicidad.
D.- La certificación de uso de suelo constituye un acto
administrativo reglado que se emite de conformidad con en el Plan Regulador y
Reglamento pertinente. Siendo que, a través de este se determina la vocación
urbanística de un bien inmueble, previo análisis de sus características y las
propias de la ubicación que detenta, estableciendo, por ende, la utilización que el propietario
puede hacer de aquel.
De allí que, su emisión responda a la necesidad del
administrado de cumplir una exigencia normativa, con la finalidad de obtener
permiso, licencia o autorización, para efectuar una actividad determinada.
E.- Atendiendo a la naturaleza jurídica de la patente
municipal y la certificación de uso de suelo, el valor jurídico de ambos institutos difiere. En consecuencia, al carecer
la Administración de norma habilitante y dadas las características de cada uno
de aquellos, no podría equipararse la patente municipal a la certificación de
uso de suelo, en aras de obtener permiso sanitario de funcionamiento.