Opinión Jurídica : 013 - del 24/01/2018

24 de enero del 2018

OJ-013-2018

Señora

Ericka Ugalde Camacho

Jefa de Área

Comisiones Legislativas III

Asamblea Legislativa

Estimada señora:

Con aprobación del señor Procurador General de la República, me refiero a oficio número CEPD-403-2017 de 06 de noviembre del 2017, mediante el cual, solicita criterio respecto a proyecto de ley denominado “LEY DE CREACIÓN DE LA UNIDAD TÉCNICA MUNICIPAL DE ACCESIBILIDAD Y DISCAPACIDAD ", el cual, se tramita en el expediente legislativo número 19.783

I.- SOBRE LA NATURALEZA DEL CRITERIO QUE SE EMITE

De previo a rendir el análisis peticionado, valga aclarar que, no constituye dictamen vinculante, ya que, lo cuestionado no refiere a actividad de carácter administrativo, desplegada por la Asamblea Legislativa, por el contrario se relaciona con la función que le endilga la Constitución Política -emisión de leyes-.

En consecuencia, tomando en consideración la competencia de la Procuraduría, naturaleza del órgano consultante y materia sometida a nuestro conocimiento, lo vertido se circunscribe a una opinión jurídica y se emite como colaboración institucional en la difícil labor de legislar.

Para efectos de la consulta, el proyecto se analiza y se comentan únicamente aquellos artículos o contenidos que lo requieren.

Aunado a lo anterior y como ha sido criterio reiterado de esta Procuraduría “…al no estarse en los supuestos que prevé el artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa (consulta al Tribunal Supremo de Elecciones, la Universidad de Costa Rica, el Poder Judicial o una institución autónoma), a la solicitud que nos ocupa no le es aplicable el plazo de ocho días hábiles que dicho artículo dispone”.

II.- SOBRE LA PROPUESTA SOMETIDA A CRITERIO DE ESTE ÓRGANO TÉCNICO ASESOR.

Con la iniciativa se pretende fortalecer la autonomía de personas con capacidades diferentes, propugnando porque la Administración Pública en pleno, destine recursos que mejoren condiciones de este grupo, a través de la Unidad Técnica Municipal De Accesibilidad y Discapacidad (En adelante Unidad)

El diputado promovente del proyecto que nos ocupa, en la exposición de motivos, indica lo siguiente:

“…el desarrollo efectivo de las comisiones municipales de accesibilidad no ha sido la mejor, los que han logrado una buena gestión, lo han hecho bastante bien… pero esta no es la realidad de la mayoría de las comisiones…

Otra área importante en la que este proyecto desea contribuir con las personas con discapacidad, es en la necesidad creciente empleo…”

Siendo así, resulta conveniente, como punto de partida, referirse al avance normativo que existe en nuestro país en la lucha por la igualdad de oportunidades para este tipo de población.

Sobre el particular, este órgano técnico asesor, ha sostenido:

“…El tema de los derechos de las personas con discapacidad y su regulación ha sido ampliamente debatido en nuestro medio, como respuesta a las políticas y normas internacionales que se han emitido con la finalidad de fomentar medidas que permitan a todas las personas, y en especial a las personas con discapacidad, desarrollarse en igualdad de condiciones y oportunidades en los diferentes ámbitos del quehacer diario.

En ese sentido, y a manera de ejemplo, podemos citar algunos de los instrumentos internacionales adoptados por Costa Rica entorno a este tema. Así, por ejemplo, la Convención Interamericana sobre Derechos Humanos, también conocida como “Pacto de San José”, en su artículo 24 establece el principio de igualdad de las personas ante la ley, previéndose ahí toda limitación a cualquier tipo de discriminación contraria a la dignidad humana.

Dicho principio de igualdad es reconocido en nuestra Constitución Política, concretamente en el artículo 33, al determinar que “todo hombre es igual ante la ley y no podrá hacerse discriminación alguna contraria a la dignidad humana”.

…es evidente que existen una serie de disposiciones vigentes en nuestro ordenamiento jurídico, que prohíben todo tipo de discriminación contra personas en razón de su discapacidad, las cuales deben ser respetadas tanto por sujetos de derecho público como de derecho privado, pues la tutela efectiva de los derechos de las personas discapacitadas resulta ser uno de los medios por los cuales este grupo de población puede tener una vida lo más independiente y normal posible, en aras de que su integración a la sociedad sea plena.(…)" (Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia. Voto número 8559-2001 de las quince horas con treinta y seis minutos del veintiocho de agosto del dos mil uno.) (El subrayado no es del original).

Ahora bien, propiamente sobre el reconocimiento de derechos a personas discapacitadas, nuestro país ha adoptado instrumentos internacionales relativos a la materia, como la Convención Interamericana contra la Discriminación de Discapacitados, Ley número 7948 de 22 de noviembre de 1999, cuyo objetivo se centra en la prevención y eliminación de todas las formas de discriminación contra las personas con discapacidad, a efecto de propiciar su plena integración en la sociedad (artículo II de dicha Convención).

Mediante la Convención dicha, los Estados parte se comprometen a establecer las disposiciones legales correspondientes en materia social, educativa, laboral, entre otras, que permitan la efectiva aplicación de esa Convención.

Asimismo, mediante Ley número 7219 de 18 de abril de 1991, se aprobó el Convenio número 159 de la Organización Internacional del Trabajo, sobre la “Readaptación Profesional y el Empleo de Personas Inválidas”, el cual tiene como fin el asegurar la inserción laboral de las personas discapacitadas, a través del compromiso de los Estados de poner en práctica las medidas adecuadas de “ readaptación profesional al alcance de todas las categorías de personas inválidas y a promover oportunidades de empleo para las personas inválidas en el mercado regular del empleo” (artículo 3 del Convenio).

Además de los instrumentos internacionales antes citados, debidamente aprobados por la Asamblea Legislativa, se promulgó la Ley número 7600 de 29 de mayo de 1996 denominada “Ley de igualdad de oportunidades para las personas con discapacidad” y su Reglamento, Decreto Ejecutivo número 26831, publicado en la Gaceta número 75 de 20 de abril de 1998, que establecieron una serie de disposiciones para fomentar el proceso de equiparación de oportunidades para las personas con discapacidad en campos como la salud, educación, trabajo, vida familiar, recreación, deportes y cultura (artículo 3 de la ley), declarándose de interés público el desarrollo integral, en condiciones de igualdad, de las personas con discapacidad.

… el Estado Costarricense, se ha comprometido a establecer medidas que permitan la adecuada integración de las personas con discapacidad en el mercado laboral…” [1]

A partir de lo expuesto, no cabe duda que, la igualdad de oportunidades es un pilar fundamental que sustenta las bases de nuestra democracia.

En consecuencia, es deber del Estado promoverla, garantizar el acceso de todos los miembros de la colectividad a empleo y mejores condiciones de vida. Utilizando para tal efecto los recursos humanos y patrimoniales que ostenta, cumpliendo así con la obligación que le endilga la propia Constitución Política -tutelar el derecho fundamental a la igualdad-.

Bajo esta inteligencia, el proyecto en análisis, se ajusta al cumplimiento de los fines que debe perseguir el Estado costarricense, en cuanto, a paridad de distintos sectores de la sociedad y, por ende, no se denotan roces de constitucionalidad.

Distinto sucede con la técnica jurídica, respecto de la cual si se evidencian inconvenientes.

El numeral primero inciso g), indica que la situación de pobreza consiste en carecer de recursos propios para subsidiar gastos elementales. Empero, se descuida que estos sujetos pueden contar con terceros que sustentan estos últimos.

En consecuencia, con la redacción actual podría otorgarse beneficios a quien cuenta con peculio, aunque no sea personal, para sufragar sus necesidades básicas. Lo cual, eventualmente conllevaría quebrantar el principio de buena administración y rendición de cuentas. Por lo que, se recomienda establecer claramente los parámetros que definen pobreza, en aras de lograr efectivamente el fin público que persigue el proyecto.

Téngase presente que, tocante a la premisa citada, la jurisprudencia patria ha sostenido:

“... Esta Sala ha resuelto de forma reiterada que en la parte orgánica de nuestra Constitución Política se recogen o enuncian algunos principios rectores de la función y organización administrativas, que como tales deben orientar, dirigir y condicionar a todas las Administraciones Públicas en su cotidiano quehacer. Dentro de tales principios destacan la eficacia, eficiencia, simplicidad y celeridad (artículo 140, inciso 8, en cuanto le impone al Poder Ejecutivo el deber de "Vigilar el buen funcionamiento de los servicios y dependencias administrativas", el 139, inciso 4, en la medida que incorpora el concepto de "buena marcha del Gobierno" y el 191 al recoger el principio de "eficiencia de la administración" -todos de la Constitución Política-). Estos principios de orden constitucional, han sido desarrollados por la normativa infraconstitucional, así, la Ley General de la Administración Pública los recoge en los artículos 4°, 225, párrafo 1°, y 269, párrafo 1°, y manda que deben orientar y nutrir toda organización y función administrativa. La eficacia como principio supone que la organización y función administrativa deben estar diseñadas y concebidas para garantizar la obtención de los objetivos, fines y metas propuestos y asignados por el propio ordenamiento jurídico, con lo que debe ser ligado a la planificación y a la evaluación o rendición de cuentas (artículo 11, párrafo 2°, de la Constitución Política). La eficiencia, implica obtener los mejores resultados con el mayor ahorro de costos o el uso racional de los recursos humanos, materiales, tecnológicos y financieros. La simplicidad demanda que las estructuras administrativas y sus competencias sean de fácil comprensión y entendimiento, sin procedimientos alambicados que retarden la satisfacción de los intereses públicos empeñados...” (Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, voto 2010-10106 de ocho horas y cincuenta y tres minutos del once de junio del dos mil diez.)

Por su parte, el canon segundo endilga condición de Ente a la Unidad, tal circunstancia es inviable desde el punto de vista jurídico, en tanto, la primera seguiría conformando la Municipalidad y por ende, la naturaleza jurídica concedida no resulta acorde con la estructura recién dicha.

Véase que, los entes surgen producto de descentralización administrativa y suponen una transmisión terminante de competencia del Estado, en sentido estricto, a un ente público menor, creando una nueva persona jurídica distinta del primero.

En este sentido la doctrina patria, reseña lo siguiente:

“Estáticamente, la descentralización consiste en la existencia, en la organización administrativa, de una serie de entes públicos menores distintos del Estado que tienen encomendada la realización de fines públicos específicos. Dinámicamente, significa la transferencia definitiva de titularidad y el ejercicio de las competencias de la Administración Pública Central o estado a la Administración Pública descentralizada, sin que medie relación de jerarquía administrativa…” [2]

Como claramente se sigue de lo expuesto, la creación de un Ente es incompatible con la permanencia de aquel en otra persona jurídica, en este caso, el Gobierno Local.

Conjuntamente, se impone reseñar que, si se pretende crear una Unidad que detente cierto grado de autonomía y patrimonio propio, el proyecto debe indicarlo expresamente, determinando la categoría jurídica pertinente, posibilidades legales y alcances de tal concesión. Así las cosas, se recomienda realizar la modificación y desarrollo supra mencionado.

El ordinal 3 dispone la existencia de un “funcionario administrativo”, sin embargo, precisa, únicamente, que deberá contar con necesidades especiales, omitiendo especificar los requerimientos exigidos para ocupar el puesto.

Sobre el particular, solamente, indica que “instancias correspondientes” certificaran el “perfil académico”, desatendiendo la necesidad de detallar escolaridad requerida, en caso de ser superior o técnica, la rama en que debe tenerla, tampoco determina a qué instituciones refiere. Se aconseja, entonces, solventar el vacío dicho.

En idéntica línea, el artículo en estudio instituye un cuerpo colegiado que con posterioridad denomina Junta Directiva, inmerso en su conformación incorpora “los profesionales técnicos que laboran en la municipalidad”, luego, entre paréntesis indica ingenieros de cuatro órganos distintos del ente territorial. Tal indeterminación podría producir inconvenientes en el operador jurídico, por lo que, se sugiere puntualizar claramente cuáles funcionarios van a conformar la Cámara.

Aunado a lo anterior, determina como jerarca de la Unidad al Alcalde, quien además compone el órgano pluripersonal. Sin embargo, no detalla funciones que como superior de esta ejercerá, ni como enlazara tal posición con las decisiones del segundo, las cuales, adoptan mediante acuerdos y una vez firme estos deben ejecutarse. Resulta imperioso, por consiguiente, individualizar funciones y atender a las características legales de las figuras que se pretenden utilizar.

El cardinal cuarto otorga competencia al “funcionario administrativo” para atender al público, individualizando, entre paréntesis, sujetos con necesidades especiales, así se desconoce si su competencia es general a quienes acudan a la Unidad o únicamente respecto a las personas indicadas expresamente. Tal ambigüedad en la función asignada podría generar desaciertos al momento de materializar la ley.

El párrafo final del numeral en análisis autoriza la Unidad a invertir en propuestas propias o de particulares, cuya única exigencia es que apoyen optimizar el sector que nos ocupa, resultando viable también otorgar apoyo técnico para tal efecto.

La generalidad citada permite, sin condición alguna, emplear recursos públicos con la simple presentación de propuestas que enuncien mejoría para personas con necesidades especiales. Amplitud que, no solo, puede producir desaciertos en la materialización de la Ley, sino, además, la utilización del erario indiscriminadamente.

De allí que, devenga imprescindible que el proyecto concrete requerimientos necesarios para acoger propuestas, no solo, al administrado, sino, además, a la Unidad, entre otros, para esta última, informes técnicos que validen la factibilidad de lo propuesto para cumplir el fin público que le fue encomendado. Lo anterior, en franco sometimiento al principio de buena administración y rendición de cuentas ya citado.

Por último, el artículo 5 dispone fondos públicos que ascienden a 1% (uno por ciento) del presupuesto municipal y ¢5.000.000.000 (cinco mil millones) de su homónimo nacional. La disposición patrimonial dicha conlleva compromiso del erario y por ende, implica analizar la viabilidad del país para realizar el desembolso.

III.- CONCLUSIÓN

En los términos planteados, no se observa la existencia de roces de constitucionalidad, empero, se recomienda revisar la técnica jurídica. No obstante, la aprobación final del proyecto analizado, resulta resorte exclusivo de los señores (as) diputados (as).

De esta forma se evacua la gestión sometida a conocimiento de este órgano consultivo. Sin otro particular, con toda consideración,

Laura Araya Rojas

Procuradora

Área Derecho Público

LAR/jlh

[1] Procuraduría general de la República, Opinión Jurídica número OJ-060-2007 del 5 de julio de 2007.

[2] Jinesta Lobo, Ernesto, Tratado de Derecho Administrativo, Tomo I, pág.41