Opinión Jurídica : 136 - del 14/11/2017

14 de noviembre de 2017

OJ-136-2017

 

 

Licenciada

Ana Julia Araya A.

Jefa de Área

Comisión de Asuntos Sociales

Asamblea Legislativa

 

 

Estimada señora:

 

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, me refiero a su oficio número CAS-1387-2016, de fecha 8 de setiembre de 2016, recibido en este despacho ese mismo día.

 

En dicho oficio, se solicita el pronunciamiento de esta Procuraduría sobre el proyecto de ley tramitado en el expediente Nº 20.032 denominado “Adición de un nuevo transitorio a la Ley de Derechos Prejubilatorios a los Extrabajadores del Instituto Costarricense de Ferrocarriles, N.º 8950, de 23 de junio de 2011”.

 

De previo, le ofrecemos nuestras disculpas por la tardanza que ha tenido su atención, motivado en el volumen de trabajo que atiende esta Procuraduría.

 

 

 

I.                                 SOBRE LA FUNCIÓN CONSULTIVA DE LA PROCURADURÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA

 

El ejercicio de la función consultiva de este Órgano Asesor se encuentra sujeto a la verificación de una serie de requisitos de admisibilidad previstos en la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República. En este sentido para efectos de esta consulta interesa destacar lo dispuesto en el numeral 4, mismo que indica lo siguiente: 

 

“ARTÍCULO 4º. — CONSULTAS:

Los órganos de la Administración Pública, por medio de los jerarcas de los diferentes niveles administrativos, podrán consultar el criterio técnico-jurídico de la Procuraduría; en cada caso, deberán acompañar la opinión de la asesoría legal respectiva, salvo el caso de los auditores internos, quienes podrán realizar la consulta directamente”.

 

A partir de lo establecido en el artículo citado, el ejercicio de nuestra función consultiva se manifiesta a través de la emisión de dictámenes y opiniones jurídicas para la Administración Pública, toda vez que sean cumplidos los requisitos de admisibilidad, para así solicitar el criterio de este Órgano Consultor.

 

Ahora bien, dado que la Asamblea Legislativa únicamente realiza función administrativa de forma excepcional y que la consulta se enmarca dentro de la función legislativa, procederemos a evacuarla mediante la emisión de una opinión jurídica no vinculante, con el afán de colaborar con la importante labor que desarrollan los señores diputados. 

 

Aunado a lo expuesto, es necesario aclarar que no nos encontramos dentro de los supuestos establecidos en el numeral 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa (consulta al Tribunal Supremo de Elecciones, la Universidad de Costa Rica, el Poder Judicial o una institución autónoma), por lo que este pronunciamiento no se encuentra sujeto al plazo de 8 días allí dispuesto.

 

 

II.                              SOBRE EL OBJETO DEL PROYECTO DE LEY

 

El Proyecto de Ley respecto del que se nos consulta contiene, únicamente, un artículo que dispone lo siguiente:

 

 

“ARTÍCULO ÚNICO.- Para que se adicione un transitorio segundo a la Ley de Derechos Prejubilatorios a los Extrabajadores del Instituto Costarricense de Ferrocarriles, N.º 8950, de 23 de junio de 2011 y que en adelante se lea: ”       

“Transitorio II.- Todos los extrabajadores del Instituto Costarricense de Ferrocarriles (Incofer), cubiertos por la presente ley, que se encuentren en calidad de prejubilados con cargo al presupuesto nacional, cuando cumplan el derecho a pensionarse pasarán a ser pensionados del Fondo de Pensiones de la Caja Costarricense de Seguro Social (CCSS). La diferencia del monto que dejan de percibir al pasar a la CCSS será girada a cargo del presupuesto nacional. Igual beneficio gozarán los afectados de las leyes en mención que hayan pasado a la CCSS al momento de entrar en vigencia esta ley. Tal diferencia será heredada en los mismos términos y condiciones que rigen el Régimen de Invalidez, Vejez y Muerte de la Caja Costarricense de Seguro social.”

           

En resumen, la exposición de motivos del proyecto señala lo siguiente:

 

“Los beneficiarios con esta ley se enfrentan al problema de traslación de proveedor de pensiones cuando por la edad de Ley (63 años) deban pasar del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social a la Caja Costarricense de Seguro Social, ya que esta rebajará debido a sus reglamentos sobre pensiones, los ingresos de los beneficiados con la Ley N.º 8950 hasta en un cincuenta por ciento (50%), dejando de proveer el sesenta y tres por ciento (63%) del salario promedio de los beneficiarios que consta en el segundo párrafo del capítulo único de la Ley N.º 8950.

Por lo cual se pretende con este anexo, evitar esta situación que atentaría contra la calidad de vida de los ex trabajadores beneficiados con la Ley N.º 8950.”  (el destacado no forma parte del original).

 

Para tener una mayor comprensión del objeto de la “adición” que se pretende resulta indispensable remitirnos a lo dispuesto en la Ley N° 8950, la cual indica:

 

ARTÍCULO ÚNICO.- Los exservidores del Instituto Costarricense de Ferrocarriles (Incofer), que fueron liquidados en los meses comprendidos de enero de 1991 al 12 de diciembre de 1995 como resultado del proceso de cierre que sufrió dicha institución, que hayan laborado por lo menos diez años para la institución y que, además, cuenten al menos con cincuenta años de edad, al momento de la entrada en vigencia de esta ley, y veinticinco años, como mínimo, de cotizar en el régimen de la Caja Costarricense de Seguro Social (CCSS) o en los distintos regímenes de pensiones especiales, antes o después de ingresar a trabajar en el Incofer, para completar la contabilización de los veinticinco años de servicios laborales prestados, tendrán derecho a una prejubilación con cargo al presupuesto nacional.

El monto de la prestación económica asignable, en cada caso, será el equivalente a un sesenta y tres por ciento (63%) del salario promedio calculado con los doce mejores salarios mensuales percibidos por el trabajador en los últimos cinco años en que haya laborado en el Incofer, actualizados a valor presente a la fecha en que se realice la solicitud de prejubilación. Los exservidores del Incofer, protegidos por este artículo, quedarán obligados a aportar las contribuciones mensuales correspondientes a los seguros sociales administrados por la CCSS, mediante la modalidad de asegurados voluntarios, conforme a las disposiciones reglamentarias que rigen esta modalidad de aseguramiento, hasta que cumplan los requisitos establecidos en la normativa vigente, para acogerse a una pensión por vejez otorgada por el seguro de invalidez, vejez y muerte, momento en el cual cesará la obligación del Estado, en cuanto al pago de la prejubilación. Para los fines pertinentes, el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social y la CCSS suscribirán un convenio de aseguramiento colectivo, el cual permitirá regular las condiciones de aseguramiento de los exservidores del Incofer que gocen del beneficio de prejubilación otorgado por esta ley, siempre en estricto apego a la normativa y reglamentación vigentes en la CCSS, en materia de aseguramiento voluntario. Los ingresos de referencia para el pago de las contribuciones a la CCSS, estipulados en ese convenio, mantendrán la continuidad de los salarios reportados en su calidad de asegurados asalariados obligatorios. El Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, por medio de la Dirección Nacional de Pensiones, tendrá la función de acopiar las contribuciones a la CCSS y realizar el traslado correspondiente.

Una vez aprobada la prejubilación a favor del exservidor deI Incofer, en caso de que se reinserte en el mercado laboral, sea en el sector público o en el privado, la prejubilación caducará en forma automática. La persona prejubilada deberá informar a la Dirección Nacional de Pensiones su condición de empleado dentro de los cinco días siguientes a su vinculación laboral; de no hacerlo dentro del plazo establecido, se le impondrá una multa de cinco salarios base definido en el artículo 2 de la Ley N.º 7337, de 5 de mayo de 1993, sin perjuicio de las sanciones conexas.

Toda solicitud de prejubilación se tramitará ante la Dirección Nacional de Pensiones del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social.

TRANSITORIO ÚNICO.- Los trabajadores a quienes al momento de la entrada en vigencia de esta ley les falten al menos veinticuatro meses para cumplir la edad requerida para prejubilarse con esta ley, podrán cancelar el monto de las cotizaciones faltantes hasta alcanzar las cuotas y la edad requeridas, pudiendo acogerse a la prejubilación una vez cumplidos los cincuenta años de edad.”

 

Tal y como se observa, el presente proyecto pretende modificar la Ley N° 8950, estableciendo que los exfuncionarios del INCOFER que se encuentren disfrutando del beneficio de la prejubilación, al momento de jubilarse recibirán una pensión igual al monto que se les otorgaba por la prejubilación, estableciendo que la diferencia del monto que dejarían de percibir al pasar al Régimen de Invalidez Vejez y Muerte (IVM) de la Caja Costarricense de Seguro Social (CCSS) sería girada a cargo del presupuesto nacional; la cual, además, será heredable en los términos que rigen dicho régimen.

 

También, se establece que lo mismo aplicará para los afectados de las leyes en mención que hayan pasado a la CCSS al momento de entrar en vigencia esta ley.

 

 

III.                           CONSIDERACIONES JURÍDICAS DE IMPORTANCIA

 

Como punto de partida es necesario tener muy claro en qué consiste la prejubilación, para efectos de no confundirla con la pensión que se obtiene al momento de jubilarse.

 

En este sentido, esta Procuraduría en dictamen Nº 325 del día 22 de diciembre de 2011, emitido en respuesta a una consulta relacionada con el proyecto de la “Ley de Derechos Prejubilatorios a los Extrabajadores del Instituto Costarricense de Ferrocarriles”  Nº 8950, señaló lo siguiente:

 

“Tal y como lo indicamos en la OJ-034-2008, de fecha 17 de junio de 2008, la “prejubilación” no es en realidad una pensión, ni consiste en una jubilación anticipada y tampoco es una jubilación parcial, sino una prestación económica puente entre la situación de activo y de la de jubilación, que se orienta a mantener al beneficiario desempleado en una situación de amparo prestacional en el sistema de la Seguridad Social hasta que alcance a pensionarse.

 En el sector público la prejubilación se usa generalmente para combatir el desempleo originado en procesos de reorganización, de privatización, o de apertura de instituciones.  Consiste básicamente en el reconocimiento de una prestación económica dirigida a sustituir el ingreso salarial de las personas que, por su edad, presumiblemente no podrían reingresar a la vida laboral activa, mientras reúnen los requisitos para optar por una pensión de jubilación, ordinaria o anticipada, proveniente del régimen ordinario de seguridad social (dictámenes C-225-2010 de 11 de noviembre de 2010 y C-084-2011 de 13 de abril de 2011).”

 

            Así vemos que esta figura es utilizada por la Administración Pública para solventar una posible problemática de desempleo temporal que surja en razón del cierre de una institución, que en el caso que nos ocupa fue el INCOFER.

           

            En ese sentido, vemos que en la Ley N° 8950 se estableció el otorgamiento de una prestación económica a favor de funcionarios desempleados, que cumplieran con una serie de requisitos relacionados con la edad, cantidad de tiempo laborado y cotizado al régimen de pensiones, para efectos de permitirles que continuaran cotizando a fin de que en un futuro optaran por una pensión por el régimen de Invalidez, Vejez y Muerte de Caja Costarricense del Seguro Social (IVM); situación que se pretende modificar en el proyecto de ley respecto del que se nos consulta, al imponer la obligación de que, una vez jubilados los exfuncionarios beneficiados, el Estado debe continuar pagando con cargo al presupuesto nacional la diferencia entre el monto otorgado por la CCSS como pensión y el monto que venía recibiendo el exfuncionario por concepto de prejubilación.

 

            Al respecto, es importante que se tome en consideración que de aprobarse este proyecto los exfuncionarios beneficiados ya no se pensionarían, únicamente, bajo el  IVM sino que también lo harían bajo un nuevo régimen con cargo al presupuesto nacional, lo que implica que se estaría creando una nueva obligación financiera a cargo del presupuesto nacional.

 

            En cuanto a la creación de esa contribución económica por parte del Estado para estas pensiones, se debe tomar en consideración, para efectos de no violentar el numeral 33 de nuestra Constitución Política en el que se consagra el principio de igualdad, la necesidad de que existan parámetros objetivos que la justifiquen.

 

            Respecto al contenido del artículo citado, en la resolución N° 2011-013800, dictada por la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, el 12 de octubre de 2011, se ha indicado:

 

“SOBRE El CONTENIDO DEL ARTÍCULO 33 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA: El alegato principal de la accionante es que el artículo 66 del Reglamento Técnico Penitenciario, Decreto Ejecutivo Número 33876-J lesiona el principio de libertad previsto en el artículo 28 de la Constitución Política, pues otorga una limitación al derecho de libertad sexual, realizando una discriminación a las parejas de un mismo sexo en virtud de la opción sexual. Para poder determinar si se produce la discriminación alegada por el accionante, es preciso realizar un análisis del principio que se argumenta como violado. El primer aspecto a considerar consiste en determinar si las personas se encuentran en la misma situación; de lo contrario, no se puede concluir que se ha quebrantado este principio. En segunda instancia, si se establece la igualdad de condiciones, se debe determinar si esta diferenciación de trato está fundada en fines constitucionalmente legítimos. En cuanto al primer aspecto, el principio de igualdad supone que las personas se encuentran en idéntica situación, ya que, como lo ha reiterado este Tribunal, no existe mayor injusticia que tratar en forma igual a los desiguales. Desde esta perspectiva, debemos partir del supuesto que estamos frente a situaciones similares, ya que, de no ser así, se da una inaplicabilidad del principio de igualdad. Por otra parte, en cuanto al segundo aspecto, partiendo del supuesto de que estamos en presencia de situaciones disímiles, debe tenerse presente que no toda diferenciación de trato produce la violación al principio de igualdad. Tanto la doctrina como la jurisprudencia han admitido el trato diferenciado en este supuesto cuando se dan ciertos requisitos. Al respecto, resulta conveniente recordar lo dispuesto en la sentencia número 1993-00316 de las nueve horas treinta y nueve minutos del 22 de enero de 1993:

"El principio de igualdad, contenido en el Artículo 33 de la Constitución Política, no implica que en todos los casos, se deba dar un tratamiento igual prescindiendo de los posibles elementos diferenciadores de relevancia jurídica que pueda existir; o lo que es lo mismo, no toda desigualdad constituye necesariamente una discriminación. La igualdad, como lo ha dicho la Sala, sólo es violada cuando la desigualdad está desprovista de una justificación objetiva y razonable. Pero además, la causa de justificación del acto considerado desigual, debe ser evaluada en relación con la finalidad y sus efectos, de tal forma que deba existir, necesariamente, una relación razonable de proporcionalidad entre los medios empleados y la finalidad propiamente dicha. Es decir, que la igualdad debe entenderse en función de las circunstancias que concurren en cada supuesto concreto en el que se invoca, de tal forma que la aplicación universal de la ley, no prohíbe que se contemplen soluciones distintas ante situaciones distintas, como tratamiento diverso. Todo lo expresado quiere decir, que la igualdad ante la ley no puede implicar una igualdad material o igualdad económica real y efectiva"

De acuerdo con lo señalado, el punto medular es determinar si esta diferenciación de trato está fundada en fines legítimos constitucionalmente, si es objetiva, es decir, si está sustentada en un supuesto de hecho diferente, si está basada en diferencias relevantes, si existe proporcionalidad entre el fin constitucional y el trato diferenciado que se ha hecho, y el motivo y el contenido del acto, y si ese trato es idóneo para alcanzar el fin que se persigue. La diferencia de trato, supone que esté basada en objetivos constitucionalmente legítimos, lo que implica tres consecuencias en la finalidad perseguida: a) Que están vedadas las leyes que persiguen fines que contradicen normas o principios constitucionales o de rango internacional; b) Que cuando se persiguen fines no tutelados constitucionalmente -pero que no contradicen esos valores-, la diferenciación de trato debe ser estrictamente vigilada y escrutada en relación con los supuestos de hecho que la justifican, y la finalidad que se persigue; c) Que cuando se persigue un fin constitucionalmente tutelado, la diferenciación de trato será válida en función de este criterio (sin necesidad de encontrar una razonabilidad en la diferenciación), pero quedará sujeta al cumplimiento de las demás exigencias derivadas del principio-derecho de igualdad. Por ejemplo, dotar de vivienda a los sectores más pobres justificaría la existencia de un bono de vivienda para ellos y no para los demás. Reconocer becas universitarias para los que no pueden pagar la educación y negarla a los demás. Conceder una pensión a la personas mayores de cierta edad y negarla a los que no hayan cumplido esa edad. No basta, por supuesto, que se persiga un fin legítimo, pues la medida para alcanzar ese fin, debe ser, además, necesaria, razonable y proporcionada. La Sala en la sentencia Nº 4883-97 de las doce horas con cincuenta y cuatro minutos del veintidós de agosto de mil novecientos noventa y siete, expresó sobre este principio lo siguiente:

"El principio de igualdad, contenido en el Artículo 33 de la Constitución Política, no implica que en todos los casos, se deba dar un tratamiento igual prescindiendo de los posibles elementos diferenciadores de relevancia jurídica que puedan existir; o lo que es lo mismo, no toda desigualdad constituye necesariamente una discriminación. La igualdad, como lo ha dicho esta Sala, sólo es violada cuando la desigualdad está desprovista de una justificación objetiva y razonable. Pero además, la causa de justificación del acto considerado desigual, debe ser evaluada en relación con la finalidad y sus efectos, de tal forma que debe existir, necesariamente, una relación razonable de proporcionalidad entre los medios empleados y la finalidad propiamente dicha. Es decir, que la igualdad debe entenderse en función de las circunstancias que concurren en cada supuesto concreto en el que se invoca, de tal forma que la aplicación universal de la ley, no prohíbe que se contemplen soluciones distintas ante situaciones distintas, con tratamiento diverso. Todo lo expresado quiere decir, que la igualdad ante la ley no puede implicar una igualdad material o igualdad económica real y efectiva". (Énfasis agregado)

 

Así las cosas, para asegurar que el proyecto de marras no resulte contrario al principio de igualdad, debe existir una justificación técnica que demuestre que el otorgamiento de ese porcentaje extra de pensión con cargo al presupuesto nacional no constituye un privilegio, sino más bien, un mecanismo para colocarlos en una situación equivalente a la que tienen los demás pensionados del Régimen de la CCSS que no se vieron afectados por el cierre de la institución en la cual laboraban.

 

Otro aspecto que se debe considerar es que en nuestro ordenamiento jurídico existe un grupo de trabajadores que se encuentran en una situación muy similar a la que se pretende establecer para los exfuncionarios del INCOFER, ya que en fecha 23 de noviembre de 2015, se aprobó la Ley N° 9340 que adicionó un transitorio VIII a la Ley Reguladora de la Actividad Portuaria de la Costa del Pacífico, N° 8461, estableciendo que los exfuncionarios del INCOP que disfrutaban del subsidio de la prejubilación, cuando ya obtuvieran el derecho a pensionarse, pasarían a ser pensionados del Fondo de Pensiones de la CCSS y que la diferencia del monto que dejarían de percibir al pasar al régimen de la CCSS sería girada a cargo del presupuesto nacional; señalando de forma explícita que esa diferencia no será heredada por ningún causahabiente, aspecto, este último, que debe ser tomado en consideración en atención al artículo 33 constitucional, tal y como lo señaló el Poder Ejecutivo en el Veto comunicado a la Asamblea Legislativa en el oficio MTSS-DMT-OF-1055-2017.

 

 Por otra parte, sobre los regímenes de pensiones con cargo al presupuesto nacional, en el dictamen C-287-2004, indicamos:

 

 “En los regímenes con cargo al presupuesto nacional, no existe un Fondo contra el cual se gira el pago de las pensiones, sino que ese giro se hace directamente del presupuesto nacional.

 Además, tratándose de regímenes con cargo al presupuesto nacional, el Estado no está obligado a presupuestar y a erogar contribuciones en su condición de patrono o de Estado como tal, pues en esos casos no existe un Fondo al cual girar esos recursos, por lo que sería ocioso que el Estado saque de su presupuesto un dinero que él mismo habría de recibir para el pago de las prestaciones de un régimen específico de pensiones.

 Respecto a las particularidades que presentan los regímenes de pensiones con cargo al presupuesto nacional, se ha señalado lo siguiente:

"…los denominados regímenes especiales con cargo al Presupuesto Nacional son un conjunto de planes de pensiones con condiciones especiales, creados expresamente para cubrir a ciertos grupos de empleados públicos, pertenecientes a diversas instancias e instituciones del Sector Público. Mediante la Ley Marco de Pensiones (Ley 7302 de 1992) se agruparon en un programa único, formalmente administrado por la Dirección Nacional de Pensiones del Ministerio de Trabajo (…) Los regímenes agrupados en este programa se denominan "con cargo al Presupuesto Nacional", en virtud de que la legislación establece que la diferencia entre los aportes y el gasto total debe ser cubierta con recursos del Presupuesto Nacional; es decir, no existen aportes del Estado como patrono ni del Estado como tal, sino que a este corresponde sufragar el déficit del programa."(Rodríguez Herrera Adolfo y otro, Reforma de Pensiones: Los Desafíos de la Vejez, San José, primera edición, 1998, página 160)

 

            Así las cosas, al establecerse que un porcentaje de la pensión que recibirán los exempleados del INCOFER beneficiados con la prejubilación, será pagado del presupuesto nacional, queda claro que dicha erogación constituirá una carga más a las arcas del Estado, por lo que antes de la aprobación de dicho proyecto es necesario que se realicen los estudios técnicos contables financieros correspondientes para efectos de determinar en qué medida va afectar el presupuesto nacional y si resulta viable desde el punto de vista económico.

 

            Respecto a la necesidad de esta clase de estudios, en casos similares al de marras, la Sala Constitucional ha señalado: 

 

“(…) Adoptando como marco de referencia lo anterior, está acreditado que el proyecto de ley afecta la Reserva del Régimen de Invalidez, Vejez y Muerte; pese a ello, no hay dentro del expediente legislativo un estudio técnico –serio y actual- que demuestre lo contrario. En esta materia, es menester que la Asamblea Legislativa cuente con estudios técnicos que demuestren que la entrada en vigencia de la Ley no afectará la sostenibilidad financiera del régimen de la Caja Costarricense del Seguro Social, máxime en la situación actual, donde se ha cuestionado su sostenibilidad, tal y como ha sido de conocimiento de la opinión pública. A falta de estudios técnicos en esta dirección, y teniendo por demostrado que el proyecto de ley conlleva una afectación a la Reserva del régimen, no cabe duda que se ha producido una vulneración al numeral 73 constitucional. (…)” (Resolución Nº 2017011714 de las 12 horas del 26 de junio de 2017)

 

            En consecuencia, vemos que la existencia de los estudios técnicos señalados constituye un requisito para la aprobación de un proyecto de ley como el que se consulta, ya que la ausencia del mismo podría implicar una violación al numeral 73 de nuestra Constitución Política.

 

Por otra parte, conviene señalar que si bien el legislador tiene la facultad para decidir el ámbito de cobertura de los regímenes especiales de pensiones, es importante tomar en consideración a la hora de valorar la oportunidad y conveniencia del proyecto que nos ocupa, que uno de los objetivos de la Ley N° 7302 fue cerrar la posibilidad de ingreso de nuevos colectivos de servidores públicos a regímenes especiales con cargo al presupuesto nacional, objetivo con el cual el proyecto de estudio no resulta congruente.

 

Aunado a lo expuesto, resulta preocupante que este proyecto de ley, únicamente, crea la obligación del pago de la diferencia entre el subsidio prejubilatorio y la pensión del IVM, sin establecer las normas para su implementación, tales como cuál es la institución competente para tramitarlos, cuáles serán los parámetros de actualización a utilizar, etc, lo que podría provocar problemas de incerteza jurídica.

 

Para finalizar, tal y como esta Procuraduría ha advertido en otras ocasiones (OJ 055-2014 el 27 de mayo de 2014 y OJ-039-2013 de 6 de agosto de 2013) la finalidad de la normativa transitoria es definir, ante un cambio legislativo, si se van aplicar las disposiciones antiguas o las nuevas a las personas o situaciones afectadas por ese cambio; por lo que cuando lo que persigue la normativa es regular de forma distinta una situación, modificando las reglas aplicables a futuro, no se está en presencia de normativa transitoria.

 

            Al respecto, la doctrina ha señalado lo siguiente:

 

“Todo cambio legislativo, o en general, la sustitución de una ley anterior por otra posterior, plantea un difícil y delicado problema, consistente en decidir por cuál de las dos legislaciones, la antigua o la nueva, han de regularse los actos realizados y las situaciones creadas o nacidas bajo el imperio de la antigua ley subsistentes al entrar en vigor la ley nueva.  Es éste el problema que tratan de resolver las llamadas normas de transición o normas de Derecho transitorio, que son normas de carácter formal, en cuanto que no regulan ellas mismas, de una manera directa, la realidad jurídica, sino que son normas de colisión que tratan de resolver los conflictos intemporales.  Son, por consiguiente, normas de remisión a otras normas. Esto es normas indicativas de las normas que deben ser aplicadas.” (DIEZ-PICAZO (Luis) y otro, Sistema de Derecho Civil, Madrid, Editorial Tecnos, segunda edición, 1978, pág. 135).

 

            Ahora bien, en el proyecto que se nos consulta, lo que se pretende es realizar una modificación del régimen por el cual se jubilarán los exempleados del INCOFER que se acogieron a una prejubilación; materia que, desde el punto de vista técnico, no debería regularse por una norma transitoria.

 

IV.                           CONCLUSIONES

 

La aprobación o no del proyecto es un tema que se enmarca dentro del ámbito de discrecionalidad legislativa, sin embargo, se recomienda a los señores y señoras Diputados valorar las observaciones hechas en este pronunciamiento.

 

Atentamente,

 

 

 

 

                                                                       Xochilt Lopez Vargas
            Procuradora Área Derecho Público

 

 

 

XLV/gcc

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

OJ-136-2017

 

RFORMA A LEY DE DERECHOS PREJUBILATORIOS A LOS EXTRABAJADORES DEL INSITUTO COSTARRICENSE DE FERROCARRILES. TRANSITORIO. REGIMEN CON CARGO AL PRESUPUESTO NACIONAL.

 

La Asamblea Legislativa solicita nuestro criterio respecto al proyecto de ley  “Adición de un nuevo transitorio a la Ley de Derechos Prejubilatorios a los Extrabajadores del Instituto Costarricense de Ferrocarriles, N.º 8950, de 23 de junio de 2011”

 

Mediante la opinión jurídica OJ-136-2017, del 14 de noviembre de 2017, la Procuradora Xochilt López Vargas, luego de analizar la consulta legislativa, realizó las siguientes consideraciones:

 

·         El presente proyecto pretende modificar la Ley N° 8950, estableciendo que los exfuncionarios del INCOFER que se encuentren disfrutando del beneficio de la prejubilación, al momento de jubilarse recibirán una pensión igual al monto que se les otorgaba por la prejubilación, estableciendo que la diferencia del monto que dejarían de percibir al pasar al Régimen de Invalidez Vejez y Muerte (IVM) de la Caja Costarricense de Seguro Social (CCSS) sería girada a cargo del presupuesto nacional; la cual, además, será heredable en los términos que rigen dicho régimen.  También, se establece que lo mismo aplicará para los afectados de las leyes en mención que hayan pasado a la CCSS al momento de entrar en vigencia esta ley.

 

·         Es importante que se tome en consideración que de aprobarse este proyecto los exfuncionarios beneficiados ya no se pensionarían, únicamente, bajo el  IVM sino que también lo harían bajo un nuevo régimen con cargo al presupuesto nacional, lo que implica que se estaría creando una nueva obligación financiera a cargo del presupuesto nacional, por lo que se debe tomar en cuenta lo dispuesto en el numeral 33 de la Constitución Política y la necesidad de que existan parámetros objetivos que justifiquen un trato diferenciado.

 

·         Si bien el legislador tiene la facultad para decidir el ámbito de cobertura de los regímenes especiales de pensiones, es importante tomar en consideración a la hora de valorar la oportunidad y conveniencia del proyecto que nos ocupa, que uno de los objetivos de la Ley N° 7302 fue cerrar la posibilidad de ingreso de nuevos colectivos de servidores públicos a regímenes especiales con cargo al presupuesto nacional, objetivo con el cual el proyecto de estudio no resulta congruente.

 

·         Resulta preocupante que este proyecto de ley, únicamente, crea la obligación del pago de la diferencia entre el subsidio prejubilatorio y la pensión del IVM, sin establecer las normas para su implementación.

 

·         La finalidad de la normativa transitoria es definir, ante un cambio legislativo, si se van aplicar las disposiciones antiguas o las nuevas a las personas o situaciones afectadas por ese cambio; por lo que cuando lo que persigue la normativa es regular de forma distinta una situación, modificando las reglas aplicables a futuro, no se está en presencia de normativa transitoria.