Opinión Jurídica : 019 - del 29/01/2018

29 de enero de 2018

OJ-019-2018

Señora

Silvia Jiménez Jiménez

Comisión Permanente de Asuntos Jurídicos

Asamblea Legislativa

Estimada señora:

Con aprobación del señor Procurador General de la República, me refiero a su Oficio No. AL-CPAJ-OFI-0370-2017 de 19 de diciembre de 2017, por el que nos consulta nuestro criterio sobre el proyecto de “Ley para agilizar los procedimientos en el Tribunal Ambiental Administrativo”, expediente No. 20.596.

Como se ha señalado en ocasiones similares, en las cuales un diputado o una comisión legislativa requiere nuestro criterio sobre los alcances o contenido de un “proyecto de ley”, nuestro análisis no constituye un dictamen vinculante, propio de la respuesta a una consulta de algún reparto administrativo, como consecuencia de lo dispuesto al efecto en nuestra Ley Orgánica (No. 6815 de 27 de setiembre de 1982); sino más bien una “opinión jurídica”, que no vincula al consultante, y que se da como colaboración institucional para orientar la delicada función de promulgar las leyes.

Asimismo, y como también se ha indicado en otras oportunidades, “…al no estarse en los supuestos que prevé el artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa (consulta al Tribunal Supremo de Elecciones, la Universidad de Costa Rica, el Poder Judicial o una institución autónoma), a la solicitud que nos ocupa no le es aplicable el plazo de ocho días hábiles que dicho artículo dispone” (véase, entre otras, la opinión jurídica No. OJ-097-2001 de 18 de julio del 2001).

De acuerdo con la exposición de motivos del proyecto, se pretende agilizar el procedimiento que se lleva ante el Tribunal Ambiental Administrativo, a fin de que sean los mismos abogados tramitadores quienes firmen las resoluciones durante la etapa de investigación preliminar de las denuncias que se presentan, lo que permitiría a los jueces de ese Tribunal “enfocarse en la atención de las audiencias orales y públicas y el dictado de las resoluciones de fondo, y así poder cumplir con el principio de una justicia pronta y cumplida”.

El proyecto de ley consultado contiene reformas a los artículos 107, 108 y 109 de la Ley Orgánica del Ambiente, No. 7554 de 4 de octubre de 1995; de las cuales sólo se explica en la exposición de motivos la correspondiente al numeral 108, desconociéndose los motivos que originan las propuestas de cambio a los otros dos artículos. No obstante ello, procedemos a hacer el análisis integral del proyecto.

El actual artículo 107 de la Ley No. 7554 establece la lista de requisitos que deberán contener las denuncias que se presenten ante el Tribunal Ambiental Administrativo:

“Artículo 107.- Contenido de la denuncia.

La denuncia deberá contener:

a) El nombre y el domicilio del denunciante y del denunciado, si se conoce.

b) Los hechos o los actos realizados contra el ambiente.

c) Pruebas, si existen.

d) Indicación del lugar para notificaciones.”

El artículo 107 propuesto, por su parte, aumenta los requisitos y aparenta endurecer algunos de los ya existentes:

“Artículo 107.- Contenido de la denuncia

La denuncia deberá contener:

1) Nombre completo y número de documento de identificación del denunciante.

2) Nombre completo, número de identificación y dirección del denunciado (si se conoce)

3) Dirección exacta de donde ocurrieron los hechos contra el ambiente.

4) Descripción detallada de los hechos o los actos cometidos contra el ambiente.

5) Pruebas de los hechos o los actos contra el ambiente (si existen).

6) Correo electrónico, número de fax o en última instancia dirección exacta para recibir futuras notificaciones del denunciante. Dicho requisito es obligatorio, de lo contrario se aplicará la notificación automática de conformidad con el artículo 11 de la Ley de Notificaciones.

7) Fecha y firma.

8) Ante el incumplimiento de los numerales 3 y 4 se prevendrá por una única vez su cumplimiento, so pena de archivar el expediente.”

Si bien podrían parecer simples reformas para mejorar la lista de los requisitos actuales, lo cierto es que podrían presentar problemas en la práctica que derivarían en una eventual lesión al derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado.

Por ejemplo, en la forma en que está redactado el inciso 2) del proyecto, pareciera que la frase “si se conoce” hace alusión a la dirección del denunciado, y no a su nombre e identificación; por lo que eventuales denuncias, como, por ejemplo, envenenamiento de peces o contaminación de aguas, donde a menudo se desconoce en primera instancia al responsable, no podrían ser tramitadas por no cumplirse el requisito de identificación del supuesto responsable. En la actual redacción queda claro que el término “si se conoce” se refiere únicamente al denunciado, por lo que sí es posible la admisión de denuncias sin identificar al eventual responsable.

Con la iniciativa de ley, la descripción de los hechos o actos contra el ambiente debe ser “detallada”; con lo que se introduce un elemento subjetivo en la interpretación de la denuncia. Se deja a criterio del tramitador el nivel de detalle que requiere la denuncia, cuando actualmente solo es indispensable que se mencionen los hechos o actos contra el ambiente. Esto también podría ocasionar que denuncias en las que se desconoce con precisión los hechos lesivos, pero cuya existencia es notoria, sean rechazadas en fase de admisión.

También se introduce el requisito “dirección exacta de donde ocurrieron los hechos contra el ambiente”. Este nuevo elemento también podría generar rechazo de algún tipo de denuncias donde es desconocida la “dirección exacta de los hechos”, lo que no ocurre actualmente. Piénsese en casos como denuncias por uso indebido de artes de pesca en mar abierto o cacería furtiva en parques nacionales, donde ubicar un lugar exacto de comisión de los actos es, a menudo, imposible.

Vista bajo tal perspectiva, la reforma propuesta podría tenerse como un modelo más restrictivo de acceso a la justicia ambiental, lo que representaría una eventual violación al principio de no regresión, derivado del artículo 50 constitucional que resguarda el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado:

“De conformidad con el principio de no regresividad, la normativa y la jurisprudencia en materia ambiental, no debe ser revisada, si con ello se retrocede en relación con el nivel de protección que ya se había alcanzado en la materia. Con esto, se evita la supresión de la normativa proteccionista o la reducción de sus exigencias por intereses contrarios a ella que no demuestren ser jurídicamente superiores al interés público ambiental, pues en la mayoría de las veces, esas regresiones en la protección al ambiente, tienen como consecuencia daños ambientales irreversibles o de difícil reparación. De modo tal, que no se ha de afectar los estándares de protección ambiental ya alcanzados, ni derogar o modificar la normativa vigente si con ello se produce una disminución, menoscabo o cualquier otra forma de afectación negativa al nivel actual de protección del ambiente. En esta materia, el camino es hacia adelante, nunca hacia atrás”. (Sala Constitucional, Voto No. 18836-2014 de 16 horas 20 minutos del 18 de noviembre del 2014).

En cuanto al artículo 108 de la Ley No. 7554 cabe aclarar que en su texto vigente no se preceptúa a quién corresponde la firma de las resoluciones; sino que este tópico fue regulado vía reglamentaria.

En efecto, mediante Decreto No 34136-MINAE de 20 de junio de 2007, se emitió el Reglamento de Procedimientos del Tribunal Ambiental Administrativo, el que disponía en su artículo 10 original lo siguiente:

“Artículo 10.- Resoluciones. Corresponderá al Presidente del Tribunal dictar las providencias, las cuales firmará en asocio con el Secretario. Las demás resoluciones serán dictadas por el Tribunal y deberán ser firmadas por todos los miembros, aun cuando exista voto salvado. Cuando exista voto salvado en la resolución de un caso, el miembro que se aparte de la decisión de mayoría deberá salvar su voto, razonando los motivos por los cuales se aparta del criterio de mayoría y en todo caso, deberá firmar conjuntamente con los demás integrantes, la sentencia correspondiente. El voto salvado deberá constar como parte integral de la sentencia, a continuación de la parte dispositiva del fallo.”

Posteriormente, dicho numeral fue modificado por el Decreto No. 38795-MINAE de 13 de noviembre de 2014 para encargar al denominado “juez titular” la respectiva firma de las resoluciones en la fase preliminar de tramitación de los expedientes administrativos:

“ARTÍCULO 10. - Resoluciones. Corresponderá al Juez titular dictar y firmar las resoluciones de mero trámite en la etapa de investigación de los expedientes administrativos que se les asignen, siendo estas las resoluciones de solicitud de informes y otras pruebas técnicas, que no implican un pronunciamiento sobre el fondo del asunto. Las demás resoluciones serán dictadas por el Tribunal y deben ser firmadas por los Jueces miembros. Cuando en la resolución de un caso algún miembro se aparta de la decisión de mayoría, deberá salvar su voto razonando los motivos, y en todo caso, debe firmar conjuntamente con los demás integrantes la resolución correspondiente. El voto salvado deberá constar como parte integral de la resolución, a continuación de la parte dispositiva.”

En su considerando tercero, la modificación realizada se justificó de la siguiente manera:

“III.- Que a efecto de optimizar la celeridad y eficiencia de los procesos, se deben separar las actuaciones del órgano colegiado y las que corresponden al Juez tramitador, para efectos de la firma que debe constar en las resoluciones o actos administrativos que se emitan, en especial en los que casos en que se está en presencia de procesos de investigación preliminar o de emisión de informes que no implican un pronunciamiento sobre el fondo del asunto.”

Como puede deducirse, ya por la vía reglamentaria se había realizado una reforma al procedimiento con miras a hacerlo más rápido y eficiente.

Ahora se pretende, bajo los mismos motivos, encargar la etapa de investigación a los llamados “abogados tramitadores”; figura que no se encuentra definida en la Ley No. 7554; por lo que, si se va a mencionar para efectos de asignarles funciones, debería explicarse quiénes son dentro de la estructura del Tribunal.

Otro tema también importante es definirles su ámbito de competencias dentro de esa fase de investigación, en tanto si se trata sólo de encomendarles aspectos de mero trámite, como requerir informes, o si, por el contrario, pueden dictar actos de mayor relevancia como la realización de inspecciones oculares, el dictado de medidas cautelares o el rechazo de plano de denuncias interpuestas. De igual modo podría pensarse en la creación de una figura como la del Juez Tramitador, que incluya tales amplias competencias en esta fase previa, aunque, suponemos, ello incidiría en una mayor carga presupuestaria, por la índole de las funciones asignadas. Todo lo anterior siempre y cuando se estime como necesaria la reforma por un tema de volver más ágil al Tribunal al liberar a los jueces decisores de tareas menos relevantes que conlleven su firma (a este Órgano Asesor no le consta la carga laboral o de tiempo que conlleva para los jueces del Tribunal la firma de documentos en fase investigativa).

Por último, la reforma al artículo 109 de la Ley Orgánica del Ambiente sugerida por el proyecto elimina la referencia directa a la Secretaría Técnica Nacional Ambiental como órgano asesor del Tribunal Ambiental Administrativo (“cuando el caso planteado en la denuncia así lo amerite”); y se decanta por una redacción más abierta de órganos, entes y personas que podrían servir de asesores (“cualquier organismo, nacional o internacional, públicos o privados, o a personas físicas o jurídicas o ente público no estatal”). Tal amplitud en la lista, entendemos, incluiría también a la SETENA, por lo que no pareciera que exista una intención de excluir a ésta de los posibles órganos asesores del Tribunal Ambiental Administrativo. En todo caso, valga señalar que la norma seguiría siendo omisa en cuanto a qué sucede si el órgano, entidad o persona no rinde la asesoría o el informe requeridos.

Es de rigor agregar que la fecha correcta de la Ley Orgánica del Ambiente, No. 7554, es el 4 de octubre de 1995, y no el 13 de noviembre de ese mismo año (fecha de publicación en La Gaceta), como equivocadamente se menciona en el artículo único del proyecto de ley consultado.

CONCLUSIÓN

Considera este órgano técnico consultivo que el texto del proyecto de ley que se tramita bajo el expediente No. 20.596 presenta eventuales problemas de constitucionalidad y de fondo; constituyendo su aprobación o no un asunto de política legislativa, cuya esfera de competencia corresponde a ese Poder de la República.

De usted, atentamente,

Lic. Víctor Bulgarelli Céspedes

Procurador Agrario

VBC/hga