Opinión Jurídica : 012 - del 24/01/2018

24 de enero de 2018

OJ-012-2018

Señora

Hannia Durán Barquero

Jefa de Área

Comisión Permanente de Asuntos Agropecuarios y

Recursos Naturales

Asamblea Legislativa

Estimada señora:

Con aprobación del señor Procurador General de la República, me refiero a su Oficio No. AGRO-141-2017 de 12 de setiembre de 2017, donde solicita nuestro criterio sobre el proyecto legislativo “Modificación de la Ley No. 7628, Creación de la Corporación Hortícola Nacional, de 26 de setiembre de 1996 y sus reformas”, expediente legislativo No. 20.290.

Como se ha señalado en ocasiones similares, en las cuales un diputado o una comisión legislativa requiere nuestro criterio sobre los alcances o contenido de un “proyecto de ley”, nuestro análisis no constituye un dictamen vinculante, propio de la respuesta a una consulta de algún reparto administrativo, como consecuencia de lo dispuesto al efecto en nuestra Ley Orgánica (No. 6815 de 27 de setiembre de 1982); sino más bien una “opinión jurídica”, que no vincula al consultante, y que se da como colaboración institucional para orientar la delicada función de promulgar las leyes.

Asimismo, y como también se ha indicado en otras oportunidades, “…al no estarse en los supuestos que prevé el artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa (consulta al Tribunal Supremo de Elecciones, la Universidad de Costa Rica, el Poder Judicial o una institución autónoma), a la solicitud que nos ocupa no le es aplicable el plazo de ocho días hábiles que dicho artículo dispone” (véase, entre otras, la opinión jurídica No. OJ-097-2001 de 18 de julio del 2001).

De acuerdo con la exposición de motivos del proyecto, se pretende modificar la Ley de Creación de la Corporación Hortícola Nacional, No. 7628 de 26 de setiembre de 1996 para fortalecer dicha entidad a fin de que “cuente con las herramientas necesarias para alcanzar los objetivos para los cuales fue creada”.

Entre las reformas propuestas el proyecto contempla la inclusión de nuevos productos agrícolas dentro de las competencias de la Corporación, siempre y cuando no se involucre en las actividades de otros entes creados para productos agrícolas específicos, “dado que el productor hortícola combina su producción con otras siembras que no siempre serán clasificadas como hortícolas, pero que coexisten de forma simbiótica en los campos agrícolas”.

Con el fin de promover una mejor coordinación entre los miembros de la Corporación Hortícola Nacional con el Estado, el proyecto propone modificar la integración de su Junta Directiva, actualmente compuesta solo de asambleístas, con representantes del Ministerio de Agricultura y Ganadería, del Ministerio de Economía, Industria y Comercio y del Consejo Nacional de la Producción. El Instituto Tecnológico de Costa Rica también sería parte de dicha Junta a través de un representante (con vos, pero sin voto), para acercar a la Corporación a visiones innovadoras en el campo de la técnica (estudio e investigación de variedades agrícolas, estudios de prefactibilidad y factibilidad de agronegocios, tendencias del mercado, etc.).

En cuanto a la conformación de la Asamblea General se aclara que son los productores hortícolas, y no los comercializadores, quienes la integran; y se incorpora la figura de la Fiscalía dentro de la estructura orgánica básica, “para garantizar el buen control que debe darse a las actuaciones de los órganos de la Corporación”.

La iniciativa legal introduce también nuevas fuentes generadoras de recursos; así como la posibilidad de que las excepciones contempladas en la ley permitan brindar apoyo a los afiliados de la Corporación, siempre y cuando no se contravengan “los convenios internacionales firmados por el país y sus compromisos con organismos internacionales”.

Visto el proyecto en su conjunto, no se observan roces visibles de constitucionalidad; no obstante, sí se hacen algunos comentarios de fondo y de técnica legislativa a fin de que esa Comisión los valore para mejorar la propuesta legislativa.

La reforma sugerida al artículo 2° de la Ley No. 7628 para que la Corporación Hortícola Nacional pueda “desarrollar actividades, programas o proyectos que comprendan otros productos agrícolas del sector agrícola nacional, siempre y cuando no vayan en detrimento de las competencias de otras corporaciones o entidades con objetivos afines o complementarios de interés público”, pensamos debe aclararse para que pueda hacerlo siempre y cuando la actividad principal que se lleva a cabo en las fincas sea la hortícola y no las otras, a fin de no desnaturalizar el fin propio de la Corporación. Además, podría considerarse que se establezca por reglamento qué otros productos agrícolas, aparte de los hortícolas, serían objeto de tal competencia por parte de la Corporación, a fin de tener una lista determinada; pero a la vez flexible para modificar.

Al artículo 5° de la Ley No. 7628 se le agregarían dos incisos para fijarle nuevas funciones a la Corporación, entre ellas, la de “crear los fideicomisos que consideren convenientes para alcanzar el objetivo de la presente ley” (inciso n). Consideramos que esta función ya le había sido atribuida a la Corporación en su inciso k (“realizar negocios jurídicos no especulativos, requeridos para la debida administración de los recursos de su patrimonio, incluso la constitución de fideicomisos, así como el otorgamiento y canalización de créditos para cumplir con los propósitos específicos de esta ley), por lo que devendría innecesaria la inserción del inciso n). En todo caso, conviene tener presente que el artículo 14 de la Ley de la Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos estipula que “no podrán constituir fideicomisos con fondos provenientes del erario de no existir una ley especial que los autorice”, la que deberá regular las condiciones generales que se incluirán en el contrato de fideicomiso; por lo que puede aprovecharse esta reforma de ley para normar tales condiciones, así como que tales contratos deben tener el refrendo obligado de la Contraloría General de la República.

En cuanto al otro inciso que se propone agregar a la Ley No. 7628 (inciso m) no resulta apropiado que la Corporación deba participar activamente dentro de todas las comisiones agrícolas institucionales creadas para el beneficio del sector agrícola; sino solo en aquellas en las que los temas objeto de discusión les sean aplicables o tengan injerencia en su actividad cotidiana. Tampoco parece que esta norma tenga el efecto de modificar tácitamente las comisiones que ya se encuentran establecidas por ley.

El artículo 6° actual de la Ley No. 7628 dispone que “podrán ser miembros de la Corporación Hortícola Nacional, los productores hortícolas y sus asociaciones”. La reforma propuesta indica que serán miembros “todos los productores hortícolas del territorio nacional”, con lo que deja la duda de si con esta nueva redacción se están eliminando como miembros de la Corporación a las asociaciones de productores hortícolas. Estimamos que este extremo debe aclararse en cuanto a si tanto personas físicas como jurídicas puedan formar parte de ella; y en este último caso, quiénes serán considerados miembros, si las personas físicas individualmente que las integran o las personas jurídicas como un todo. Este tema tiene relevancia para efectos de votación en la Asamblea General, por ejemplo.

Una situación similar la encontramos con la definición de “agricultor” que se introduce en el artículo cuarto de la Ley No. 7628 como la “persona física que tiene por oficio o actividad económica trabajar y cultivar la tierra bajo diferentes modalidades a ésta, pero siempre con el fin de producir productos agrícolas para consumo, industria u ornamental”. Queda la interrogante de cuál es la posición que se asume con el proyecto en cuanto a las personas jurídicas o empresas que también se dedican a la producción hortícola y su vinculación con la Corporación Hortícola Nacional. Tómese en cuenta que el término de “agricultor” es usado varias veces en el texto actual como de reforma a la Ley No. 7628 e incide en tópicos importantes como la “asistencia técnica, nacional e internacional, financiera, y servicios de mercadeo” (artículo 5°, inciso b) o suministro de “insumos de calidad y precios mejores” (artículo 5°, inciso l), por mencionar dos.

Por otro lado, el proyecto introduce en el artículo 9° la figura de la Fiscalía General como un órgano más de la Corporación; pero no se le establecen atribuciones ni obligaciones; como sí lo hace la Ley No. 7628 con los otros órganos (la Asamblea General, la Junta Directiva, el Director Ejecutivo y la Auditoría Interna). Lo anterior reviste importancia a fin de definir cuál va a ser su ámbito de acción y delimitarlo del propio de la Auditoría Interna, por tratarse ambos, en principio, de órganos de control. Valga agregar, además, que el órgano de la Fiscalía General se introduce como un inciso c) al numeral 9°; pero no se corre el orden de letras en los incisos subsiguientes, por lo que la Ley ya reformada, si no se hace el cambio, quedaría con dos incisos c) en ese artículo.

En lo que toca a la conformación de la Junta Directiva de la Corporación (artículo 11), y sin perjuicio de que los miembros de esa Comisión Legislativa valoren la pertinencia de que la conformen los ministros de Agricultura y Ganadería y el de Economía, Industria y Comercio (o sus representantes) y el presidente ejecutivo del Consejo Nacional de la Producción (o su presentante); es peculiar la integración en ella de un representante del Instituto Tecnológico de Costa Rica con voz, pero sin voto. En nuestro criterio, y por tratarse de una entidad más afín al sector agrícola, pudo haberse pensado en la integración como miembro de esa Junta al Instituto Nacional de Innovación y Transferencia en Tecnología Agropecuaria (INTA); y sin perjuicio de que la Corporación Hortícola Nacional pueda suscribir convenios de cooperación técnica con todas las universidades del país, y no solo el Instituto Tecnológico de Costa Rica.

Debe aclararse, asimismo, en este mismo numeral once, que al referirse a la elección o reelección de los miembros de la Junta Directiva, lo hace con respecto de aquellos que salen nombrados por los integrantes de la Asamblea General; por cuanto los otros miembros de esa Junta serían definidos por la misma ley o por designación a lo interno de cada órgano o entidad representada.

Por modificación al artículo 23 de la Ley No. 7628, el proyecto estaría introduciendo a favor de la Corporación Hortícola Nacional la creación de un timbre fiscal de mil colones a cada traspaso de bienes inmuebles que se tramite en el Registro Nacional, no obstante, que ya se encuentra establecido un porcentaje del tres por ciento del impuesto al cemento como parte de los recursos financieros de esa Corporación (inciso g de la misma Ley No. 7628); por lo que creemos que debe sopesarse adecuadamente si los fondos provenientes de este último, y otras fuentes de financiamiento, resultan insuficientes para cumplir los fines de la Corporación; máxime si se toma en consideración que los fondos serían destinados únicamente a investigación agrícola, la cual podría generarse también a través del INTA o mediante convenio de cooperación con las universidades públicas, sin necesidad de crear el mencionado timbre que incidiría en la colectividad nacional por ser el tráfico inmobiliario una actividad de uso frecuente y general.

En la reforma pretendida al artículo 25 de la Ley No. 7628 se incluyen los “suministros agrícolas”, sin definirlos, como parte de la excepción al pago de derechos aduaneros, timbres y sobretasas. Aconsejamos armonizar esta norma con el artículo 5° de la Ley Reguladora de Exoneraciones Vigentes, Derogatorias y Excepciones, No. 7293 de 31 de marzo de 1992, a fin de que ambas normas tengan un contenido similar:

“Artículo 5°. - Exonérase de todo tributo y sobretasas, la importación de maquinaria, equipo, insumos para la actividad agropecuaria, así como las mercancías que requiera la actividad pesquera, excepto la pesca deportiva. Asimismo, exonéranse de todo tributo y sobretasas, excepto de los derechos arancelarios, las materias primas para la elaboración de los insumos para la actividad agropecuaria y para el empaque de banano. Lo anterior se regulará conforme a las listas que al efecto elaborará el Poder Ejecutivo. Este beneficio será extensivo para el combustible, en el caso de la actividad pesquera antes mencionada.

La actividad agropecuaria comprende la actividad agrícola, la avícola, la apícola, la pecuaria, la porcicultura y la acuícola, entre otras.

Las anteriores exoneraciones se otorgarán siempre que no exista producción en condiciones adecuadas de cantidad, precio, calidad y oportunidad de entrega, en el territorio de los países signatarios del Convenio sobre el Régimen Arancelario y Aduanero Centroamericano.

Se mantienen vigentes las demás disposiciones legales que regulen y controlen los precios, el margen de utilidad, la calidad, la toxicidad y el uso adecuado en la producción y en la comercialización de los precitados bienes, contenidas en leyes similares que otorgaban exenciones con el mismo propósito y que se derogan con la presente Ley.”

El Transitorio II del texto del proyecto dispone que “el Poder Ejecutivo reglamentará esta ley en los seis meses siguientes a su entrada en vigencia”. Con esta redacción pareciera que la reglamentación que debe dictarse es a la ley que reforma y no a la ley reformada, lo que es extraño en tanto el proyecto solo se compone de un artículo único de fondo, que reforma varias normas de la Ley No. 7628, y dos transitorios. Se aconseja sustituir dicho texto por uno en el que la obligación sea la de adecuar el actual Reglamento de la Ley de Creación de la Corporación Hortícola Nacional (actualmente es el Decreto No. 25932-MAG de 4 de marzo de 1997) para ajustarlo a las nuevas modificaciones legales, o bien sustituirlo por un reglamento nuevo, dentro del mismo plazo de seis meses o cualquier otro plazo que se estime conveniente.

Por último, consideramos inconveniente, por prestarse a confusión, la redacción de las modificaciones a los artículos 5, 9, 10 y 23 de la Ley No. 7628 en cuanto al uso del símbolo” […] “ como modo de evitarse transcribir la parte del articulado que no se reforma (por ejemplo, nótese al final del texto del artículo 5° la existencia del símbolo […] presuponiendo más texto actual que no hay en la Ley vigente; o bien el mismo símbolo en el artículo 9 supuestamente entendiendo que los incisos posteriores se estarían corriendo en cuanto al orden de las letras). Lo aconsejable es transcribir los artículos con el texto íntegro a fin de que no quede duda de qué se está reformando y qué no; o bien, indicar que se adicionan los artículos con incisos y párrafos, y señalar que la numeración o el orden de las letras debe correrse cuando así se amerite.

CONCLUSIÓN

Considera este órgano técnico consultivo que en el texto del proyecto de ley que se tramita bajo el expediente No. 20.290 no se observan roces visibles de constitucionalidad. Sí se evidencias posibles defectos de fondo y técnica legislativa que con el respeto acostumbrado se recomienda solventar. Su aprobación o no constituye un asunto de política legislativa, cuya esfera de competencia corresponde a ese Poder de la República.

De usted, atentamente,

Lic. Víctor Bulgarelli Céspedes Msc. Natalia Aguilar Porras

Procurador Agrario Abogada de Procuraduría

VBC/NAP/hga