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Opinión Jurídica : 166 - del 22/12/2017
22 de diciembre de 2017
OJ-166-2017
Licenciada
Ericka Ugalde Camacho
Jefa de Área
Comisión Permanente de
Gobierno y Administración
Asamblea Legislativa
Estimada señora:
Con la aprobación de la señora Procuradora General
Adjunta de la República, me refiero a su atento oficio N° CG-056-2016, del 22
de julio del 2016, mediante el cual solicita el criterio de éste Órgano
Superior Consultivo Técnico-Jurídico, sobre el Proyecto de Ley denominado ”Ley transitoria para la titulación en sede
administrativa, de inmuebles ubicados en asentamientos consolidados ”, el
que se tramita con el expediente legislativo N° 19.924, cuyo texto se publicó
en La Gaceta número 126, Alcance 11 del 30 de junio de 2016.
Es necesario aclarar que el criterio que se
expondrá, es una mera opinión jurídica, lo que implica que no tiene ningún
efecto vinculante para la Asamblea Legislativa por no ser Administración
Pública.
En consecuencia, la opinión que se emite,
responde a una colaboración en la importante labor que desempeñan los señores y
señoras diputados (as) en el Congreso de la República.
Asimismo, debe señalarse que el plazo de ocho
días concedido no vincula a esta Institución, por cuanto no nos encontramos
ante ninguno de los supuestos del artículo 157 del Reglamento de la Asamblea
Legislativa (consulta al Tribunal Supremo de Elecciones, la Universidad de
Costa Rica, el Poder Judicial o una institución autónoma).
I.
RESUMEN
DEL PROYECTO DE LEY
El proyecto de ley en mención, se encuentra conformado
por tres capítulos, para un total de 27 artículos. El primer capítulo se
denomina “Titulación en sede
administrativa de asentamientos consolidados”. Este capítulo tiene tres
artículos, que disponen el objeto, ámbito y beneficiarios de la ley. Según la
justificación del presente proyecto, su aprobación tiene como objeto crear y
regular un procedimiento administrativo de carácter temporal, que permita
facilitar el proceso de titulación y entrega de título de propiedad a personas
físicas que han ejercido una posesión no menor de diez
años en lotes o fundos de los denominados “asentamientos consolidados”. Estos
últimos, constituyen precisamente el ámbito de aplicación de la ley, cuya
definición viene dada en el numeral segundo.
El capítulo segundo del proyecto, “Procedimiento Aplicable” constituye el
corazón de la ley que se pretende aprobar y establece el procedimiento
aplicable. El INVU y el INDER serían las instituciones encargadas de dirigir el
procedimiento administrativo de reconocimiento de derechos y otorgar el título
de propiedad correspondiente. La primera institución sobre los asentamientos
urbanos y el segundo sobre los rurales. Nombrarán un órgano director al efecto,
con una vigencia de seis años. Dichas instituciones quedan autorizadas para
suscribir convenios con todas las municipalidades del país, para que en el
plazo de un año contado a partir de la vigencia de la ley, identifiquen,
clasifiquen y documenten los asentamientos consolidados existentes en las zonas
declaradas de uso urbano o rural. Dentro del plazo anual citado, también se
deberán identificar las áreas públicas y comunales de cada asentamiento
consolidado censado, para traspasarlas formalmente a las Municipalidades
(artículos 4, 5 y 7).
Seguidamente, el artículo 8 dispone los
requisitos que debe tener la solicitud de titulación: datos del poseedor,
certificación de bienes del Registro Nacional, plano catastrado, descripción
del fundo o lote, causa y fecha de inicio de la posesión, sea documentación
(carta de venta, escritura pública o declaración jurada) relativa a la causa y
fecha de inicio de la posesión, calidades de tres testigos que declaren sobre
la posesión del lote, estimación del valor del terreno y construcciones,
certificación municipal que consigne que el lote forma parte de un asentamiento
consolidado urbano o rural, plano de catastro certificado por el MINAE que
consigne que no se encuentra en áreas silvestres protegidas ni reservas
forestales, zonas protectoras, parques nacionales, reservas biológicas, refugios
de vida silvestre, humedales y otros, certificación de tramitación de
informaciones posesorias, certificación del INTA. Al respecto, es preciso
indicar que el requisito establecido en el inciso l), relativo al artículo 7 de
la Ley 7779, ésta última se encuentra anulada.
El artículo noveno, establece que lo declarado
por el solicitante, tiene carácter de declaración jurada, por lo que, en caso
de suministrar datos falsos, podría acarrear responsabilidad penal, civil o
administrativa según sea el caso.
Los artículos 10 al 18,
establecen lo que es el procedimiento administrativo para titular en sede
administrativa. Este procedimiento consiste en la presentación de la solicitud
correspondiente, su calificación previa a efecto de establecer si falta o no algún
requisito (artículos 10 y 11), la citación a terceros (propietarios
registrales, colindantes y terceros interesados) para hacer valer sus derechos
(artículo 12).
El numeral 13, denominado “oposición de
colindantes”, dispone que éstos últimos pueden formular
oposición al plano catastrado aportado en el expediente; dicha oposición
suspende el trámite de reconocimiento del derecho de posesión hasta que se
llegue a un acuerdo sobre los derechos que se estimen lesionados. Sobre este
particular, entendiéndose derechos lesionados como traslape de planos, es
preciso indicar que, salvo que una parte renuncie de manera expresa a un
terreno que estima de su propiedad, no se estima posible que las partes puedan
llegar a un acuerdo respecto a lo anterior.
El artículo 14, dispone
lo relativo a la prueba testimonial, que es la que acredita la posesión a
través de los vecinos del cantón donde se halle ubicado el lote o fundo.
Seguidamente, el numeral 15 establece que tanto el INVU como el INDER, podrán
ordenar todas las diligencias que estimen necesarias para comprobar la
veracidad de los hechos.
El artículo 16 regla lo referente a la oposición
de terceros, estableciendo que en caso de que un tercero se apersonare al
proceso indicando que la titulación le causa perjuicio, se convocará a una
conciliación. De no existir acuerdo, se procederá a examinar la prueba aportada
por los oponentes y se dictará resolución definitoria de derechos. Es criterio
de esta representación, que habiéndose presentado oposición a la titulación en
sede administrativa, el asunto debería dirimirse en sede judicial y no en la
misma instancia en la cual se ventila el proceso.
Finalmente, los
artículos 17 y 18, establecen que una vez concluido el proceso y no presentarse
oposición, se emitirá la resolución en la cual se reconoce el derecho de
propiedad, ordenando la inscripción ante el Registro Nacional. Lo resuelto
tendrá recurso de revocatoria. Debe quedar claro, que toda decisión que se
adopte, es susceptible de impugnación judicial.
El capítulo tercero, se denomina “Disposiciones Finales”. El artículo 19
establece las zonas o fundos que están exceptuados de esta ley y no pueden ser
objeto de titulación. El numeral 20 establece las leyes de aplicación
supletoria en lo eventualmente no previsto en ésta. Seguidamente, el artículo
21 dispone los efectos de la titulación en sede administrativa, misma que
después de tres años contados a partir de la inscripción del título en el
Registro, quedará definitivamente consolidada. El artículo 22, denominado
“nulidad del título de propiedad”, establece que en cualquier tiempo no
habiendo transcurrido los tres años a que se refiere el artículo anterior y
bajo los supuestos ahí descritos, se podrá decretar la nulidad del título.
Sobre esto último, es preciso indicar que las nulidades deben ajustarse
estrictamente a lo establecido en la Ley General de la Administración Pública,
artículo 173, salvo que otra ley establezca lo contrario, en cuyo caso deberá
establecer el procedimiento a seguir.
El numeral 23 establece que, durante
el proceso de reconocimiento de posesión, se podrá otorgar el bono familiar de
vivienda. Es nuestro criterio que, de prosperar la aprobación de la presente
ley, la redacción de éste artículo conlleva una serie de riesgos, pues lo
óptimo sería que se pudiera acceder a ese beneficio cuando la propiedad esté
consolidada y no durante el proceso, pues no se sabe con certeza el resultado.
El artículo 24 establece
limitaciones al derecho de propiedad, pues los terrenos que eventualmente se
adquieran a favor de la presente ley, no podrán ser enajenados, gravados ni
arrendados durante el plazo de diez años. La excepción a lo anterior lo
constituye lo relacionado con las diligencias del Sistema Financiero Nacional
para la Vivienda para obtener el bono familiar y FONABE para financiar los
estudios de menores de edad del núcleo familiar.
El artículo 25 dispone lo
relacionado con las exenciones fiscales. El numeral 26 denominado contratación
de profesionales, autoriza al INVU y al INDER, para contratar en forma directa,
servicios profesionales en Topografía, Ingeniería y Notariado que se determinen
como necesarios para cumplir los objetivos de la presente ley. Con respecto a
lo anterior, es preciso acotar que ambas instituciones cuentan con
profesionales en las áreas indicadas. En cuanto al Notariado específicamente,
el artículo 17 del proyecto, dispone que la inscripción se hará
a través de resolución final certificada, por lo que no se requiera de
instrumento público otorgado por Notario para la inscripción del título.
Finalmente, el artículo 27 dispone que el Poder Ejecutivo reglamentará
la presente ley.
II: SOBRE EL FONDO DEL PROYECTO DE
LEY
El presente proyecto de ley, no es
el único que ha pretendido autorizar la titulación administrativa en nuestro
ordenamiento jurídico. Han sido promulgadas varias leyes en el pasado, por
citar algunos ejemplos, Ley de Informaciones Posesorias Administrativas N° 3971
de 11 de octubre de 1967, Ley de Informaciones Posesorias N° 4545 de 20 de 20 de
marzo de 1970, Ley de Titulación Múltiple de Tierras N° 5064 de 22 de agosto de
1972 y Ley Especial para la Titulación de Vivienda en Precarios y en Zonas de
Desarrollo Urbano no Reconocidas (Precarios), las cuales han sido anuladas o no
se encuentran vigentes.
De acuerdo con lo expuesto y lo consagrado en la exposición de motivos
del Proyecto de Ley aquí analizado, lo que se pretende con la aprobación de
éste, es “…evitar el desgaste de los
procesos posesorios actuales, que dilatan, en la mayor de las ocasiones, casi o
más de diez años tramitándose ante los tribunales de justicia, con altísimos
costos e insatisfacción para las familias interesadas…”
Este tema ya ha sido tratado con
anterioridad por la Procuraduría General de la República mediante la Opinión
Jurídica OJ-046-2004, entre otras, la cual dispuso en lo conducente lo que a
continuación se transcribe:
“… El
tema de la titulación ordinaria lo precisamos en el dictamen C-321-2003:
"Para que la propiedad sobre inmuebles surta todos los efectos legales, es
necesario que se halle debidamente inscrita en el Registro General de la
Propiedad' (Código Civil, artículo 267).
'El propietario que careciere de título inscrito de dominio, podrá
inscribir su derecho, justificando previamente su posesión por más de diez años
en la forma que indica el Código de Procedimientos' (Idem,
artículo 479)
En lugar de
hacerlo en el Código Procesal Civil, el legislador optó por normar los
procedimientos de titulación en la Ley de Informaciones Posesorias, N° 139, y
otras leyes especiales, como ocurrió con la Ley 7599.
Las
informaciones posesorias constituyen asuntos de actividad no contenciosa, que
tienen por objeto proveer de un título inscribible en el Registro Público sobre
una finca no inscrita, de dominio privado, a quien carece de él,
adquirió el bien por usucapión y cumple los requisitos y trámite legales. Ley
de Informaciones Posesorias, artículo 1° y sigts. (…)
…
Debe
demostrarse una posesión útil y efectiva de más de diez años, en las
condiciones que señala el artículo 853 del Código Civil, sea en calidad de
dueño, en forma continua, pública, ininterrumpida y pacífica. Además, para obtener la propiedad de
inmuebles por prescripción positiva, el artículo 853 ibid.
exige el título traslativo de dominio y buena fe. (SALA CONSTITUCIONAL, votos 04587-97 y
2001-00247, que prohija, en parte, el voto de la SALA
PRIMERA DE LA CORTE N° 0954-F-90)….
…La usucapión es un modo de adquirir el
dominio y otros derechos reales poseíbles, en tanto
la titulación es el procedimiento por medio del cual, comprobados los
requisitos de aquella, se otorga el título de propiedad registrable. 'La Ley de Informaciones Posesorias no es un
medio de adquisición de la propiedad, sino un procedimiento para la obtención
del título inscribible'. (SALA PRIMERA DE LA CORTE, sentencia N° 11 de las
15:30 hrs. del 11 de marzo de 1988.
La
Procuraduría ha sostenido que el procedimiento idóneo y confiable para
demostrar derechos de posesión decenal sobre inmuebles sin inscribir, y en
especial boscosos, es el de información posesoria, provisto de garantías de que
carece la información ad perpetuam, trámite que
resulta insuficiente a esos fines (dictámenes C-249-97, C-006-98 y C-038-2002,
entre otros).
Entre los controles judiciales
para proteger los derechos e intereses de terceros, incluidos el Estado,
titular de las reservas naciones y bienes demaniales
de las áreas silvestres protegidas, componentes del Patrimonio Natural, como
ejemplos se citan: declaraciones del titulante bajo
penas del delito de perjurio, publicidad, audiencias, intervención de
instituciones públicas tutelares (Procuraduría e IDA), plazo para oposiciones,
oportunidad de asistencia de partes interesadas a la recepciones de prueba,
período de convalidación, medios de impugnación, etc.
En resguardo de esas garantías y
controles, la SALA CONSTITUCIONAL, anuló las Leyes de Titulación en Vivienda
Campesina y Titulación en Tierras Ubicadas en Reservas Nacionales, que las
conculcaban (votos 2802-99 y 2001-08560).
Y el Juzgado de Notariado, en resolución
N° 00207 de las 16 horas 15 minutos del 12 de marzo del 2001 (expediente N°
99-000463-624), suspendió en el ejercicio de la profesión a un Notario que
tramitó una Información Ad Perpetuam, evadiendo las
diligencias de Información Posesoria.
Estimó taxativos los actos notariales a realizar por los cauces de la
Actividad no Contenciosa, sin que la función notarial pueda emplearse con
propósitos distintos de los enunciados. (Vid. en
relación: Reglamento a la Tramitación Notarial de Procesos en Actividad
Judicial no Contenciosa, Directriz de la Dirección Nacional de Notariado N°
2001-005. Gaceta N° 15 del 22 de enero
del 2002; Directriz N° 99-010, que contiene el Instructivo para confección y
custodia de expedientes tramitados en sede notarial no contenciosa; la
2001-004, corregida por la 99-010 Bis y la 2001-004).
Adopta esta postura el Decreto N°
27694-MINAE del 13 de enero de 1999, que reformó el artículo 89 del Reglamento
a la Ley Forestal (Decreto N° 25721-MINAE).
Desecha la información ad perpetuam y la
simple declaración jurada como instrumentos probatorios útiles de la propiedad
con miras a autorizar para los aprovechamientos forestales en inmuebles
privados sin inscribir, pues "lo propio acudir al trámite completo que el
ordenamiento ha dispuesto en tal sentido: la información posesoria. De ahí que exija: "Para demostrar la
titularidad de la posesión, se deberá presentar certificación judicial de la
existencia de sentencia firme en el trámite de información posesoria
correspondiente". (Se añade el
subrayado).
También la Ley de Enjuiciamiento
Civil española consagra en el artículo 2010: "Las informaciones posesorias
para inscribir algún derecho real sobre bienes inmuebles se practicarán con
sujeción a las reglas establecidas en la Ley Hipotecaria, Reglamento para su
ejecución y demás disposiciones vigentes".
La Ley
Hipotecaria, artículo 5°, texto refundido según Decreto Legislativo del 8 de
febrero de 1946, suprimió las informaciones posesorias relativas a la mera
posesión, a las que niega por sí la naturaleza de derecho real: "Los
títulos referentes al mero o simple hecho de poseer no serán
inscribibles". (resaltado
es nuestro).
Al respecto, la Sala Constitucional
se ha promulgado también en distintas oportunidades. Cabe destacar la sentencia
N° 8560-2001, de las 15:37 horas del 28 de agosto del 2001, la cual dispuso lo
siguiente:
“…III.- Sobre el fondo. Como
bien lo había señalado la Sala en la sentencia No. 2988-99, en un sentido
similar al de la Ley de Titulación de Vivienda Campesina, la ley en cuestión
pretende solucionar los casos de los poseedores de las zonas en la Reserva
Nacional, permitiendo para ello la titulación de estas propiedades, las cuales
quedarían sujetas a los límites establecidos por leyes especiales en protección
del medio ambiente. Se tratan de reservas nacionales que sus terrenos no estén
inscritos a nombre de personas físicas o jurídicas, los que no pertenezcan a
instituciones del Estado y los de aptitud agropecuaria que el MINAE traspase al
IDA, donde exista por lo menos, una proporción del 20% de poseedores de fincas
no inscritas en el Registro Público, cuyas cabidas no sean superiores a
trescientas hectáreas. Para su debido cumplimiento, el Poder Ejecutivo le
traspasa al IDA la propiedad de las tierras previamente determinadas y se
inscriben en el Registro Público, emitiéndose además un Decreto que declara el
área sujeta al programa. Posteriormente, se procede a la titulación de tierras
mediante el traspaso e inscripción a nombre de sus respectivos poseedores, habiendo
demostrado previamente el uso racional en forma pacífica, permanente, pública e
ininterrumpida, y a título de dueño durante un lapso no menor de cinco años.
Dicha demostración se realiza mediante una información sumarísima a cargo de
funcionarios del Departamento del IDA y debe comprender necesariamente los
requisitos del artículo 3 de estudio. La intención del órgano legislador fue
permitir a los poseedores actuales, adquirir la propiedad de esos terrenos y
lograr mediante ello, que puedan accesar
al crédito bancario necesario para intensificar y sistematizar su producción, y
poder así acceder a una vivienda digna. Sin embargo, a criterio del juez
consultante con la normativa de estudio se puede estar lesionando el derecho de
propiedad de terceros con mejor derecho sobre las propiedades que se pretenden
titular, toda vez que esta normativa no garantiza por medios idóneos el reclamo
de la misma, ni medios razonables para su recuperación. Enfatiza en cuanto al artículo 3 aquí consultado, que a diferencia
de la Ley de Informaciones Posesorias, en la Ley de Titulación de Tierras en
Reservas Nacionales, no se publica edicto alguno de la solicitud de titulación
y del bien sobre el que recae, tampoco interviene la Procuraduría General de la
República ni ninguna otra institución pública que garantice que no se trata de
un bien demanial o área
silvestre protegida. Señala que al establecerse en el artículo 15 que la acción
reivindicatoria sólo puede plantearse dentro de los tres años posteriores a la
inscripción registral, esta ley podría estar lesionando en gran medida derechos
fundamentales como el de propiedad, debido proceso, acceso a la justicia,
principio de igualdad y el derecho a disfrutar de un ambiente sano y
ecológicamente equilibrado, al establecerse un procedimiento de titulación que
podría estar dejando indefenso al tercero que crea tener un mejor derecho, sea
el propietario o un poseedor.
IV.-Básicamente estos mismos
argumentos fueron esgrimidos en la acción de inconstitucionalidad que se
tramitó en el expediente No. 98-005332-007-CO, mediante la cual se declaró
inconstitucional la Ley de Titulación de Vivienda Campesina, según voto No.
2802-99, bajo las siguientes consideraciones:
“III.-SOBRE EL DERECHO DE PROPIEDAD. El
concepto de propiedad que se extrae del artículo 45 de la Constitución
Política, debe ser entendido como aquella afectación de un bien en favor de una
determinada persona. Este derecho le
permite a su titular poseer, disponer y hacer uso libremente del bien, sin que
intervenga ningún tercero en ello. Es
esta condición, precisamente, la que le da el carácter de un derecho "erga omnes", es decir, que
puede ser oponible ante terceros, obligándoles a su vez, a respetar y
abstenerse a perturbar ese derecho. La propia Constitución Política da
contenido al concepto de propiedad privada, entendiéndose como integrados a
este término: la posesión, uso y goce, tenencia, transformación y defensa. Esta Sala, ha dicho que los dos párrafos que
componen el artículo 45 de la Constitución Política, según sentencia No. 479-90
de las diecisiete horas del once de mayo de mil novecientos noventa,
"...responden a orígenes históricos y concepciones ideológicas
radicalmente diferenciados, al punto de que podría sostenerse de que se trata
de afirmaciones contradictorias: por la primera, la propiedad es inviolable en
todo caso, pues en rigor la expropiación no es una limitación sino una
condición de perecimiento del derecho real sobre la cosa por extinción de la
cosa misma, que sale del tráfico jurídico, al paso que conforme al segundo
mandato, caben limitaciones siempre y cuando sean de "interés social"
y las haya decretado la Asamblea "por motivos de necesidad pública"
con el voto de por lo menos dos tercios de sus miembros. El primer párrafo
proviene de la concepción de que la propiedad es un derecho "natural"
indiscutible, inherente a toda persona por el hecho de ser persona, y en
nuestra historia constitucional aparece desde el "Pacto Social Fundamental
Interino de Costa Rica" o "Pacto de Concordia" del 1 de
diciembre de 1821 (artículo 2), se repite con ligeras variantes en la "Ley
de Bases y Garantías" del 8 de marzo de 1841, y en las Constituciones del
9 de abril de 1844 (artículos 1, 13 y 14), del 10 de febrero de 1847 (artículo
7), del 27 de diciembre de 1859 (artículo 25), del 15 de abril de 1869
(artículo 24) y del 7 de diciembre de 1871 (artículo 29) que estuvo en vigencia
hasta 1943, salvo el breve interregno
que significó la aplicación de la Constitución del 8 de junio de 1917, derogada
el 3 de setiembre de 1919. El párrafo segundo del actual artículo 45 es el
mismo párrafo segundo que se introdujo en los años 1942 y 1943 al artículo 29
de la Constitución de 1871, y se asienta en el social cristianismo del Código
Social de Malvinas proveniente del sociologismo funcionalista de
León Duguit, de principios
de este siglo. Se consideró necesario ese segundo párrafo para armonizar el
texto anterior sobre propiedad, que predicaba el carácter inviolable de ésta y
por tanto era un valladar
infranqueable a la intervención del Estado en los mecanismos económicos, con
las nuevas corrientes encaminadas a favorecer a las mayorías desposeídas, que a
su vez generaron la legislación tutelar propia de esos años, como las llamadas
"garantías sociales" y la legislación inquilinaria, principalmente. No sobra agregar que
tal reforma constitucional al texto de 1871, que pasó sin alteraciones a la
Constitución vigente del 7 de noviembre de 1949, se dictó en época de
suspensión de garantías constitucionales, a raíz del cierre de los mercados de
exportación por la Segunda Guerra Mundial, y con el apoyo de grandes sectores
de la población. Todo para concluir que, en punto a la disciplina
constitucional del patrimonio, sólo son admisibles las limitaciones "de
interés social" dictadas por motivos de necesidad pública con el voto de
por lo menos dos tercios del total de diputados, sea por treinta y ocho votos.
La exigencia de esa votación calificada se debe a que en la Constitución
subyacen y coexisten el orden público político (organización esencial del
Estado, de la propiedad y de la familia), el orden público social (intervención
del Estado para salvaguardar los intereses de grandes sectores de la
población), y más tenuemente, también el orden público económico (la actividad
del Estado encaminada a fomentar el sistema económico prevaleciente). De ahí
que sea necesario que las leyes de uno u otro carácter deban adoptarse por una
mayoría suficientemente representativa de los diversos sectores que integran la
Asamblea, pero sin que la mayoría sea de tal magnitud que produzca un derecho
de veto en favor de las minorías parlamentarias."
De conformidad con la jurisprudencia
transcrita, uno de los elementos esenciales del derecho de propiedad lo
constituye el derecho de su titular, de defenderla contra los terceros que
intenten despojarle de ella. Pero esta defensa no se constriñe solo a la
posibilidad, de repeler por medio de la fuerza al invasor, sino de que
efectivamente pueda defender su derecho por cualquiera de los medios que el
ordenamiento jurídico prevé para tal efecto, incluyendo los procesales. Es en
este aspecto que cabe revisar la ley cuestionada, específicamente en el proceso
establecido para la titulación para vivienda campesina, a fin de verificar si
se permite efectivamente al propietario de un fundo sometido a ese régimen
ejercer su derecho de defensa.
IV.-De previo a
analizar la normativa cuestionada, conviene hacer unas breves consideraciones,
sobre la finalidad que la ley persigue. La
ley impugnada nació como una respuesta rápida al problema de vivienda de las
zonas rurales, creando un procedimiento de inscripción que fuera más simple que
uno de información posesoria. Tal normativa señala que los terrenos que
pueden ser objeto de titulación no excederán de dos hectáreas, deben estar
destinados a la vivienda del promovente
y de su familia, y haber sido poseídos a título de dueño en forma quieta,
ininterrumpida y pública durante no menos de cinco años. A diferencia de la Ley
de Informaciones Posesorias, no se publica edicto alguno de la solicitud de
titulación y del bien sobre el que recae, no se cita a los colindantes y
condueños del terreno. Además, se presume siempre la buena fe del titulante, porque aún en el caso,
de que el propietario o poseedor recupere su propiedad, debe pagarle todas las
mejoras realizadas al titulante,
o pagar cualquier crédito que hubiera solicitado por concepto de construcción o
reparación de vivienda. Esta ley tampoco exige, que se declare bajo juramento,
que la propiedad no está inscrita en el Registro Público, a pesar de que la ley
en su artículo 1, indica, que sólo es aplicable a inmuebles que carezcan de
título inscrito o inscribible en el Registro Público, pero no establece norma
alguna que tienda a verificar, el cumplimiento de ello, pues los documentos
requeridos de ese Registro y de Tributación Directa, lo único que verifican es
que el solicitante carezca de inmuebles a su nombre y que no haya utilizado
este procedimiento anteriormente. Asimismo, se debe presentar un plano
catastrado del inmueble; sin embargo esto tampoco es suficiente garantía, de
que el propietario pueda ejercer su defensa debidamente. En el proceso no
interviene la Procuraduría General de la República, ni ninguna otra institución
pública que garantice que no se trata de un bien demanial o área protegida. La situación se agrava en
el tanto la acción reivindicatoria sólo puede plantearse dentro de los tres
años posteriores a la inscripción registral, los que, una vez transcurridos,
según el artículo 10, tienen como consecuencia la consolidación del derecho,
pues no se admitirá en los tribunales ninguna acción que amenace o restrinja el
derecho del titulante.
V.-Todo
lo anteriormente descrito, presenta una ley que, si bien es cierto nació con el
fin de proporcionar vivienda a un sector nacional, de manera más expedita, por
la misma forma en que ésta ha sido estructurada para funcionar, lesiona, en
gran medida, derechos fundamentales como el de propiedad, debido proceso,
acceso a la justicia, justa reparación, principio de igualdad y el de disfrutar
de un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, al establecerse un
procedimiento, que deja indefenso al tercero, que cree tener un mejor derecho,
sea el propietario, o un poseedor. Al respecto, es de notar que en tal
procedimiento, no se garantizan medios suficientes de publicidad de la acción,
que pretende el titulante
y, sobretodo, por esa falta de publicación, los terceros interesados desconocen
incluso la existencia de la solicitud misma, y no existe, un mecanismo de
verificación exacta, de lo declarado por el solicitante, ya que la buena fe se
presume. Es más, aún en el caso de que en un proceso
reivindicatorio, resulte vencido el demandante, estaría obligado a mantenerlo
ahí mientras transcurre el juicio, pagarle todas las mejoras realizadas y
hasta cancelar, cualquier crédito que
haya solicitado para construcción o reparación de vivienda. Tales efectos,
evidentemente, son serios y significativos para el tercero que aparezca con un
mejor derecho, lo que es incompatible con el trámite cuestionado, el cual es
aprobado casi que solo con la declaración del solicitante. En este mismo
sentido, el procedimiento dicho, implica una desprotección jurídica para la
propiedad demanial y las
zonas protegidas, por cuanto no hay una intervención en el proceso, de ninguna
Institución estatal que demuestre que el terreno, no es apto para ser titulado,
violentándose con ello los artículos 7, 50, 89 y 121 inciso 14 constitucionales
y los Convenios Internacionales suscritos para la protección al medio ambiente,
al existir un inminente peligro de titularse bienes, que no deben ser habitados
por sus condiciones ecológicas de conservación. En consecuencia, el procedimiento de titulación establecido en la ley
impugnada, no resguarda de forma suficiente el derecho de los terceros que
tuvieren un mejor derecho sobre la finca a titular, sino que el trámite resulta
casi oculto y con resultados onerosos sumamente graves. Existe además una
desprotección total de los bienes demaniales
o áreas protegidas, por no existir audiencia alguna para la Procuraduría u otra
institución, por lo cual, el desconocimiento por parte de éstas, podría
significar una lesión grave a los intereses públicos. Finalmente, no
permite una protección previa del derecho de propiedad, sino sólo a posteriori
y de forma precaria, lo que violenta también los artículos 33 y 39
constitucionales, puesto que la ley no le otorga la
posibilidad de defensa a los terceros interesados, tratándoles en este sentido,
desigualmente al ubicarles en desventaja ante la posibilidad de proteger sus
derechos.
VI.-En razón de ello
la acción resulta procedente, sin embargo, cabe aclarar que con dicha
inconstitucionalidad, no se pretende que se hagan nugatorios los esfuerzos del
Estado, para dotar a los proyectos sociales, del componente de vivienda,
derecho fundamental al que todo ser humano tiene derecho.”
V.-Al igual que en la
jurisprudencia de cita, la Sala estima que lleva razón el consultante en
señalar que el trámite establecido en los artículos 3 y 9 de la Ley No. 7599
para realizar la solicitud de traspaso es igualmente deficiente en cuanto a la
posibilidad de defensa que pueda pretender un tercero sobre los bienes que se
titulan por medio de esta ley. Dicho procedimiento resulta sumarísimo y de
conformidad con los requisitos que exige el artículo 3 no se puede determinar
ciertamente si dentro del área escogida existen propiedades inscritas a nombre
de terceros o bajo una posesión mayor de diez años, precisamente por no
contarse con estudios más seguros (nótese que los requisitos entre otros son:
tres testigos, declaración jurada del solicitante de que la finca no está
inscrita ni se encuentra en disputa judicial o extrajudicial, plano
catastrados, manifestación de los colindantes con relación a los datos del plano,
no haber inscrito inmuebles por más de 300 hectáreas mediante el trámite de
información posesoria). La simple presentación de un plano catastrado no es
muestra de seguridad alguna, según la misma experiencia registral de este país,
toda vez que incluso podría darse en un mismo terreno una múltiple titulación.
Por otro lado, no se desprende medio de publicidad alguno que le permita a un
tercero de mejor derecho tener conocimiento de la titulación pretendida para
que pueda ejercer sus derechos previamente, sino que prácticamente la defensa
resulta a posteriori y en un plazo bastante corto de tres años de conformidad
con el artículo 15 de estudio, con consecuencias bastante gravosas para el
tercero, pues la finca en cuestión pudo haber sido hipotecada desde el momento
en que se tituló, lo cual también violenta el principio de igualdad procesal,
al colocar al tercero reclamante en una situación de suma desventaja de acceso
a la justicia, en reclamo de sus derechos. Por otro lado, existe la misma
problemática planteada en el antecedente de cita, en cuanto a que en este
procedimiento sumarísimo de titulación no se cuenta con el apersonamiento de la
Procuraduría General de la República, ni de ninguna otra institución estatal
que garantice que no se están titulando bienes de dominio público, lo que
produciría dos situaciones, una, que se trate de zonas protegidas por razones
ambientales y que puedan resultar
dañadas por el uso inadecuado, o dos, el hecho de que el Estado tenga que
recuperarlas posteriormente incurriendo en excesivos gastos innecesarios, lo
cual resulta irrazonable y desproporcionado. Lo considerado anteriormente,
aunado al voto de cita que resulta de igual aplicación al caso concreto y del
cual la Sala mantiene el criterio expuesto, hace que las normas consultadas
resulten inconstitucionales.
VI.-De igual modo, por no tener
sentido la existencia de la ley sin el procedimiento para titular contemplado
en los artículos 3 y 9 aquí consultados, cabe declarar en su totalidad, la
inconstitucionalidad de la Ley de Titulación de Tierras ubicadas en Reservas
Nacionales en estudio, por ser contraria a lo dispuesto en los artículos 7, 33,
39, 45, 50, 89 y 121 inc 14
de la Constitución Política. De conformidad con lo establecido en el artículo
91 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, esta declaratoria es
retroactiva a la fecha de vigencia de las normas anuladas, sin perjuicio de los
derechos adquiridos de buena fe. Sin embargo de conformidad con lo expuesto por
el artículo 91 citado, se dimensionan los efectos de la declaratoria de
inconstitucionalidad, en el sentido de que no afecta a las personas que hayan
titulado sus tierras al amparo de la Ley, que se declarará inconstitucional,
siempre y cuando haya transcurrido el término de tres años para impugnar los
efectos de esa declaratoria. Lo anterior sin perjuicio de que el Estado pueda
ejercer las acciones tendentes a recuperar aquellos terrenos titulados, que
constituyan bienes de dominio público…” (el
resaltado no es del original)
Así las cosas, se puede afirmar
categóricamente, que tanto la jurisprudencia administrativa, como la emanada de
la Sala Constitucional, han sido contestes al disponer que las leyes de
titulación en sede administrativa, al querer brindar una respuesta rápida para
solucionar, en el caso específico, la tenencia en asentamientos consolidados,
entendidos éstos como la ocupación precaria o de hecho con fines habitaciones
de manera pública, pacífica e ininterrumpida, dejan desprotegidos en gran
medida no sólo el derecho de terceros sobre las propiedades donde se encuentran
dichos asentamientos, sino derechos superiores relacionados con bienes demaniales, derechos fundamentales como el de propiedad,
debido proceso, acceso a la justicia, justa reparación, principio de igualdad y
el de disfrutar de un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, como ya se
indicó en el texto de la sentencia transcrita.
Otro punto importante, es el relacionado con la audiencia
o dar parte a la Procuraduría General de la República, sobre éste tipo de
procesos. En ese sentido, ésta representación estatal al plantear la acción de
inconstitucionalidad contra
el artículo 179 de la Ley de Tierras y Colonización, el Reglamento para la Titulación
en Reservas Nacionales y los Decretos Ejecutivos números 27726-MINAE-MAG,
27861-MINAEMAG, 28743-MAG-MINAE, 28744-MINAE-MAG, 28745-MINAE MAG y
28746-MINAE-MAG, indicó lo siguiente:
“… El
Reglamento que se objeta hace las veces de la Ley de Titulación de Tierras
Ubicadas en Reservas Nacionales, No. 7599 de 29 de abril de 1996, cuyo texto,
declarado inconstitucional por esa Sala mediante votos números 2988-99 y
8560-2001, adopta con variantes, reproduciendo uno de los vicios por los cuales
se anuló aquella y la Ley de Titulación para Vivienda Campesina, al no tener
como parte ni dar audiencias a la Procuraduría General de la República, para
proteger contra titulaciones indebidas los bienes de dominio público y, en
especial, los forestales del artículo 13 de la Ley Forestal, con violación de
los artículos 50, 89, 105 y 121, inciso 14 constitucionales. (La Ley de
Informaciones Posesorias prevé una audiencia de un mes a la Procuraduría, al
inicio del trámite, y de ocho días a su conclusión). “En el proceso no
interviene la Procuraduría General de la República, ni ninguna otra institución
pública que garantice que no se trata de un bien demanial
o área protegida. (...) el procedimiento dicho, implica una desprotección
jurídica para la propiedad demanial y las zonas
protegidas, por cuanto no hay una intervención en el proceso, de ninguna
Institución estatal que demuestre que el terreno, no es apto para ser titulado,
violentándose con ello los artículos 7, 50, 89 y 121 inciso 14 constitucionales
y los Convenios Internacionales suscritos para la protección al medio ambiente,
al existir un inminente peligro de titularse bienes, que no deben ser habitados
por sus condiciones ecológicas de conservación. (...) Existe además una
desprotección total de los bienes demaniales o áreas
protegidas, por no existir audiencia alguna para la Procuraduría u otra
institución, por lo cual, el desconocimiento por parte de éstas, podría
significar una lesión grave a los intereses públicos.” (SALA CONSTITUCIONAL,
voto número 2802 de 1999, por el que se declaró inconstitucional la Ley de
Titulación para Vivienda Campesina, reiterado en las resoluciones 8560-2001 y
8678-2001).
“Por otro
lado, existe la misma problemática planteada en el antecedente de cita [voto
No. 2802-99], en cuanto a que en este procedimiento sumarísimo de titulación no
se cuenta con el apersonamiento de la Procuraduría General de la República, ni
de ninguna otra institución estatal que garantice que no se están titulando
bienes de dominio público, lo que produciría dos situaciones, una, que se trate
de zonas protegidas por razones ambientales y que puedan resultar dañadas por
el uso inadecuado, o dos, el hecho de que el Estado tenga que recuperarlas
posteriormente incurriendo en excesivos gastos innecesarios, lo cual resulta
irrazonable y desproporcionado.” (SALA CONSTITUCIONAL, voto No. 8560 del 2001,
que anuló la Ley de Titulación de Tierras Ubicadas en Reservas Nacionales. Se
reitera en el voto 8678 del 2001. Lo indicado entre corchetes no es del
original).
En nuestro
criterio, prescindir de las audiencias a la Procuraduría General de la
República en los trámites de titulación de tierras, viola las reglas del debido
proceso (artículo 39 de la Constitución), por el posible detrimento que pueden
generar a los bienes estatales. A causa de esa omisión, además del Patrimonio
Natural del Estado, podrían perjudicarse otros bienes de dominio público, con
violación del artículo 121, inciso 14 constitucional: zona marítimo terrestre,
áreas contiguas a los manantiales, zonas limítrofes, derechos de vía, bienes
ferroviarios, terrenos destinados a centros educativos o de salud, parques,
plazas, etc.; reservas indígenas, e incluso bienes patrimoniales del Estado…”
El
citado proyecto de ley, además de lo señalado anteriormente, tampoco da parte a
la Procuraduría General de la República para pronunciarse con respecto al
procedimiento de titulación, lo cual en definitiva, podría devenir en una
declaración de inconstitucionalidad de la norma, en tanto no se garantizaría
una debida protección al patrimonio natural del Estado.
III: CONCLUSIONES
1.
El objeto de esta ley es proveer de
un título inscribible en el Registro Público sobre una finca no inscrita (de
dominio público o privado), a quien carece de él, y que anteriormente adquirió
el bien por prescripción positiva o usucapión, cumpliendo eventualmente con una
serie de requisitos que establece el proyecto.
2.
La Ley General de Informaciones
Posesorias, establece el procedimiento o mecanismo para adquirir cuando se ha
poseído un terreno por más de diez años y ha operado la prescripción positiva
decenal. Esta norma está provista de controles y garantías judiciales
necesarios para acceder a la titulación. La Procuraduría General de la
República, ha considerado que éste es el procedimiento idóneo para los efectos
ya dichos.
3.
Puede afirmarse que la experiencia de
titulación en sede administrativa, no ha sido positiva en nuestro país. Las
normas que en algún momento han sido autorizadas, se han derogado o anulado por
vicios que rozan con nuestra Constitución Política.
4.
El proyecto de ley denominado” Ley transitoria
para la titulación en sede administrativa, de inmuebles ubicados en
asentamientos consolidados”, podría presentar serios problemas de
constitucionalidad; sin embargo, su aprobación o no, es un asunto que compete
única y exclusivamente a ese Poder de la República.
Atentamente,
Msc. Irina Delgado Saborío
Procuradora Notaría del Estado
IDS/na
OJ-166-2017
LEY TRANSITORIA PARA LA
TITULACIÓN EN SEDE ADMINISTRATIVA, DE INMUEBLES UBICADOS EN ASENTAMIENTOS
CONSOLIDADOS.
La señora Ericka
Ugalde Camacho, Jefa de Área de la Comisión Permanente Especial de Asuntos Municipales
y Desarrollo Local Participativo de la Asamblea Legislativa, consulta el
criterio de éste Órgano Superior Consultivo Técnico-Jurídico, sobre el Proyecto
de Ley denominado: “Ley transitoria para la titulación en sede administrativa,
de inmuebles ubicados en asentamientos consolidados”.
La Licda. Irina Delgado Saborío, Procuradora
de la Notaría del Estado, mediante opinión jurídica N° OJ-166-2017, contesta lo
siguiente:
1. El objeto de esta ley es proveer de un título inscribible en el
Registro Público sobre una finca no inscrita (de dominio público o privado), a
quien carece de él, y que anteriormente adquirió el bien por prescripción
positiva o usucapión, cumpliendo eventualmente con una serie de requisitos que
establece el proyecto.
2. La
Ley General de Informaciones Posesorias, establece el procedimiento o mecanismo
para adquirir cuando se ha poseído un terreno por más de diez años y ha operado
la prescripción positiva decenal. Esta norma está provista de controles y
garantías judiciales necesarios para acceder a la titulación. La Procuraduría
General de la República, ha considerado que éste es el procedimiento idóneo
para los efectos ya dichos.
3.
Puede afirmarse que la experiencia de titulación en sede administrativa,
no ha sido positiva en nuestro país. Las normas que en algún momento han sido
autorizadas, se han derogado o anulado por vicios que rozan con nuestra
Constitución Política.
4. El
proyecto de ley denominado” Ley transitoria para la titulación en sede
administrativa, de inmuebles ubicados en asentamientos consolidados”, podría
presentar serios problemas de constitucionalidad; sin embargo, su aprobación o
no, es un asunto que compete única y exclusivamente a ese Poder de la
República.