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Opinión Jurídica : 135 - del 10/11/2017
10 de noviembre de 2017
OJ-135-2017
Licenciada
Ericka Ugalde Camacho
Comisión Permanente de Gobierno y Administración
Asamblea Legislativa
Jefe de Área
Estimada señora:
Con la aprobación de la señora Procuradora
General de la República, doy respuesta al oficio CG-141-2017 de 19 de setiembre
de 2017.
Mediante oficio CG-141-2017
de 19 de setiembre de 2017 se nos ha puesto en conocimiento el acuerdo
de la Comisión Permanente de Gobierno y Administración de consultarnos el
proyecto de Ley N.° 20.390 “Ley para Fortalecer la capacidad de los gobiernos
locales en materia de planificación urbana y el respeto a los Derechos de
Propiedad.”
Ahora bien, es conocido que en
lo que compete a la función consultiva, la Procuraduría General de la República
es el Órgano Superior Consultivo de la Administración Pública. Esto está
establecido en su Ley Orgánica. Sin embargo, también es notorio que, en un afán
de colaboración y por un prurito de deferencia hacia el Poder Legislativo, ha
sido práctica histórica de este Órgano Superior Consultivo atender las
consultas formuladas por las distintas comisiones legislativas, o por señores o
señoras diputados, en relación con determinados proyectos de Ley. Lo anterior
en razón de la existencia de un evidente interés público y sin perjuicio de que
las opiniones jurídicas, que en estos casos se emitan, carezcan de un carácter
vinculante. (Sobre el punto, basta consultarse la Opinión Jurídica OJ-31-2011
de 7 de junio de 2011).
Con
el objetivo de evacuar la consulta, se ha considerado oportuno referirse a los
tres siguientes extremos: a. El proyecto de Ley derogaría las
competencias de la Dirección de Urbanismo en materia de control urbano b. En
relación con la derogación parcial del artículo 70 de la Ley de Planificación
Urbana.
A.
EL
PROYECTO DE LEY DEROGARIA LAS COMPETENCIAS DE LA DIRECCION DE URBANISMO EN
MATERIA DE CONTROL URBANO.
El proyecto de Ley 20.390, aparte de pretender– mediante
una reforma al artículo 2 de la Ley de Planificación Urbana – que la función de
ordenamiento territorial sea una competencia esencialmente municipal, derogaría
a su vez las competencias de la
Dirección de Urbanismo del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo en
materia de control urbano.
En este sentido, conviene enumerar las competencias de
la Dirección de Urbanismo que específicamente serían derogadas:
1.
Derogaría la competencia general en materia de control
de cumplimiento de normas de interés nacional en materia urbanística (art.7.4
de la Ley de Planificación Urbana)
2.
Derogaría las funciones de control que la Dirección
ejerce en materia de aprobación de planes reguladores, visados de planos de
urbanización, y la atribución para denunciar ante las municipalidades las
infracciones urbanísticas. (art. 10, 13, 17.2
y 18 ídem)
3.
Derogaría las competencias de la Oficina de
Planeamiento del Área Metropolitana de San José, adscrita a la Dirección de
Urbanismo, y que tiene funciones en materia de planificación del Desarrollo
Urbanístico del Gran Área Metropolitana. (artículos 63. 64 y 65 ídem)
Así se eliminarían, sin sustituirlas por unas
nuevas, las potestades y atribuciones
con las que actualmente cuenta la Dirección de Urbanismo del Instituto Nacional
de Vivienda y Urbanismo para ejercer el control urbano y garantizar una
coordinación y concertación con las Municipalidades.
Luego, conviene notar de que desde la promulgación de
la Ley Orgánica del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, N.° 1788 de 24
de agosto de 1954, se le ha reconocido a dicho Instituto una función reguladora
y de control urbano que debe ser ejercida en coordinación con las
municipalidades. Esto a pesar de que ya en dicha Ley se atribuía a las
municipalidades la función de la planificación urbana. Tal y como se explicó en
ese momento histórico, la función de control urbano del Instituto tendría un
carácter complementario respecto de las municipalidades, pero también tendría
una finalidad coordinadora para garantizar el bienestar general de los
ciudadanos. Al respecto, conviene hacer
cita, en lo conducente, del artículo titulado Breves Consideraciones sobre el
Problema del Urbanismo escrito por el
Gerente Fundador del Instituto, Rodrigo Carazo Odio, y que fueran publicados en
la Revista de la Universidad de Costa Rica en 1958:
La debilidad jurídica y
económica que padece nuestro Municipio y que le impide enfrentarse con
propiedad al crecimiento urbano, se agrava con la circunstancia de que, en
muchos casos, no existe en los funcionarios municipales fin~ conciencia clara
de sus obligaciones. La tradición, la falta de recursos, la carencia de
instrumentos jurídicos y la ignorancia, atentan contra el correcto cumplimiento
de las funciones municipales. Si la Constitución obliga al Municipio y la ley
exige al Instituto Nacional de Vivienda, y Urbanismo el cumplimiento de
funciones complementarias, la coordinación se impone.(…)
(…) Dijimos que al INVU
corresponde planear, asesorar y preparar planos reguladores; que la ejecución
de los mismos corresponde a las Municipalidades y que éstas, sin recursos
técnicos, jurídicos ni económicos, no están en capacidad de llevarlos a la
práctica. La coordinación a que antes hicimos referencia, entre el INVU y las
Municipalidades, debe cuanto antes ser efectiva. (CARAZO ODIO, RODRIGO.
CONSIDERACIONES SOBRE EL PROBLEMA DEL URBANISMO. Revista de la Universidad de
Costa Rica, Vol. 18, 1958)
En este mismo orden de ideas, conviene notar que un
principio estructural de la Constitución costarricense es la necesaria
coordinación entre el las instituciones nacionales y las municipalidades. Es decir que la Constitución, en virtud de
haber consagrado una forma unitaria de gobierno, no ha previsto un sistema municipal que
funcione a espaldas de las instituciones nacionales, sea el Estado o las
instituciones descentralizadas. Esto en el tanto dichas instituciones tienen
por finalidad última garantizar el interés general de la toda la población por
lo que la coordinación entre ellas y las municipalidades es imperativa.
Luego, debe indicarse que en la sentencia N.°
5445-1999 de las 14:30 horas del 14 de julio de 1999, la Sala Constitucional
reconoció que este principio de coordinación es de aplicación en materia de
urbanismo indicando que si bien la planificación urbana es competencia de los
gobiernos locales, la misma debe ordenarse de conformidad con las directrices y
lineamientos generales del Plan Nacional de Urbanismo elaborado por el Poder
Ejecutivo (a propuesta de la Dirección de Urbanismo del INVU y el Ministerio de
Planificación Nacional y Política Económica) e integrado en el Plan Nacional de
Desarrollo a que alude la Ley de Planificación Nacional.
Valga incluso precisar que en esa misma sentencia, la
Sala Constitucional expresamente señaló que en virtud de la necesaria
coordinación que debe existir entre las instituciones nacionales y el gobierno
local en materia de urbanismo, no se puede considerar inconstitucionales las
potestades de la Dirección de Urbanismo para revisar y aprobar los planes
reguladores y para examinar y visar los planes correspondientes a proyectos de
urbanización o de fraccionamiento. Se transcribe en lo conducente la sentencia
N.° 5445-1999:
Esta obligación de
coordinación entre las instituciones del Estado y las municipalidades está
implícita en la propia Constitución Política; así por ejemplo, en lo que se
refiere a la potestad tributaria municipal, en tanto que, la iniciativa debe
ser de los propios Concejos, tanto para su aprobación por parte de la Asamblea
Legislativa, como para la exención de los tributos, aún
tratándose de la política económica del Estado, como se indicó en sentencia
número 2311-95, supra citada; con lo cual, se está diciendo que debe existir
una debida y obligada coordinación entre el Estado y los entes corporativos
locales, cumpliéndose así lo ordenado por esta disposición, sin que ello
implique una invasión a la autonomía municipal. Igualmente, estima la Sala que
en materia de planificación urbana se debe dar esa misma relación de
coordinación, aun cuando se ha definido -por disposición constitucional- que la
planificación urbana es competencia de los gobiernos locales, la misma debería
ordenarse de conformidad con las directrices y lineamientos generales del Plan
Nacional de Urbanismo elaborado por el Poder Ejecutivo (a propuesta de la
Dirección de Urbanismo del INVU y el Ministerio de Planificación Nacional y
Política Económica) e integrado en el Plan Nacional de Desarrollo a que alude
la Ley de Planificación Nacional, en el entendido de que ese Plan debe ser
aprobado por una ley ordinaria. Con este marco de referencia, es que analizan
las normas cuestionadas…
En virtud de lo anterior, es
que el artículo 16 impugnado no es inconstitucional en cuanto sujeta el
contenido de los planes reguladores al Plan Nacional de Desarrollo Urbano; y
consecuentemente, los artículos 10 incisos 1) y 2), 17 inciso 2) y 18 tampoco
son contrarios a la autonomía municipal en cuanto confieren a la Dirección de
Urbanismo las atribuciones para revisar y aprobar los planes reguladores y para
examinar y visar los planes correspondientes a proyectos de urbanización o de
fraccionamiento para efectos de urbanización, previamente a su aprobación por
las municipalidades correspondientes, en tanto se entienda que esa tarea debe
darse en los términos señalados en el propio artículo 18 impugnado, sea, por
motivos "legales o técnicos, cuya vigencia sea de absoluto interés
nacional o regional", de conformidad con los lineamientos dados en el Plan
Nacional de Desarrollo Urbano; motivo por el cual, también debe desestimarse la
acción en relación con estas disposiciones.
En todo
caso es necesario insistir en que el principio constitucional de coordinación
exige que en aquellas materias donde se reconoce un interés local pero que
tienen trascendencia en relación con el interés nacional, se exija una debida
colaboración y concatenación de competencias entre las instituciones nacionales
y las municipalidades. Al respecto, conviene citar la resolución N.° 13577-2007
de las 14:40 horas del 19 de setiembre de 2007, la cual resolvió un conflicto
de competencias entre el Poder Ejecutivo y la Municipalidad de Santa Ana:
Esta Sala en anteriores
oportunidades ha realizado una ponderación entre las competencias nacionales y
las competencias locales, entendiendo en principio, que no puede crearse un
conflicto por antagonismo entre ambas, por cuanto la materia que integra el fin
general de "los intereses y servicios locales" debe coexistir con los
intereses y servicios públicos "nacionales" o "estatales",
sobre todo en resguardo de la autonomía garantizada constitucionalmente a las
municipalidades frente al poder central. Es por ello como se indicó, que
resulta indispensable que exista una relación de coordinación entre las
entidades municipales y los demás órganos públicos, incluyendo al Poder
Ejecutivo.
Así las cosas, conviene acotar que en el tanto las
derogatorias propuestas por el proyecto de Ley eliminarían, del todo, los
instrumentos jurídicos de coordinación, es claro que dicha iniciativa podría
contener un vicio de inconstitucionalidad.
Cabe aclarar que el vicio de inconstitucionalidad que
creemos haber hallado en el proyecto de Ley persiste aunque éste no pretenda
derogar el instituto del Plan Nacional de Desarrollo Urbano – previsto desde el
artículo 1 de la Ley de Planificación Urbana – ni elimine el artículo 7.1 de
esa misma Ley – que le da a la Dirección de Urbanismo una competencia para
elaborar dicho Plan Nacional de Desarrollo Urbano -, pues es claro que al
derogarse la competencia de aquella Dirección para aprobar los planes
reguladores cantonales, se priva a las autoridades del Instituto Nacional de
Vivienda y Urbanismo de las atribuciones necesarias y efectivas para garantizar
la sujeción de los planes cantonales al Plan Nacional de Desarrollo Urbano y
por tanto, para hacer eficaz la coordinación entre las autoridades centrales y
las municipalidades en materia de urbanismo.
Una suerte semejante correrían las disposiciones
derogatorias del proyecto que pretenden eliminar los artículos 28 al 31 de la
Ley Orgánica del Ambiente y que le otorgan al Poder Ejecutivo, además de a las
municipalidades, competencias en materia de ordenamiento territorial.
Finalmente, es de advertir que el proyecto de Ley,
mediante una reforma parcial del inciso 5 del artículo 58 de la Ley de
Planificación Urbana, pretendería eliminar el impedimento que tienen
actualmente las municipalidades para otorgar permisos de construcción en zonas
declaradas administrativamente bajo régimen de Renovación Urbana.
En este sentido, conviene notar que, de acuerdo con el
artículo 1 de la Ley de Planificación Urbana, se debe entender por Renovación
Urbana, aquel
proceso de mejoramiento dirigido a erradicar las zonas de tugurios y rehabilitar
las áreas urbanas en decadencia o en estado defectuoso y la conservación de
áreas urbanas y la prevención de su deterioro.
Luego, debe advertirse que en virtud del artículo 53 de la Ley
de Planificación Urbana, declarada una zona bajo el régimen de Renovación
Urbana, se le reconoce a las municipalidades una facultad remodeladora
para rehabilitar dicha área. Esto implica la imposición de una limitación a los
permisos de construcción por un plazo máximo de 5 años. Esto de conformidad con
los numerales 52 y 53 de la misma Ley.
No debe soslayarse la importancia de las limitaciones
a los permisos de construcción en relación con el régimen de Renovación Urbana,
pues dicho proceso puede llegar a implicar la redistribución de lotes para
asegurar el bienestar de las personas. Así se comprende que la limitación
temporal a los permisos de construcción
es una condición necesaria para los procesos de Renovación Urbana se realicen
de forma ordenada y eficaz.
B.
EN RELACIÓN CON LA DEROGACIÓN PARCIAL DEL ARTÍCULO
70 DE LA LEY DE PLANIFICACIÓN URBANA.
De otro extremo, el
proyecto de Ley pretende la derogatoria parcial
del artículo 70 de la Ley de Planificación Urbana. Particularmente
pretende eliminar su último párrafo, el
cual exime al Estado y sus instituciones
de pagar el impuesto municipal de construcciones, siempre que se trate de obras
de interés social, o de instituciones de
asistencia médico-social o educativas. De acuerdo con
el mismo artículo 70, este impuesto se paga una vez otorgada la respectiva
licencia de construcción. Al respecto, baste citar la Opinión Jurídica
OJ-139-2015 de 7 de diciembre de 2015:
Las municipalidades, además de estar facultadas para
el otorgamiento de la licencia de construcción, tienen la potestad de cobrar un
impuesto sobre el valor de las
“construcciones y urbanizaciones” que previamente hayan autorizado a través de
la respectiva licencia municipal, de conformidad con lo previsto en el artículo
70 de la Ley de Planificación Urbana. Dice en lo que interesa el artículo 70:
Articulo 70.-
Se autoriza a las municipalidades para establecer
impuestos, para los fines de la presente ley, hasta el 1% sobre el valor de las
construcciones y urbanizaciones que se realicen en el futuro, y para recibir
contribuciones especiales para determinadas obras o mejoras urbanas. Las
corporaciones municipales deberán aportar parte de los ingresos que, de acuerdo
con este artículo se generen, para sufragar los gastos originados por la
centralización que de los permisos de construcción se realice. No pagarán dicha
tasa las construcciones del Gobierno Central e instituciones autónomas, siempre
que se trate de obras de interés social, ni las de instituciones de asistencia
médico-social o educativa.
Teniendo en cuenta las disposiciones contenidas en la
Ley de Construcciones y en la Ley de Planificación Urbana, el cobro de la
licencia de construcción y del impuesto respectivo, responde no solo a la
necesidad de las municipalidades de contar con fondos para sufragar los gastos
propios de la localidad que administra, sino también a la necesidad de ejercer
un control ordenado de la planificación urbana dentro de una determinada
circunscripción territorial.
No obstante, el artículo 75 de la Ley de Construcciones,
N° 833 del 2 de noviembre de 1949, establece algunos supuesto en los que no se
requiere la licencia municipal para construir, tal es el caso de los edificios
públicos construidos por el Gobierno Central y construcciones y las
edificaciones construidas por otras Dependencias del Estado debidamente
autorizadas por la Dirección General de Obras Públicas. Indica el citado
artículo
“Artículo 75.- Edificios Públicos. Los edificios
públicos, o sean, los edificios construidos, por el Gobierno de la República,
no necesitan licencia Municipal. Tampoco la necesitan edificios construidos por
otras dependencias del Estado, siempre que sea autorizados y vigilados por la
Dirección General de Obras Públicas”.
Luego, debe
indicarse que, en una buena técnica legislativa, y a efecto de ponderar
adecuadamente la derogatoria parcial del
artículo 70 de la Ley de Planificación Urbana, el Legislador debe tener en
consideración que, tal y como se ha dicho en la Opinión Jurídica recién
transcrita, el artículo 75 de la Ley de Construcciones ha establecido que los
edificios públicos construidos por el Gobierno Central, amén de las construcciones y las edificaciones
construidas por otras Dependencias del Estado debidamente autorizadas por la
Dirección General de Obras Públicas, no requieren licencia de construcción por
lo que, de por sí, no se hallan sujetas al impuesto de construcciones.
C. CONCLUSION
Con fundamento en lo
expuesto se tiene por evacuada la consulta del proyecto de Ley N.° 20.390
indicando que podría tener problemas de inconstitucionalidad amén de defectos
de técnica legislativa.
Atentamente,
Jorge Oviedo Álvarez
Procurador
Adjunto
JOA/gcga
OJ-135-2017
EL
PROYECTO DE LEY DEROGARIA LAS COMPETENCIAS DE LA DIRECCION DE URBANISMO EN
MATERIA DE CONTROL URBANO. DEROGACIÓN PARCIAL DEL ARTÍCULO 70 DE LA LEY
DE PLANIFICACIÓN URBANA. TÉCNICA LEGISLATIVA. INCONSTITUCIONALIDAD.
Mediante oficio CG-141-2017, se nos ha puesto en conocimiento
el acuerdo de la Comisión Permanente de Gobierno y Administración de
consultarnos el proyecto de Ley N.° 20.390 “Ley para Fortalecer la capacidad de
los gobiernos locales en materia de planificación urbana y el respeto a los
Derechos de Propiedad.”
Por Opinión
Jurídica OJ-135-2017, Jorge Oviedo concluye:
El proyecto de Ley 20.390, aparte de pretender–
mediante una reforma al artículo 2 de la Ley de Planificación Urbana – que la
función de ordenamiento territorial sea una competencia esencialmente
municipal, derogaría a su vez las
competencias de la Dirección de Urbanismo del Instituto Nacional de Vivienda y
Urbanismo en materia de control urbano.
En este
sentido, conviene enumerar las competencias de la Dirección de Urbanismo que
específicamente serían derogadas:
1.
Derogaría la competencia general en materia de control
de cumplimiento de normas de interés nacional en materia urbanística (art.7.4
de la Ley de Planificación Urbana)
2.
Derogaría las funciones de control que la Dirección
ejerce en materia de aprobación de planes reguladores, visados de planos de
urbanización, y la atribución para denunciar ante las municipalidades las
infracciones urbanísticas. (art. 10, 13, 17.2
y 18 ídem)
3.
Derogaría las competencias de la Oficina de
Planeamiento del Área Metropolitana de San José, adscrita a la Dirección de
Urbanismo, y que tiene funciones en materia de planificación del Desarrollo
Urbanístico del Gran Área Metropolitana. (artículos 63. 64 y 65 ídem)
Así se eliminarían, sin sustituirlas por unas
nuevas, las potestades y atribuciones
con las que actualmente cuenta la Dirección de Urbanismo del Instituto Nacional
de Vivienda y Urbanismo para ejercer el control urbano y garantizar una
coordinación y concertación con las Municipalidades.
De otro extremo, el proyecto de Ley pretende la
derogatoria parcial del artículo 70 de
la Ley de Planificación Urbana. Particularmente pretende eliminar su último
párrafo, el cual exime al Estado y sus instituciones de pagar el
impuesto municipal de construcciones, siempre que se trate de obras de interés
social, o de instituciones de asistencia médico-social o educativas. De acuerdo con el
mismo artículo 70, este impuesto se paga una vez otorgada la respectiva
licencia de construcción.
Luego, debe
indicarse que, en una buena técnica legislativa, y a efecto de ponderar
adecuadamente la derogatoria parcial del
artículo 70 de la Ley de Planificación Urbana, el Legislador debe tener en
consideración que, el artículo 75 de la Ley de Construcciones ha establecido
que los edificios públicos construidos por el Gobierno Central, amén de
las construcciones y las edificaciones
construidas por otras Dependencias del Estado debidamente autorizadas por la
Dirección General de Obras Públicas, no requieren licencia de construcción por
lo que, de por si, no se hallan sujetas al impuesto
de construcciones.
Con fundamento en lo
expuesto se tiene por evacuada la consulta del proyecto de Ley N.° 20.390
indicando que podría tener problemas de inconstitucionalidad amén de defectos
de técnica legislativa.