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Opinión Jurídica : 107 - del 23/08/2017
23
de agosto de 2017
OJ-107-2017
Licenciada
Ana Julia Araya Alfaro
Comisión
Permanente Especial de Juventud, Niñez y Adolescencia
Asamblea
Legislativa
Jefe
de Area
Estimada señora:
Con la aprobación del señor
Procurador General de la República, doy respuesta al oficio AL-CPJN-259-2017 de 19 de julio de 2017.
Mediante oficio
AL-CPJN-259-2017 de 19 de julio de 2017 se nos comunica el acuerdo de la
Comisión Permanente Especial de Juventud, Niñez y Adolescencia mediante el cual se resolvió someter a
consulta de la Procuraduría General de la República, el proyecto de Ley N.°
20.232 “Ley para el Fortalecimiento de la Rendición de Cuentas en el Gobierno
Municipal.
Ahora bien, es conocido que en
lo que compete a la función consultiva, la Procuraduría General de la República
es el Órgano Superior Consultivo Técnico Jurídico de la Administración Pública.
Esto está establecido en su Ley Orgánica. Sin embargo, también es notorio que,
en un afán de colaboración y por un prurito de deferencia hacia el Poder
Legislativo, ha sido práctica histórica de este Órgano Superior Consultivo
atender las consultas formuladas por las distintas comisiones legislativas, o
por señores o señoras diputados, en relación con determinados proyectos de Ley.
Lo anterior en razón de la existencia de un evidente interés público y sin
perjuicio de que las opiniones jurídicas, que en estos casos se emitan,
carezcan de un carácter vinculante. (Sobre el punto, basta consultarse la
Opinión Jurídica OJ-31-2011 de 7 de junio de 2011).
Así
las cosas, y con el objetivo de evacuar la consulta, se ha considerado oportuno
referirse a los tres siguientes extremos: a. En relación
con la competencia de la Comisión de Juventud, Niñez y Adolescencia para
dictaminar el proyecto de Ley, b. En orden al principio constitucional de la
rendición de cuentas, y c. El proyecto de Ley modificaría la relación
interadministrativa entre el Alcalde y el Concejo Municipal.
A.
EN
RELACIÓN CON LA COMPETENCIA DE LA COMISIÓN DE JUVENTUD, NIÑEZ Y ADOLESCENCIA
PARA DICTAMINAR EL PROYECTO DE LEY
Mediante el oficio AL-CPJN-259-2017 de 19 de julio de 2017 se nos comunica el acuerdo de la
Comisión Permanente Especial de Juventud, Niñez y Adolescencia que es la que
está conociendo y discutiendo en fase de
comisión del proyecto de Ley N.° 20.232 “Ley para el Fortalecimiento de la
Rendición de Cuentas en el Gobierno Municipal.
De seguido, consta en el Centro de Información de la página Web de la Asamblea Legislativa que, en
efecto, el proyecto de Ley N.° 20.232 se encuentra asignado a la Comisión
Permanente Especial de Juventud, Niñez y Adolescencia. (Ver el enlace:
Luego, siempre con el mismo afán de colaboración que
nos anima a atender las consultas que nos hacen los órganos legislativos, hemos
estimado oportuno plantear, en esta ocasión, determinadas razones por las que
estimamos que no es procedente que el proyecto de Ley N.° 20.232 sea conocido
ni dictaminado por la Comisión Permanente Especial de Juventud, Niñez y
Adolescencia.
En este sentido, conviene observar que, la competencia
de la Comisión Permanente Especial de Juventud, Niñez y Adolescencia, está
determinada por el artículo 85.f del Reglamento de la Asamblea Legislativa, el
cual establece que dicha Comisión, esencialmente, conocerá y dictaminará de los
proyectos de Ley que se relacionen con la situación de los jóvenes o que
afecten a dicha población:
Artículo 85.-Atribuciones
Las comisiones
de Honores, Municipalidades y Desarrollo Local Participativo Redacción,
Relaciones Internacionales y Comercio Exterior, de la Mujer, de la Juventud,
Niñez y Adolescencia, de Nombramientos de Ambiente, de Turismo y Comisión de
Derechos Humanos y Comisión de Ciencia, Tecnología y Educación tendrán a su
cargo: (Modificado mediante Acuerdos N°
6293, de 22 de mayo de 2006 y N° 6359, de 28 de febrero de 2008).(…)
Comisión
de la Juventud:
1. Conocerá y dictaminará los proyectos de ley
que se relacionen con la situación de los jóvenes o la afecten.
2. Analizará los problemas sociales relativos a
la calidad de vida y los derechos humanos de los jóvenes, y propondrá las
reformas de la legislación vigente que considere necesarias.
3. Propondrá las modificaciones que requiera la
legislación nacional relacionada con los jóvenes para ajustarse a lo estipulado
en los tratados internacionales sobre la materia, procurando el desarrollo
pleno e integral de esta población.
4. Realizará un control político sobre la
actuación de la Administración, en todo lo referente a la situación de los
jóvenes. (…)
Así las cosas, es claro que, conforme el
artículo 85.f transcrito, la Comisión de Juventud, Niñez y Adolescencia carece,
en principio, de la competencia material
para conocer y dictaminar un proyecto de Ley que, por su contenido, pertenece
más bien a la material municipal y podría caber, entonces, dentro de la órbita
competencial de la Comisión de Asuntos Municipales.
No debe escapar a este análisis que como
lo ha indicado la Sala Constitucional en una sentencia reciente N.° 12497-2015
de las 11:00 horas del 12 de agosto de 2015, las Comisiones Legislativas
cumplen una función esencial en el procedimiento legislativo como órganos
preparatorios, pues es en dichos órganos que
se “va moldeando la voluntad de la Cámara Legislativa”. De tal forma
incluso que conforme los numerales 81 y 81 bis del mismo Reglamento, el
Plenario solo conoce, en principio y salvo que este se constituya en Comisión
General, de los dictámenes de proyectos
de Ley votados en la respectiva Comisión, pudiendo incluso la Comisión archivar un proyecto sin más trámite, cuando
la Comisión produzca un dictamen negativo, ya sea unánime o de mayoría, siempre
y cuando no se haya presentado dictamen afirmativo de minoría.
Es decir, que las Comisiones Legislativas, incluyendo
las Especiales Permanentes, cumplen una función de la mayor importancia en el
proceso democrático de la formación de Ley, de allí que, como lo ha señalado también la Sala
Constitucional en la misma sentencia de cita, los diputados busquen, al inicio
de cada Legislatura, integrar una u otra
Comisión dependiendo, naturalmente, de aquella aérea de interés en que
consideren, conforme el pluralismo ideológico que debe caracterizar al
Congreso, que deben procurar una mayor influencia sobre los temas sometidos al
debate legislativo. Transcribimos, en lo conducente, la sentencia N.° 12497-2015;
La importancia de las comisiones en la organización
y el funcionamiento de la Asamblea Legislativa.- No hay duda que uno de los
cambios más significativos que ha experimentado la organización y el
funcionamiento de la Asamblea Legislativa se dio con motivo de la entrada en
vigencia del Reglamento de la Asamblea Legislativa a partir de 1° de mayo de
1962 (véase acuerdo legislativo No. 399 de 29 de noviembre de 1961). Con su
puesta en vigencia, se modificó la
organización y el funcionamiento de la Cámara, pues se creó un modelo en el que
hay unas Comisiones P ermanentes O rdinarias , que
actúan como órganos preparatorios, mientras que el Plenario, por regla de
principio, es un órgano decisorio. Con la entrada en vigencia de la reforma
constitucional al numeral 124 (véase Ley No. 7347 de 1° de julio de 1993), que
creó la Comisiones Permanentes con Potestad Legislativa Plena, y la reforma
reglamentaria que entró en vigencia en 1993, se establece unos nuevos órganos
parlamentarios que comparten la doble naturaleza: decisoria y preparatoria,
toda vez que las mociones de fondo que se presentan sobre un proyecto de ley
que conocen, no se remiten a la comisión dictaminadora (véase el numeral 163
del Reglamento de la Asamblea Legislativa), como sí ocurre cuando el proyecto
de ley se encuentra en el Plenario legislativo (véase el artículo 137 del
Reglamento de la Asamblea Legislativa).
A partir de este modelo, las comisiones, como
ocurre en otros parlamentos del mundo, tiene una importancia muy significativa
en el trabajo parlamentario en vista de que van moldeando la voluntad de la
Cámara. Nótese que cuando se trata de proyecto de ley que se encuentra en el
Plenario, las mociones que se presenten de conformidad con el numeral 137 del
Reglamento de la Asamblea Legislativa, se remiten a la comisión dictaminadora,
y si las aprueba la comisión, se tienen por incorporadas al dictamen, lo que es
acorde con el modelo adoptado a partir de 1962, en el que el Plenario funge
como órgano decisorio. Solo en casos excepcionales es que el Plenario actúa
como comisión general, concretamente: cuando a un proyecto se le dispensa de
todos los trámites (véase el artículo 177 del Reglamento de la Asamblea
Legislativa), en lo referente a la tramitación de las reformas constitucionales
en el primer debate de la primera legislatura (véase la interpretación no
apelada del Directorio Legislativo adoptada en la sesión del 29 de octubre de
1962), cuando se aprueba una moción de orden para conocer una moción desechada
en comisión –mociones de reiteración artículo 138-, cuando se abre el Plenario
a Comisión General con motivo de la discusión de presupuesto ordinario de la
República (véase el artículo 179 del Reglamento de la Asamblea Legislativa),
etc.
Atendiendo a esta forma de organizar y
funcionar la Cámara, resulta lógico, normal y acorde con la praxis política
democrática que los (as) diputados (as)
busquen o pretendan ser miembros de
determinadas comisiones, pues es un hecho comprobado que ello les proporcionada
determinadas ventajas en la formación de la voluntad del Parlamento, no solo
por el hecho de ser miembros en sí mismo del órgano preparatorio, sino también
porque sus posibilidades de negociación política con otros (as) diputados (as)
de otros partidos políticos se acrecientan. Quiero esto decir que las
fracciones parlamentarias que no tienen representación en las distintas
comisiones legislativas están en una importante desventaja, no solo debido a su
ausencia en un momento clave en el iter parlamentario
de la formación de la voluntad de la Cámara, sino a causa de ver disminuidas o
mermadas sus posibilidades de negociación política.
Así las cosas, es claro que el hecho de que una
Comisión Legislativa conozca y dictamine de un proyecto de Ley que por la
materia le es ajeno, podría, eventualmente, implicar un vicio en el
procedimiento legislativo de trascendencia por lo que estimamos que no es
procedente que el presente proyecto de Ley, el cual versa sobre materia
municipal, sea tramitado por la Comisión
de Juventud, Niñez y Adolescencia.
B.
EN ORDEN AL PRINCIPIO
CONSTITUCIONAL DE LA RENDICIÓN DE CUENTAS
La rendición de
cuentas es un principio constitucional del sistema republicano de gobierno
adoptado por la Constitución. No obstante lo anterior, el artículo 11 de la
Constitución fue reformado mediante Ley N.° 8003 de 8 de junio de 2000 para
establecer, de forma expresa, que la administración y sus funcionarios se
encuentran sujetos a los procedimientos de evaluación de resultados y rendición
de cuentas que la Ley establezca. Asimismo, el numeral 11 constitucional ha
establecido expresamente que el resultado de dichos procedimientos puede
conllevar una consecuente responsabilidad personal de los funcionarios con
respecto a quienes se determine que no han cumplido con sus deberes.
Luego, debe
señalarse que artículo 17.g del Código Municipal ha establecido el deber del
Alcalde de rendir cuentas a los vecinos del cantón mediante un informe de
labores que debe ser aprobado o improbado por el Concejo Municipal en la
primera quincena de marzo de cada año. La importancia de este informe de
rendición de cuentas ha sido destacada por sendos dictámenes de la Procuraduría
General. (Ver: C-161-2004 de 26 de mayo de 2004, C-201-2005 de 23 de mayo de
2005, C-41-2006 de 6 de febrero de 2006 y C-214-2007 de 2 de julio de 2007)
No obstante lo
anterior, lo cierto es que, en el estado actual del ordenamiento jurídico, la improbación del informe de rendición de cuentas no posee
ninguna consecuencia directa e inmediata en relación con el respectivo Alcalde,
salvo la posibilidad de que ante la improbación de la
gestión de un Alcalde, el Concejo Municipal, de conformidad con el artículo 18
del Código Municipal, pondere y acuerde
por una mayoría de tres cuartas partes de los regidores, convocar a un
plebiscito para destituir al Alcalde.
Así las cosas, el
proyecto de Ley introduciría una innovación en nuestro Derecho, pues la reforma propuesta a los artículos 17.g y
18.f del Código Municipal, implicaría que la improbación
del informe del Alcalde por dos años consecutivos, constituya una causal
automática de cancelación de sus
credenciales.
Por supuesto, debe
notarse que el proyecto de Ley modificaría sustancialmente la relación
interadministrativa entre el Alcalde y el Concejo Municipal.
C.
EL PROYECTO DE LEY MODIFICARÍA EL EQUILIBRIO
DE LA RELACIÓN INTERADMINISTRATIVA ENTRE
EL ALCALDE Y EL CONCEJO MUNICIPAL.
Tal y como se
reiteró en el dictamen C-181-2017 de 1 de agosto de 2017, la relación
interadministrativa entre el Concejo Municipal y el Alcalde no implica una subordinación
jurídica, aunque exista, en efecto, una relación de subordinación
administrativa - no jurídico laboral ni estatutaria- entre ambos órganos. Esto en el tanto el
Alcalde, en el plano administrativo, se encuentra subordinado al Concejo.
Luego, en virtud de
la naturaleza de la relación interadministrativa que existe el Concejo y
Alcalde, el Código Municipal actual no faculta al Concejo Municipal para
destituir, por propio acuerdo, al Alcalde.
En este sentido,
debe advertirse, en primer lugar, que si bien el artículo 18 del Código
Municipal establece las causales de cancelación de credenciales en que pueda
incurrir un Alcalde, corresponde al Tribunal Supremo de Elecciones y no al
Concejo Municipal, en virtud de los numerales 252 y siguientes del Código
Electoral, decretar dicha cancelación.
De seguido, es
oportuno subrayar que, en su versión vigente, el Código Municipal no le otorga
a ningún acuerdo del Concejo Municipal, particularmente a ningún acuerdo que
impruebe la gestión del Alcalde, la eficacia
necesaria para implicar la configuración de una causal de cancelación de
credenciales del Alcalde.
Así las cosas, se
impone notar que si bien el proyecto de Ley no le otorgaría al Concejo
Municipal una potestad de destituir por si mismo al
Alcalde, sí le reconocería una eficacia destitutiva
al acuerdo del Concejo Municipal que por segundo año consecutivo impruebe su
informe de rendición de cuentas, pues dicho acuerdo se constituiría en una
causal de cancelación de credenciales que, en caso de configurarse, podría ser decretada así por el Tribunal
Supremo de Elecciones.
De lo anterior se
sigue, que si bien el proyecto de Ley no le otorgaría al Concejo Municipal una
potestad de destituir, por si mismo y por su mero
acuerdo al Alcalde, sí le atribuiría una potestad de control con una eficacia
potentísima, pues es claro que la improbación
consecutiva por parte del Concejo Municipal de los informes de rendición de
cuentas, implicaría la posibilidad de que el Tribunal Supremo de Elecciones
decrete la destitución del Alcalde. Esto, por supuesto, modificaría el
equilibrio en la relación interadministrativa entre el Concejo y el Alcalde,
pues es claro que aquel órgano colegiado adquiriría una potestad que le daría
una indudable ascendencia con respecto al Alcalde cuya estabilidad en el cargo
dependería de que sus informes de rendición de cuentas no sean improbados por
parte del Concejo Municipal.
Finalmente, llama
la atención que, de acuerdo con el proyecto de Ley, bastaría mayoría simple de
los regidores del Concejo para improbar un informe de rendición de cuentas.
A este respecto, es
acertado notar que el proyecto de Ley se aparta, entonces, de la regla general
prevista en el artículo 42 del Código Municipal y el cual establece que los
acuerdos del Concejo Municipal se deben tomar por mayoría absoluta.
En este orden de
ideas, no parece razonable que la regla sea que los acuerdos del Concejo se
tomen por mayoría absoluta, y que un acuerdo que puede tener una gran
trascendencia para el gobierno municipal como la eventual destitución del
Alcalde, pueda ser tomado por una mayoría simple de los regidores.
D.
CONCLUSION:
Con fundamento en lo
expuesto se concluye:
-
Que este Órgano Superior Consultivo que considera que el hecho de que
una Comisión Legislativa conozca y dictamine de un proyecto de Ley que por la
materia le es ajeno, podría, eventualmente, implicar un vicio en el
procedimiento legislativo de trascendencia por lo que estimamos que no es
procedente que el presente proyecto de Ley, el cual versa sobre materia
municipal, sea tramitado por la Comisión
de Juventud, Niñez y Adolescencia.
-
Que si bien el proyecto de Ley reforzaría el
principio de evaluación de resultados y rendición de cuentas en la gestión municipal,
debe tomarse nota de que modificaría de forma sustancial el equilibrio en la
relación interadministrativa entre el Concejo y el Alcalde, pues es claro que
aquel órgano colegiado adquiriría una potestad que le daría una indudable
ascendencia con respecto al Alcalde cuya estabilidad en el cargo dependería de que sus informes de rendición
de cuentas no sean improbados por parte del Concejo Municipal.
-
Que no parece razonable que la regla sea que los acuerdos del Concejo se
tomen por mayoría absoluta, y que un acuerdo que puede tener una gran
trascendencia para el gobierno municipal como la eventual destitución del
Alcalde, pueda ser tomado por una mayoría simple de los regidores.
-
Atentamente,
Jorge Oviedo Álvarez
Procurador
Adjunto
JOA/gcga
OJ-107-2017
VICIO EN EL PROCEDIMIENTO LEGISLATIVO DE COMISIÓN
LEGISLATIVA CUANDO CONOZCA UN PROYECTO DE LEY QUE POR LA MATERIA LE ES AJENO. PRINCIPIO CONSTITUCIONAL DE LA RENDICIÓN DE CUENTAS. EQUILIBRIO EN LA RELACIÓN INTERADMINISTRATIVA ENTRE EL CONCEJO Y EL
ALCALDE. EL CÓDIGO MUNICIPAL NO FACULTA AL CONCEJO MUNICIPAL PARA
DESTITUIR POR PROPIO ACUERDO AL ALCALDE.
Mediante oficio AL-CPJN-259-2017, se
nos comunica el acuerdo de la Comisión Permanente Especial de
Juventud, Niñez y Adolescencia
mediante el cual se resolvió someter a consulta de la Procuraduría
General de la República, el proyecto de Ley N.° 20.232 “Ley para el
Fortalecimiento de la Rendición de Cuentas en el Gobierno Municipal.
Por dictamen OJ-107-2017, Jorge
Oviedo concluye:
-
Que este Órgano Superior Consultivo que considera que el hecho de que
una Comisión Legislativa conozca y dictamine de un proyecto de Ley que por la
materia le es ajeno, podría, eventualmente, implicar un vicio en el
procedimiento legislativo de trascendencia por lo que estimamos que no es
procedente que el presente proyecto de Ley, el cual versa sobre materia
municipal, sea tramitado por la Comisión
de Juventud, Niñez y Adolescencia.
-
Que si bien el proyecto de Ley reforzaría el
principio de evaluación de resultados y rendición de cuentas en la gestión
municipal, debe tomarse nota de que modificaría de forma sustancial el
equilibrio en la relación interadministrativa entre el Concejo y el Alcalde, pues
es claro que aquel órgano colegiado adquiriría una potestad que le daría una
indudable ascendencia con respecto al Alcalde cuya estabilidad en el cargo dependería de que sus informes de rendición
de cuentas no sean improbados por parte del Concejo Municipal.
-
Que no parece razonable que la regla sea que los acuerdos del Concejo se
tomen por mayoría absoluta, y que un acuerdo que puede tener una gran
trascendencia para el gobierno municipal como la eventual destitución del
Alcalde, pueda ser tomado por una mayoría simple de los regidores.