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Opinión Jurídica : 148 - del 28/11/2017
28 de noviembre del 2017
OJ-148-2017
Licenciada
Ericka Ugalde Camacho
Jefe de Área
Comisión Permanente de Gobierno y
Administración
Asamblea Legislativa
Estimada señora:
Con
la aprobación del señor Procurador General de la República, nos referimos a su
Oficio N° CG-217-2016 de 17 de noviembre de 2016, mediante el cual se plantea
lo siguiente:
“Con
instrucciones de la Presidenta de la Comisión Permanente de Gobierno y Administración,
Diputada Silvia Sánchez Venegas, se solicita el criterio de esa institución en
relación con el expediente № 19.792” Ley que traslada la Dirección
General de Tránsito al Ministerio de Seguridad Pública”, el cual se adjunta.”
En
términos generales, el proyecto en cuestión versa sobre la posibilidad de
trasladar la Dirección General de Tránsito, que actualmente forma parte del
Ministerio de Obras Públicas y Transportes, a integrar el Ministerio de
Seguridad Pública.
De
previo a rendir el criterio solicitado, es necesario aclarar que nuestro
pronunciamiento no constituye un dictamen vinculante, ya que lo consultado se
relaciona propiamente con la función legislativa atribuida por la Constitución
Política, esto es, la competencia exclusiva de emitir las leyes.
Sin
perjuicio de lo anterior, y siempre con el ánimo de colaborar en el ejercicio
de las altas funciones que cumple la Asamblea Legislativa, la presente Opinión
Jurídica se ajustará a analizar aspectos puntuales del tema consultado.
I.
Sobre
el Proyecto de Ley sometido a Criterio de este Órgano Técnico Jurídico.
De
modo general, la propuesta versa acerca de trasladar la Dirección General de
Tránsito –esto es, la policía de tránsito– al Ministerio de Seguridad Pública, con
la finalidad de que la policía de tránsito y la policía de proximidad tengan
potestad para ejercer control del tráfico y realizar infracciones al respecto.
La
exposición de motivos se encuentra justificada en tres pilares concretos: a) el
poco avance en obra vial del país con proyectos que cuentan con financiamiento,
pero no se desarrollan debido a trabas que limitan al Ministerio de Obras
Públicas y Transportes, b) el déficit en la cantidad de oficiales de tránsito,
c) la agrupación de la policía de tránsito y la policía de proximidad bajo la
tutela del Ministerio de Seguridad Pública.
Es
claro el interés público subyacente en la propuesta, dada la necesidad de
implementar más oficiales que aseguren la circulación vehicular y la protección
de la vida e integridad de las personas.
No
obstante, debe pensarse que la ejecución de proyectos de infraestructura vial
no avanzará únicamente con el traslado de competencias a otro órgano del Poder
Ejecutivo, pues se trata de un problema complejo que debe abordarse desde
varios frentes.
Otro
tema a considerar es la implementación del mismo, pues en la propia exposición
de motivos del Proyecto de Ley se comenta que ya existe una serie de oficiales
de policías de proximidad acreditados para el ejercicio de funciones propias de
los oficiales de tránsito, pero deben entonces valorarse las posibilidades
reales de capacitar a todos los demás oficiales para estar preparados para
cumplir estas labores.
A
pesar que el Proyecto de Ley pareciera buscar una solución integral al tema,
con el traslado de la Dirección General de Tránsito al Ministerio de Seguridad
Pública, en realidad se pretende fundamentalmente que también los oficiales del
citado Ministerio realicen operaciones de tránsito (Ver artículo 22 del
proyecto sometido a análisis). Ante ello, eventualmente podría ser más práctico
otorgarles tales atribuciones, como ha acontecido en el caso de los policías
municipales, sin necesidad de trasladar las competencias hacia otro órgano del
Poder Ejecutivo, es decir, a otro Ministerio.
Claro está, con las previsiones del caso que ello conllevaría en materia
de coordinación de funciones.
Sobre
el tema de la competencia en términos generales, la jurisprudencia
administrativa ha explicado lo siguiente:
“A. Sobre la Competencia en general
La
doctrina no es conteste en cuanto al
fundamento del concepto jurídico de competencia; sin embargo, existen al
menos tres factores extra-jurídicos en los cuales normalmente se ha buscado su
origen: la división del trabajo, la organización y la esencia o naturaleza del
órgano o ente.
Tanto
la división del trabajo como la organización -ya sea estatal o institucional-
parten de un principio básico, la
necesidad de una clara delimitación de la competencia de cada órgano o ente a
fin de garantizar la eficiente utilización de los recursos en la obtención de
los fines que se persiguen. A
diferencia de los anteriores, la teoría de la esencia del órgano o ente
observa, precisamente, a su naturaleza, para de allí derivar las competencias
que le son propias.
No
obstante lo anterior, e independientemente de la situación o situaciones de
hecho que se consideren hayan dado lugar al tránsito del concepto extrajurídico
al jurídico, lo cierto es que éste último deriva del Estado de Derecho. Concepto que carecería de sentido en un
Estado absoluto, donde el poder del soberano facultaría su actuación en
cualquier ámbito de la vida cotidiana, de forma prácticamente ilimitada.
Ya
en anteriores ocasiones, la Procuraduría General de la República ha señalado
que la competencia es un corolario del
principio de legalidad. Y es que,
precisamente, los poderes y deberes de la Administración para la consecución de
los fines que le son propios, devienen directamente del ordenamiento jurídico. El párrafo primero del artículo 11 de la
Constitución Política señala:
"Los
funcionarios públicos son simples depositarios de la autoridad. Están
obligados a cumplir los deberes que la ley les impone y no pueden
arrogarse facultades no concedidas en ella…"
De
conformidad con la norma constitucional transcrita, la Administración debe
actuar en estricto apego a la ley; a ello se le denomina sometimiento al
"principio de legalidad". Y la
competencia es, precisamente, la aptitud legal para actuar, o sea, el conjunto
de potestades atribuidas al ente u órgano para la consecución de sus fines.
Tal
y como lo ha señalado la doctrina, la competencia es en el derecho
administrativo lo que la capacidad en el derecho privado. El ente u órgano
administrativo únicamente puede actuar si es competente para ello, o sea, en el
tanto exista norma expresa que le otorgue un poder o deber determinado. A diferencia de lo anterior, las personas
físicas se encuentran facultadas para realizar todo tipo de actividades,
excepto las que dañen la moral, el orden público o a terceros. Sobre el particular puede verse a Miguel Marienhoff, Tratado de Derecho Administrativo, T. I,
Editorial Abeledo-Perrot, Buenos Aires, 1965, pág.
544 y a Enrique Sayagués Laso, Tratado de Derecho Administrativo, T. I,
Editorial Martín Bianchi Altuna, Montevideo, 1953,
págs. 198-199).
Desde
esta perspectiva, la competencia se
rige por determinados principios básicos: debe
ser establecida por norma expresa, es improrrogable y pertenece al ente u
órgano al cual ha sido asignada y no a la persona física que lo representa
(Marienhoff, op.cit., págs.
544-546). Principios éstos claramente
consagrados en el ordenamiento jurídico nacional (…)” (El
destacado no corresponde al original) (Dictamen C-027-2004 de 22 de enero de
2004).
Debido
a que la competencia es el conjunto de potestades atribuidas al ente u órgano
para conseguir sus fines, en caso que se pretenda trasladar de manera efectiva
la Dirección General de Tránsito (competencias del MOPT) para cederlas al
Ministerio de Seguridad Pública, pareciera importante realizar una serie
informes técnicos estadísticos y económicos que comprueben la necesidad y
utilidad del traslado de tales funciones.
Lo
anterior, precisamente porque el objetivo de marcar la competencia de cada
órgano es garantizar el uso eficiente de los recursos institucionales con miras
a lograr los fines establecidos en la ley.
En
vista de que el cambio de competencias se dispone por norma de rango legal, es
importante advertir que debería realizarse una revisión cuidadosa de la
normativa para que no exista incongruencia en cuanto a competencias y
funciones, en aras de evitar duplicidad de labores o –por el contrario–, la
existencia de áreas desprovistas de atención.
Finalmente,
no observamos algún eventual vicio de constitucionalidad en el texto de la
iniciativa que deba ser advertido, la propuesta se enmarca dentro de la
libertad de configuración legislativa en la organización del control de
infracciones en las vías públicas nacionales.
II.
Conclusión
En los términos indicados, no se observa en el
texto propuesto ningún eventual roce de constitucionalidad. Así, la aprobación
final del proyecto analizado queda librado a la
competencia exclusiva de los legisladores.
De usted con toda consideración, suscriben
atentamente,
Andrea Calderón Gassmann Liyanyi
Granados Granados
Procuradora Abogada de Procuraduría
OJ-148-2017
PROYECTO DE LEY QUE TRASLADA LA DIRECCIÓN GENERAL DE TRÁNSITO AL
MINISTERIO DE SEGURIDAD
La
Comisión Permanente de Gobierno y Administración plantea lo siguiente:
“Con instrucciones de
la Presidenta de la Comisión Permanente de Gobierno y Administración, Diputada
Silvia Sánchez Venegas, se solicita el criterio de esa institución en relación
con el expediente № 19.792” Ley que traslada la Dirección General de Tránsito
al Ministerio de Seguridad Pública”, el cual se adjunta.”
Mediante
nuestra opinión jurídica N° OJ-148-2017
de fecha 28 de noviembre del 2017, suscrita por Andrea Calderón Gassmann,
Procuradora, y Liyanyi Granados Granados, Abogada, se analizaron los términos
del proyecto, señalando varios aspectos, como el punto de que la ejecución de
proyectos de infraestructura vial no avanzará únicamente con el traslado de
competencias a otro órgano del Poder Ejecutivo.
Otro
tema a considerar es la implementación, debiendo valorarse las posibilidades
reales de capacitar a los demás oficiales para estar preparados para cumplir
estas labores.
También
comentamos que pareciera importante realizar una serie informes técnicos
estadísticos y económicos que comprueben la necesidad y utilidad del traslado
de tales funciones.
En
vista de que el cambio de competencias se dispone por norma de rango legal, es
importante advertir que debería realizarse una revisión cuidadosa de la
normativa para que no exista incongruencia en cuanto a competencias y
funciones, en aras de evitar duplicidad de labores o –por el contrario–, la
existencia de áreas desprovistas de atención.
Finalmente,
concluimos que no se observa en el texto propuesto ningún eventual roce de
constitucionalidad. Así, la aprobación final del proyecto analizado queda
librado a la competencia exclusiva de los legisladores.