Opinión Jurídica : 147 - del 28/11/2017

28 de noviembre del 2017

OJ-147-2017

Licenciada

Ericka Ugalde Camacho

Jefe de Área

Comisión Permanente de Gobierno y Administración

Asamblea Legislativa

Estimada señora:

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, nos referimos a su Oficio N° CG-170-2016 de 12 de octubre de 2016, mediante el cual se plantea lo siguiente:

“Con instrucciones de la Presidenta de la Comisión Permanente de Gobierno y Administración, Diputada Silvia Sánchez Venegas, se solicita el criterio de esa institución en relación con el expediente № 20.060 “Reforma del inciso b) del artículo 91 de la Ley № 9078, Ley de Tránsito por Vías Públicas Terrestres y Seguridad Vial de 04 de octubre de 2012, el cual se adjunta.”

En términos generales, la iniciativa que se consulta versa acerca de la posibilidad de que al homologar las licencias de conducir expedidas en el extranjero –para los trabajadores extranjeros, su cónyuge o hijos mayores de edad–, sea necesario solicitarles una certificación emitida por las autoridades correspondientes que acredite su facultad legal para trabajar en el país y la necesidad de contar con licencia de conducir para realizar sus labores. 

De previo, es necesario aclarar que este pronunciamiento no constituye un dictamen vinculante, ya que lo consultado se relaciona con la función que le atribuye la Constitución Política al Parlamento, esto es, la competencia exclusiva de emitir las leyes. Por ende, no se refiere a aspectos o funciones de Administración activa.

Así las cosas, siempre con el ánimo de colaborar en el ejercicio de las altas funciones encomendadas a la Asamblea Legislativa, la presente Opinión Jurídica se ajustará a analizar aspectos puntuales del tema consultado.

I.                   Sobre el Proyecto de Ley sometido a Criterio de este Órgano Técnico Jurídico.

De modo general, la propuesta versa sobre la adición de un párrafo al inciso b) del artículo 91 de la Ley de Tránsito, en el que se establece que los trabajadores con licencias de conducir expedidas en el extranjero que posean más de tres meses de estancia ininterrumpida en el país puedan homologar su licencia de conducir con la licencia costarricense, al cumplir una serie de requisitos adicionales.

Siendo que la licencia de conducir es el documento mediante el cual el Estado certifica las capacidades y aptitud de una persona para conducir un vehículo en las vías públicas, aquella se encuentra sujeta a una serie de requisitos impuestos con el objetivo de lograr el orden público, la protección de la vida humana y del medio ambiente. 

Recordemos que la jurisprudencia administrativa ha indicado que la expedición de licencias es una potestad de imperio, en razón de lo siguiente:

“I. La Expedición de Licencias: Una potestad de Imperio.

El Estado es titular del poder soberano, que se expresa a través de diversas potestades de imperio.  Expresión que comprende el conjunto de prerrogativas particulares de que goza la Administración Pública para asegurar el predominio del interés general cuando se encuentra en conflicto con los intereses particulares. Se las conoce como prerrogativas exorbitantes de derecho común, extrañas a los derechos y facultades que comúnmente se reconocen a los particulares: poder de emitir actos administrativos, poder de policía, potestad expropiatoria, principio de ejecutoriedad de sus actos, potestades implícitas en la  contratación administrativa, poder sancionador. Diversos actos estatales son manifestación del poder público y como tales propios y exclusivos de la función administrativa. Es en ejercicio de estas potestades, consagradas por la Constitución o la ley, que el Estado hace prevalecer coactivamente el interés general.

            Sobre el tema señala el profesor Eduardo Ortiz Ortiz:

“… el poder fundamental de la Administración es su llamada potestad de imperio, que le permite crear obligaciones o suprimir derechos del particular sin el consentimiento de éste. En este poder resalta la necesidad de lograr el fin público a toda costa, pues su carácter imperativo se explica como un medio para vencer la residencia del particular en los casos en que tiene que colaborar al logro de dicho fin y  no lo hace. De este poder de imperio dimanan otros que también revelan una superioridad de la Administración frente al particular, incompatibles con el principio de igualdad.”  (E, Ortiz Ortiz: Tesis de Derecho Administrativo, Tomo I, Editorial Stradtmann, S.A. San José, 1998, p. 39.) 

El ejercicio de estas potestades exorbitantes determina la creación, modificación o extinción de derechos mediante actos unilaterales. En razón de su contenido y fin, estas potestades de imperio presentan características esenciales, las cuales son:

-Indelegabilidad: estas potestades sólo pueden ser ejercidas por la entidad estatal que la ley determine, que no está autorizada para delegarla en otra entidad. Es este un carácter inherente de la potestad de imperio.

-Imprescriptibilidad: tal característica aduce a que el transcurso del tiempo no inmuta el ejercicio de las potestades de imperio a favor del Estado, salvo norma en contrario. Puede prescribir el ejercicio en un caso concreto, pero no la potestad en sí misma considerada.

-Irrenunciabilidad: por imperativo legal las entidades encargadas de ejercer estas potestades no se encuentran facultadas para desconocer el ejercicio de los poderes atribuidos.

-Unilateralidad: las potestades de imperio se ejercen por la sola voluntad del Estado, sin que exista necesidad de contar con el consentimiento del particular.

-Funcionalidad: estas potestades son otorgadas necesariamente en función de la realización de un interés público determinado, para evitar arbitrariedades por parte de la Administración en el ejercicio de estos poderes.  La Administración carece de libertad para decidir si ejercita o no sus potestades. Estas son atribuidas por el ordenamiento para la satisfacción del interés general, por lo que en la medida en que este se encuentre comprometido, la Administración debe ejercitar sus potestades.

Este es el caso de la expedición de licencias de conducir, ejercicio de una potestad de imperio inherente al propio Estado. La licencia de conducir certifica la idoneidad y capacidad de un determinado particular para conducir en las vías públicas. En ese sentido, la licencia de conducir no es sino el documento mediante el cual el Estado, en uso de sus potestades, certifica las capacidades y la aptitud de un particular para la conducción de un vehículo automotor a fin resguardar el orden público y la integridad física de las personas. En el fondo, la obtención de la licencia de conducir autoriza al particular, una vez cumplidos los requisitos que la ley impone, para que conduzca un determinado automotor por las vías terrestres nacionales, bajo las regulaciones que la misma ley instaura.”(Dictamen C-124-2006 de 24 de marzo de 2006).

En relación con los requisitos para la expedición de la licencia de conducir, hemos señalado:

“De conformidad con la normativa legal transcrita, el derecho a obtener una licencia para conducir vehículos se obtiene cuando los interesados cumplan los requisitos de idoneidad establecidos en el ordenamiento jurídico, entre ellos, ser mayor de 18 años, saber leer y escribir, presentar dictamen médico favorable que compruebe la capacidad para conducir, aprobar el curso básico de educación vial, aprobar el examen práctico para el tipo de licencia a la que se aspira y no haber incurrido en delitos como el de conducción temeraria.” (Dictamen C-057-2017 de 24 de marzo de 2017).

Desde ese punto de vista, y al tratarse del ejercicio de una potestad de imperio, resulta correcto que el otorgamiento de alguna condición o facilidad en relación con la expedición de una licencia de conducir sea regulado por vía de ley, tal como lo entiende la propuesta.

Ahora bien, la exposición de motivos justifica razonablemente el interés público subyacente en la propuesta, primordialmente en cuanto a la necesidad de generar facilidades para que quienes laboran en el país gracias a la inversión extranjera directa puedan conducir libremente por las carreteras para logar el ejercicio de sus labores, sobre todo pensando en altos ejecutivos de empresas transnacionales que, por la naturaleza de sus actividades, se mantienen permanentemente entrando y saliendo de Costa Rica.

            En ese sentido, se puede considerar de particular utilidad el requisito de que las autoridades competentes certifiquen la facultad legal para trabajar en el país y que el patrono acredite la necesidad de la licencia de conducir homologada para ejercer sus labores en nuestro país.

Visto el texto propuesto, únicamente cabría hacer –con el respeto acostumbrado– una pequeña observación en materia de técnica jurídica. Esto, en cuanto a afinar la redacción del párrafo que se adiciona, con la finalidad de que quede claro que, tratándose del supuesto de trabajadores extranjeros cuyas actividades exigen entrar y salir frecuentemente del país –como es el caso de los altos ejecutivos de firmas transnacionales– no resultaría exigible la permanencia ininterrumpida de tres meses que establece el encabezado del párrafo b) del artículo 91.

Estimamos que ello debe quedar suficientemente claro, para efectos de que, al momento de aplicación de la norma, no exista duda alguna en cuanto a que lo adicionado introduce justamente una excepción a ese requisito general de permanencia ininterrumpida que contempla el encabezado del inciso cuya reforma se pretende. De ese modo, el texto integral reformado no se prestaría para ninguna inconsistencia, evitando cualquier tipo de problema al momento de su aplicación.

Finalmente, valga señalar que no se observa algún eventual vicio de constitucionalidad en el texto de la iniciativa que deba ser advertido, de tal suerte que la propuesta se enmarca dentro de la libertad y potestades que le asisten a la Asamblea Legislativa para regular por ley la organización del tránsito por las vías públicas terrestres y la seguridad vial.

II.                Conclusión  

 En relación con el proyecto consultado, no observamos ningún roce de constitucionalidad que eventualmente pudiera ser advertido, de tal suerte que la aprobación final del proyecto analizado resulta competencia exclusiva del Parlamento.

Lo anterior, con la pequeña sugerencia de ajuste en la redacción que respetuosamente estamos planteando, a fin de evitar cualquier inconsistencia en la aplicación práctica de la norma.

De usted con toda consideración, suscriben atentamente,

Andrea Calderón Gassmann                       Liyanyi Granados Granados

Procuradora                                                   Abogada de Procuraduría

OJ-147-2017

PROYECTO DE LEY PARA INTRODUCIR UNA EXCEPCIÓN A LOS REQUISITOS PREVISTOS PARA EL OTORGAMIENTO DE LICENCIA DE CONDUCIR A TRABAJADORES EXTRANJEROS

La Comisión Permanente de Gobierno y Administración plantea lo siguiente:

“Con instrucciones de la Presidenta de la Comisión Permanente de Gobierno y Administración, Diputada Silvia Sánchez Venegas, se solicita el criterio de esa institución en relación con el expediente № 20.060 “Reforma del inciso b) del artículo 91 de la Ley № 9078, Ley de Tránsito por Vías Públicas Terrestres y Seguridad Vial de 04 de octubre de 2012, el cual se adjunta.”

Mediante nuestra opinión jurídica N° OJ-147-2017 de fecha 28 de noviembre del 2017, suscrita por Andrea Calderón Gassmann, Procuradora, y Liyanyi Granados Granados, Abogada, analizamos la propuesta, que  versa sobre la adición de un párrafo al inciso b) del artículo 91 de la Ley de Tránsito, en el que se establece que los trabajadores con licencias de conducir expedidas en el extranjero que posean más de tres meses de estancia ininterrumpida en el país puedan homologar su licencia de conducir con la licencia costarricense, al cumplir una serie de requisitos adicionales.

Apuntamos que, al tratarse del ejercicio de una potestad de imperio, resulta correcto que el otorgamiento de alguna condición o facilidad en relación con la expedición de una licencia de conducir sea regulado por vía de ley, tal como lo entiende la propuesta. Asimismo, se estima que la exposición de motivos justifica razonablemente el interés público subyacente en la propuesta, primordialmente en cuanto a la necesidad de generar facilidades para que quienes laboran en el país gracias a la inversión extranjera directa.

Así, únicamente sugerimos afinar la redacción del párrafo que se adiciona, con la finalidad de que quede claro que, tratándose del supuesto de trabajadores extranjeros cuyas actividades exigen entrar y salir frecuentemente del país –como es el caso de los altos ejecutivos de firmas transnacionales– no resultaría exigible la permanencia ininterrumpida de tres meses que establece el encabezado del párrafo b) del artículo 91, es decir, que al momento de aplicación de la norma, no exista duda alguna en cuanto a que lo adicionado introduce justamente una excepción al encabezado del inciso cuya reforma se pretende.

Finalmente, señalamos que no se observa algún eventual vicio de constitucionalidad en el texto de la iniciativa que deba ser advertido, de tal suerte que la propuesta se enmarca dentro de la libertad y potestades que le asisten a la Asamblea Legislativa para regular por ley la organización del tránsito por las vías públicas terrestres y la seguridad vial.