Opinión Jurídica : 146 - del 21/11/2017

21 de noviembre del 2017

OJ-146-2017

 

 

 

Señora

Hannia Durán Barquero

Jefe de Área

Comisión Permanente Especial de Ambiente

Asamblea Legislativa

 

 

Estimada señora:

 

            Con la aprobación del señor Procurador General, me es grato referirme a su Oficio AMB-48-2016 según el cual requiere el criterio de este órgano superior consultivo sobre el proyecto de ley denominado “Reforma del Artículo 6 de la Ley N. 6588, de 30 de julio de 1981, Ley que regula a la Refinadora Costarricense de Petróleo, para el fomento de la investigación en energías renovables no convencionales”, el cual se tramita bajo el expediente legislativo N° 19.493.

 

            Como es de su conocimiento, el criterio que a continuación se expone constituye una opinión jurídica de la Procuraduría General de la República, por lo cual no resulta de acatamiento obligatorio para la Asamblea Legislativa, ello por no ser Administración Pública.

 

Asimismo, se aclara que el plazo de ocho días que nos fue otorgado para evacuar la consulta que nos ocupa, no resulta vinculante para esta Procuraduría, ello en razón de que no nos encontramos ante ninguno de los supuestos del artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa (consulta al Tribunal Supremo de Elecciones, la Universidad de Costa Rica, el Poder Judicial o una institución autónoma).

 

 

I.                               RESUMEN DEL PROYECTO DE LEY N. 19.493

 

La propuesta pretende una adición al artículo 6 de la Ley N. 6588, Ley que regula a la Refinadora Costarricense de Petróleo (Recope) de 30 de julio de 1961, con el fin de facultar a RECOPE para que pueda incursionar en el ámbito de investigación y desarrollo de proyectos en temas de energías renovables no convencionales, lo cual le permitiría al Estado satisfacer la demanda energética de forma sostenible.  Faculta a la empresa también para que pueda suscribir alianzas estratégicas con entes públicos y privados.

 

La adición propuesta (lo destacado) sería:

 

“Artículo 6.- Los objetivos de la Refinadora Costarricense de Petróleo, S. A., son los siguientes:  refinar, transportar, comercializar a granel el petróleo y sus derivados;  mantener y desarrollar las instalaciones necesarias para ello y ejercer, en lo que le corresponda, los planes de desarrollo del sector energía, conforme al plan nacional de desarrollo.  La Refinadora no podrá otorgar préstamos, hacer donaciones, conceder subsidios o subvenciones, ni construir oleoductos interoceánicos, sin la previa autorización legal, salvo el caso del Hospicio de Huérfanos de San José, al cual se le pueden otorgar, en forma directa, donaciones de chatarra.

 

La Refinadora Costarricense de Petróleo, S. A. está autorizada para investigar y desarrollar, por sí misma, proyectos de energía renovables no convencionales. También podrá, para cumplir con este objetivo, suscribir alianzas estratégicas con entes públicos y privados.

 

La institución podrá asignarle al Ministerio de Ambiente y Energía los recursos financieros, humanos, técnicos y logísticos que se requieran para el cumplimiento de las obligaciones encomendadas a este en la Ley de Hidrocarburos.”

 

 

II.                ADICION PROPUESTA: AMPLIAR EL OBJETO SOCIAL DE RECOPE

 

La adición sugerida deviene ciertamente necesaria para los objetivos que pretende alcanzar la iniciativa propuesta, por cuanto RECOPE en ejercicio de las potestades otorgadas por Ley N. 6588 del 30 de julio de 1981, (artículo 6) tiene estrictamente delimitado el ejercicio de sus competencias únicamente a la refinación, el transporte y la comercialización del petróleo y sus derivados.

 

Bajo ese marco, cualquier actividad distinta de las competencias ya indicadas por el ordenamiento jurídico, como sería la investigación de otro tipo de energía renovable no convencional requiere de una habilitación que le faculte para emprenderla, desarrollarla, y destinar recursos para su ejecución.

 

Este tópico ya fue objeto de un amplio y pormenorizado estudio por parte de este órgano superior consultivo, cuando precisamente Recope requirió criterio técnico jurídico en relación con su competencia para incursionar en la planificación y desarrollo de actividades relacionadas con la investigación, producción e industrialización de biocombustibles, que según la tesis seguida en ese momento por la Refinadora no reñía con la competencia legal de empresa pública a luz de lo dispuesto en las leyes números 6588 y 7356.

 

La posición de la Procuraduría, mediante Dictamen C-063-2015 de 6 de abril del 2015, al evacuar dicha consulta fue que en atención al principio de especialidad al que están sujetas las empresas públicas, cuya naturaleza tiene Recope, no es dable desarrollar actividades no comprendidas en su ámbito competencial, por lo que no pueden asumir funciones o actividades no comprendidas en la misión que les ha sido confiada.

 

Se indicó en su momento que el principio de especialidad está contenido en el artículo 6 de la Ley que regula a la Refinadora Costarricense de Petróleo (RECOPE), Ley 6588 de 30 de julio de 1981, y en ese sentido, solamente una norma con rango de ley podría ampliar el ámbito de actividad de la empresa, como consecuencia del principio de jerarquía normativa.

 

Por tanto, a fin de que Recope pudiera adentrarse con mayor versatilidad en la planificación y desarrollo de actividades relacionadas con la investigación, producción e industrialización de biocombustibles, para su uso como componentes de los productos que expende la empresa, y en el campo de los combustibles alternativos, era necesario que la autorización para ello proviniera de una norma de rango legal para poder ampliar el objeto social de la Refinadora.

 

Precisamente, esa consulta fue planteada a este órgano asesor en virtud del informe N. DFOE-AE-IF-17-2014 realizado por la División de Fiscalización Operativa y Evaluativa, Área de Fiscalización de Servicios Ambientales y de Energía de la Contraloría General de la República, quien como parte de sus conclusiones indicó:

 

“3.5. RECOPE ha desarrollado actividades y propuesto proyectos para que la empresa participe directamente en la investigación y producción del  biodiesel y etanol, pero estas se han efectuado sin que exista seguridad jurídica sobre las competencias otorgadas por ley que le faculten a investigar, producir e industrializar biocombustibles, lo cual, genera incertidumbre acerca de las acciones que en el marco del ordenamiento jurídico puede realizar esa empresa pública, siendo imperioso que la Procuraduría General de la República en el ámbito de sus competencias aclare el tema, y así, se garantiza el buen uso de los recursos públicos destinados a este fin.”

 

De conformidad con lo anterior, es evidente que la reforma propuesta pretende contar ya con un marco normativo de habilitación a los proyectos y actividades en las que RECOPE desea investigar y ejecutar relacionados con el tema de las energías renovables no convencionales. 

 

Para ello, la competencia legal de la empresa debía ser adicionada ya que reviste un enorme interés público procurar la satisfacción de las necesidades energéticas nacionales de forma sostenible, mediante la reducción de la dependencia de combustibles fósiles.

 

 

III.              CONSIDERACIONES GENERALES SOBRE LAS ENERGIAS RENOVABLES NO CONVENCIONALES

     

La crisis energética a nivel mundial ha hecho indispensable explorar nuevas formas de energía.  Entre ellas se engloban las llamadas energías renovables no convencionales^[1].

 

Se indica que este concepto de “energía renovable no convencional” es un término acuñado exclusivamente por Chile, dado que en otros sistemas, se les llama simplemente energías renovables, o simplemente, limpias.  En ese país, se emitió la Ley 20.257 en el año 2008 sobre Energías Renovables No Convencionales (ERCN), que modificó la Ley General de Servicios Eléctricos, y estableció que los grandes generadores (con capacidad por sobre los 200MW) deberían hacer que al menos un 5% de la energía que comercializan sea renovable no convencional, exigencia que iría subiendo gradualmente hasta alcanzar el 10% en el año 2024.

 

Si bien en esta ley no se definió claramente que debemos entender por energías renovables no convencionales, si se indicó que es “aquella energía eléctrica generada por medios de generación renovables no convencionales” e indica cuáles son esos medios de generación (artículo 225):

 

1.                      Aquellos cuya fuente de energía primaria sea la energía de la biomasa, correspondiente a la obtenida de materia orgánica y biodegradable, la que puede ser usada directamente como combustible o convertida en otros biocombustibles líquidos, sólidos o gaseosos.  Se entenderá incluída la fracción biodegradable de los residuos sólidos domiciliarios y no domiciliarios.

2.                      Aquellos cuya fuente de energía primaria sea la energía hidráulica y cuya potencia máxima sea inferior a 20.000 kilowatts.

3.                      Aquellos cuya fuente de energía primaria sea la energía geotérmica, entendiéndose por tal la que se obtiene del calor natural del interior de la tierra.

4.                      Aquellos cuya fuente de energía primaria sea la energía solar, obtenida de la radiación solar.

5.                      Aquellos cuya fuente de energía primaria sea la energía eólica, correspondiente a la energía cinética del viento.

6.                      Aquellos cuya fuente de energía primaria sea la energía de los mares, correspondiente a toda forma de energía mecánica producida por el movimiento de las mares, de las olas y de las corrientes, así como la obtenida del gradiente término de los mares.

7.                      Otros medios de generación determinados fundadamente por la Comisión, que utilicen energías renovables para la generación de electricidad; contribuyan a diversificar las fuentes de abastecimiento de energía en los sistemas eléctricos y causen un bajo impacto ambiental, conforme a los procedimientos que establezca el reglamento”.

 

Como no se precisó el concepto de este tipo de energía, sino solamente se enunció el tipo de energía vinculada a este concepto, el Ministro de Energía de Chile en esa data indicó que las energías renovables no convencionales refieren a “combinaciones entre energías primarias renovables y tecnologías que tienen un bajo impacto ambiental y que no están presentes de manera importante en los mercados eléctricos nacionales”.

 

Efectivamente, este tipo de energías hace alusión a energías alternativas basadas en tecnologías o fuentes de energía más limpias y eficientes, tales como el gas, biodiesel, etanol, hidrógeno, bioamasa, etc.

 

Al utilizar fuentes renovables como el agua, el sol, la biomasa, o el viento para producir energía, generalmente se incide en la reducción de la cantidad de combustibles fósiles usados para producir energía en el país.  Entonces, se reduce el volumen de emisiones de gases de efecto invernadero liberadas a la atmósfera global. (Manual de Energía Renovable. Reducción de las Emisiones de Carbono.)

 

 La propuesta sugerida resulta de cardinal importancia en orden a impulsar el desarrollo, uso, y explotación de otros recursos energéticos diversos al petróleo y sus derivados, los cuales devienen esenciales para el desarrollo sostenible del país.

 

Costa Rica se ha decantado por tener una estructura de consumo energético especialmente dominado por productos derivados del petróleo; sin embargo, con las transformaciones económicas, sociales y ambientales sufridas durante las últimas décadas, se impone un nuevo reto, que es tratar de resolver la alta contaminación ocasionada por los motores a base de derivados del petróleo.  Para ello, se debe recurrir a nuevas alternativas renovables no convencionales, que sean amigables con el medio ambiente, como serían los biocombustibles, hidrógeno, gas natural, ajustándose a los intereses nacionales y medio ambientales.

 

Nuestro país no puede dejar de sumarse a las acciones y políticas de otros Estados que se han unido a los esfuerzos globales por revertir las tendencias del cambio climático, que no solamente inciden en la economía de sus pueblos, sino que amenazan la vida misma en el planeta.

 

A partir de esa tendencia mundial, y congruente con el mandato constitucional de asegurar el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, debe ajustarse la gestión estatal a las necesidades sociales, económicas, y biológicas actuales, así como garantizar el aprovechamiento racional de todos los recursos en estricta armonía con el medio ambiente.

 

Ello resulta conforme con diversos compromisos internacionales que el Estado ha asumido a nivel internacional.  Entre estos, la Convención Marco de Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (ONU), aprobada por la Ley N. 7414 de 13 de junio de 1994.  El principal objetivo de este Convenio es lograr la estabilización de las concentraciones de gases efecto invernadero en la atmósfera a un nivel que impida interferencias antropógenas peligrosas en el sistema climático, así los ecosistemas se podrán ir adaptando al cambio climático, la producción de alimentos no se verá amenazada y se propicia un desarrollo económico de modo sostenible.

 

De acuerdo con ese convenio, Costa Rica como Estado Parte está obligado a:

 

“c) Promover y apoyar con su cooperación el desarrollo, la aplicación y la difusión, incluída la transferencia, de tecnologías, prácticas y procesos que controlen, reduzcan o prevengan las emisiones antropógenas de gases de efecto invernadero no controlados por el Protocolo de Montreal en todos los sectores pertinentes, entre ellos la energía, el transporte, la industria, la agricultura, la silvicultura y la gestión de desechos.”  (Citado en el dictamen C-63-2015).

 

Esa obligación también fue precisada en el Protocolo de Kyoto de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático, aprobado por la Ley 8129 de 8 de marzo del 2002, y como parte de las políticas y  medidas para promover el desarrollo sostenible menciona, entre varias, el fomento de la eficiencia energética en los sectores pertinentes de la economía nacional, así como la investigación, promoción, desarrollo y aumento del uso de formas nuevas y renovables de energía, de tecnologías de secuestro del dióxido de carbono y de tecnologías avanzadas y novedosas que sean ecológicamente racionales (Artículo 2, incisos i, ii).

 

Estos planteamientos tomaron mayor auge en el año 2012, en que las Naciones Unidas lo denominó como “Año internacional de la energía sostenible para todos”, que busca interrelacionar tres aristas, la pobreza energética, cambio climático y el desarrollo sostenible.

 

En acatamiento a esos compromisos internacionales, el país ha adoptado diversas regulaciones encaminadas a la protección del ambiente orientadas a disminuir los efectos de la contaminación.

 

La Ley Orgánica del Ambiente del 4 de octubre de 1995, dispone:

 

“Articulo 56.- Papel del Estado.  Los recursos energéticos constituyen factores esenciales para el desarrollo sostenible del país.  El Estado, mantendrá un papel preponderante y dictará las medidas generales y particulares, relacionadas con la investigación, la exploración, y el desarrollo de esos recursos, con base en lo dispuesto en el Plan Nacional de Desarrollo.

 

“Artículo 57.- Aprovechamiento de recursos.  El aprovechamiento de los recursos energéticos deberá realizarse en forma racional y eficiente, de tal forma que se conserve y proteja el ambiente.

 

“Artículo 58.- Fuentes energéticas alternas.  Para propiciar un desarrollo económico sostenible, la autoridad competente evaluará y promoverá la exploración y la explotación de fuentes alternas de energía, renovables y ambientalmente sanas”.

 

            Por su parte, la Ley de la Regulación del Uso Racional de la Energía, N. 7447 de 3 de noviembre de 1994 plantea como uno de sus objetivos consolidar la participación del Estado en la promoción y la ejecución gradual del programa de uso racional de energía.  Asimismo, se propone establecer los mecanismos para alcanzar el uso eficiente de la energía y sustituirlos cuando convenga al país, considerando la protección al ambiente.  En ese contexto, incentiva la promulgación, con el apoyo del Sistema Nacional de Ciencia y Tecnología, de la promulgación de investigaciones científicas tecnológicas, técnicas y sociales que conduzcan al uso racional de la energía. (artículo 1).

 

           

            El artículo 45 de dicha Ley declara de interés público sus disposiciones, aseverando que el uso racional de la energía reduce el impacto ambiental negativo del consumo energético, al propiciar un medio más sano y ecológicamente equilibrado.

 

            Ese uso racional de energía no está reducido únicamente a la energía eléctrica, sino en general, incluídos los combustibles para el transporte.  Por ello, se establecen disposiciones específicas para las empresas públicas, entre ellas, Recope, a quien se autoriza para para ejecutar programas de uso racional de la energía, por sí mismos o por medio de otro ente, público o privado; para dar en arriendo y vender equipos, accesorios y servicios, técnicos o profesionales; para llevar a la práctica proyectos tendentes a que los usuarios empleen racionalmente la energía, de conformidad con las disposiciones legales que rigen esas instituciones.  Se les autoriza, además, para participar, mediante convenio y en conjunto con el MIRENEM, con recursos humanos y financieros, en proyectos para el uso racional de la energía.  Los costos de tales proyectos podrán cargarse a los presupuestos de operación de esas entidades (artículo 3).

           

            Este proyecto resulta también importante para la puesta en práctica del Decreto Ejecutivo N. 40050-MINAE- MAG del 2 de noviembre del 2016 Reglamento de Biocombustibles líquidos y sus mezclas.  Dicho reglamento derogó el Decreto Ejecutivo N. 35091 del 9 de enero del 2009, el cual pretendía otorgar competencia a Recope para producir materia prima y procesarla para la elaboración de biocombustibles.  No obstante, este órgano superior indicó en el ya citado Dictamen 63-2015 que esta competencia no podía ser atribuída por una norma reglamentaria, la cual debía sujetarse a lo ya estipulado en la ley 6588.

 

            En ese contexto, se emite el Decreto Ejecutivo N. 40050, y uno de sus propósitos  es ajustarse a la competencia legal de la Refinadora Costarricense de Petróleo y así lograr una congruencia y correspondencia entre ambas normativas en lo relativo a la producción de los biocombustibles, una vez que el objeto social de dicha empresa sea ampliado.

 

            El objeto de dicho Reglamento es regular las funciones de los diversos actores que participarán en la cadena de valor de los biocombustibles, así como los requisitos, almacenamiento, transporte y distribución de los mismos.  Se declara de interés público las actividades relacionadas con la producción de los biocombustibles y el Programa Nacional de Biocombustibles

 

            El artículo 10 le atribuye a Recope la competencia de mezclar combustibles fósiles con biocombustibles de conformidad con lo dispuesto en la Ley N. 7356 “Monopolio en favor del Estado para la importación, refinación y distribución al mayoreo de petróleo crudo, sus combustibles derivados, asfaltos y naftas”.  Esta competencia limitada a la mezcla únicamente en el tanto no puede ampliar la competencia ya prevista por la Ley 6588, por constituir una norma reglamentaria.  De ahí, la importancia también de establecer la regulación jurídica para que Recope pueda incursionar en este campo y no restringirla únicamente a la mezcla de los combustibles fósiles con los biocombustibles. 

 

            Este proyecto también resulta acorde con uno los objetivos apuntados en El VI Plan de Nacional de Energía 2015-2030, cual es promover el uso de combustibles alternativos disminuyendo la dependencia de los hidrocarburos y la emisión de gases contaminantes.  En ese sentido, se pretende alcanzar una economía nacional con un nivel de emisiones de gases de efecto invernadero significativamente menor al actual.  Los desafíos a lograr son contribuir a la competitividad industrial del país por dos vías: por un lado, aumentando la eficiencia de los procesos de generación, transporte y suministro de electricidad y; por otro lado, reduciendo los costos de la economía nacional asociados al transporte de personas y mercancías, así como también aspirar a que la política energética favorezca el equilibrio macroeconómico a partir de la disminución de la factura petrolera.

 

            Estos desafíos tienen también incidencia en la parte ambiental, ya que el sector de energía de país debe contribuir también con un desarrollo económico cada  vez más bajo en emisiones de gases de efecto invernadero, que amenazan la vida en el planeta.  Estas acciones no solamente tendrán incidencia en una mejora del cambio climático sino que también resultan claves para elevar los niveles de progreso y bienestar de nuestra sociedad.

 

            Sobre la obligación del Estado para producir una energía cada vez más limpia y renovable, la Sala Constitucional ha indicado:

 

  “El dióxido de carbono (CO2), que es uno de los residuos que se producen luego de quemarse alguna de las sustancias que contienen carbono, es uno de los principales generadores del calentamiento global.  Así sucede con los hidrocarburos, por lo que el petróleo y todos sus derivados, de los cuales se obtiene energía, luego de su combustión expulsan a la atmósfera partículas de CO2.  Nuestro país ha venido luchando, desde hace ya bastante tiempo, por producir energía limpia, que no cause mayores emisiones de dióxido de carbono hacia la atmósfera, en un esfuerzo por cumplir con diversos compromisos adquiridos a nivel internacional y de intentar acercarse a un modelo de desarrollo ambientalmente sostenible.  En ese intento, se ha venido tratando de encontrar nuevas fuentes energéticas, es así como el país ha avanzado en la explotación de energía hidroeléctrica, eólica y geotérmica, y se  continúa en investigaciones para hallar fuentes de energía limpia, cuyas emisiones de CO2 sean lo más bajas posibles”.  Lo destacado no es del original.  (Sala Constitucional. Resolución N. 2010-013100 de las 14:57 horas del 4 de agosto del 2010.)

 

            Es innegable que la gestión sostenible de los recursos se convierte en una política de interés público:

 

  “El principio de desarrollo sostenible-ampliamente reconocido por este Tribunal-trasciende las cuestiones meramente ambientales, porque se erige como un objetivo en el ámbito de la ciencia económica, pues además de procurar preservar los recursos naturales que dan soporte a la vida de los seres humanos, también persigue la eficiencia en los recursos para que se consiga el desarrollo que satisfaga las necesidades de las generaciones presentes y futuras, sin comprometer  la disponibilidad de los recursos naturales en general.  Conforme con lo expuesto, una gestión sostenible de los recursos implica satisfacer las necesidades de los países, teniendo en consideración los requerimientos de las generaciones presentes y futuras y balanceando tres objetivos principales: ambiental, social y económico.  Lo anterior, en aras de invertir las tendencias que amenazan la calidad de vida de los seres humanos y evitar un aumento de los costos de la sociedad.  En ese sentido, es preciso detener la continua degradación ambiental con medidas tendientes a atenuar los efectos negativos del desarrollo económico y social y velar por la existencia de un vínculo sostenible entre la humanidad y la naturaleza.  Incluso, la adopción de políticas sostenibles está basada en la concordancia entre el crecimiento económico, la equidad social y la conservación de los recursos naturales, fomentando el uso de energías renovables y el aumento de la eficiencia energética”.  Lo destacado no es del original.  (Sala Constitucional Resolución 13461-2006 de las 10:20 horas del 8 de setiembre del 2006)

 

            Frente a esa coyuntura, uno de los logros del país más reconocidos a nivel mundial es el alto nivel de energía renovable utilizado para la generación eléctrica que se ha utilizado a lo largo de su historia.   Y desde hace unos años para acá, el consenso ha sido extender la utilización de ese tipo de energías renovables no convencionales hacia el campo energético. Por ejemplo, la biomasa, solar y eólica que brinden seguridad a la matriz energética y se ajusten tanto a las necesidades de nuestro país como a los cambios tecnológicos. 

           

En el citado Plan Nacional se determinó que el sector transporte es el responsable del 66% del consumo de hidrocarburos y del 54% de las emisiones de CO2 del país.  Esto provoca un aumento en la temperatura de la atmósfera incrementando la severidad de los eventos climatológicos que tienen efectos negativos sobre los ecosistemas del planeta, la disponibilidad del recurso hídrico, la producción de energía y otros. 

 

            Se indica también que los derivados del petróleo constituyen la principal fuente energética de nuestro país, y que representa un 66% del consumo total.  Al tener el Estado costarricense el monopolio de la importación, refinación y distribución al mayoreo del petróleo y sus derivados para satisfacer la demanda nacional, es imperativo expandir su objeto en orden a tener la habilitación para poder incursionar en el campo de las energías renovables no convencionales.

           

            Es de mérito anotar que en el caso de los biocombustibles se han realizado incesantes esfuerzos para que sean incorporados a la matriz energética nacional; sin embargo, los mayores avances se han reflejado en proyectos de investigación y desarrollo, tanto en el ámbito público como en el privado.  No obstante, es imperativo el marco legal que defina y regule dicha actividad.

 

            Como ya fue indicado, existe una línea prácticamente universal de incorporar fuentes de energía cada vez más limpias. Precisamente, se menciona en el Plan Nacional de Energía que Recope firmó tres convenios con la empresa Ad Astra Rocket con el objetivo de desarrollar un sistema experimental de almacenamiento de hidrógeno para múltiples aplicaciones en la industria de la energía renovable, empero, a raíz de la falta de previsión legal para incursionar en ese campo, Recope no renovó los convenios para continuar con la investigación y desarrollo del tema. (Principalmente después de la emisión del Dictamen C-063-2015 de la Procuraduría General de la República). Tema que que pretende solventar esta iniciativa de ley.

 

            Frente a ese panorama, este proyecto viene a propiciar un avance en la regulación nacional para iniciar actividades en la investigación y producción de biocombustibles.  De hecho, no es la única iniciativa relacionada con esta temática.  En la corriente legislativa se encuentra también el proyecto N. 6588 denominado “ADICION DE UN PÁRRAFO FINAL AL ARTÍCULO 6 DE LA LEY N. 6588 DEL 30 DE JULIO DE 1981, LEY QUE REGULA A LA REFINADORA COSTARRICENSE DE PETROLEO (RECOPE) Y SUS REFORMAS”.  Este proyecto busca habilitar a Recope también para investigar, producir e industrializar biocombustibles, tecnologías de hidrógeno y otras fuentes alternativas, no convencionales, renovables y amigables con el ambiente. 

 

            Por otra parte, dicho proyecto, busca habilitar también a la Refinadora para suscribir alianzas estratégicas con sujetos de derecho público y privado, tomando las previsiones del caso para proteger los derechos patrimoniales derivados de la propiedad intelectual, así como regular lo concerniente a los beneficios económicos que obtengan las partes suscribientes.  Es de rigor indicar que ambos proyectos tienen el mismo objetivo por lo que se recomienda unificar los mismos para evitar duplicidades en torno a una misma temática.

 

            Igualmente, también estuvo en la corriente legislativa la Ley de Biocombustibles N. 18.789, que fue presentada por el Ministerio de Ambiente y Energía y el Ministerio de Agricultura.  Dicho proyecto proponía entre otros, que Recope tuviera el monopolio de mezcla y distribución de biocombustibles.  Sin embargo, el proyecto fue archivado el 5 de junio del 2017 por vencimiento cuatrienal.

 

            En síntesis, la tendencia mundial es la dirección de un nuevo crecimiento eléctrico de la mano con la sustentabilidad, y esa es la razón por la cual se busca destrabar la matriz de generación levantando barreras que han impedido la búsqueda de nuevas fuentes energéticas para reducir la demanda de hidrocarburos.

 

 

IV. COMENTARIOS EN RELACION CON EL PROYECTO

 

            Analizada en forma somera el imperativo y la enorme trascendencia pública que reviste habilitar a la Refinadora para que pueda realizar investigaciones y desarrollar proyectos en temas de energías renovables, consideramos pertinente desarrollar en una forma más completa, más precisa el concepto de energías renovables no convencionales, dada su tecnicidad en orden a clarificar su aplicación.  Lo anterior, debido a que el objeto de Recope es específicamente trabajar la energía destinada a servir de combustible, no la energía eléctrica. Como se indicó con antelación, la frase “energía renovable no convencional” es sumamente amplia, y ello puede generar problemas en torno a su aplicación, dado que puede abarcar competencias ya conferidas a otros entes del Estado, como el MINAE y el Instituto Costarricense de Electricidad.  Ello rebalsaría el principio de especialidad otorgado por Ley 6588.

 

            Por otra parte, resulta conveniente también no solo delimitar su objeto a la investigación y desarrollo, sino también a la comercialización, industrialización y distribución de este tipo de energías renovables no convencionales.  Lo anterior a efecto de cumplir con el principio de congruencia normativa.  En ese sentido, la Ley 7356 de 1993,  ordinales 1 y 2 señalan respectivamente que “la importación, refinación y distribución al mayoreo de petróleo crudo y sus derivados, que comprenden  combustibles, asfaltos y naftas, para satisfacer la demanda nacional, son monopolio del Estado” (…) El Estado concede la administración de ese monopolio a la empresa pública Refinadora Costarricense de Petróleo Sociedad Anónima para el desempeño de las actividades descritas en el artículo anterior, en tanto su capital accionario pertenezca en su totalidad al Estado”.

 

            En ese sentido, si la propuesta es ampliar el campo de acción de la Refinadora, y siendo que esta empresa ya es el comercializador oficial de los combustibles, sus competencias deberían ser amplias también en lo que respecta a las energías alternas al petróleo, y no supeditarse únicamente a la investigación y desarrollo de las mismas. 

 

            En este proyecto se echa de menos el porcentaje de inversión anual que puede destinar Recope de su presupuesto en la investigación que requiera para el desarrollo de este tipo de energías, aspecto que si solventa el otro proyecto 19.498.  Este punto es importante de valorar en el tanto debe analizarse si esta empresa cuenta con capacidad financiera que le permita asumir un reto de esa envergadura, máxime si se toma en consideración el alto costo económico que implica incursionar e invertir en un proyecto de esa naturaleza.  En ese sentido, diversos estudios en la materia han indicado que aunque las energías alternativas son más caras a corto plazo, son más sostenibles en el largo plazo y en un país como el nuestro que dependemos de los combustibles ajenos, lo mejor sería optar por una energía propia.

 

            Por otra parte, no puede dejar de advertirse que al haberse archivado el proyecto para emitir una Ley de Biocombustibles, esto puede incidir en problemas de ejecución y aplicación de esta otra propuesta que va de la mano con aquella.  Lo anterior por cuanto en la Ley de Biocombustibles si se definían en forma integral las competencias y atribuciones otorgadas a las diferentes instituciones involucradas en el proceso de producción y comercialización de biocombustibles, tales como el sector de ambiente y energía, ciencia, sector agropecuario, eléctrico etc.   Es indudable que para incursionar en un campo tan novedoso como este se hace necesario establecer un marco legal general mediante el cual el Estado pueda diseñar y ejecutar políticas de promoción de energías renovables.  Así, a pesar de que se logre una habilitación legal para que Recope pueda hacerlo, ello puede no ser suficiente para alcanzar el fin propuesto, al no existir una disposición marco para el ejercicio pleno de todas esas competencias.

 

            En esa línea, la Organización Latinoamericana de Energía ha indicado que aún y cuando las energías renovables se van consolidado como una alternativa válida tanto en términos comerciales como sociales, todavía se debe superar una serie de barreras para garantizar su adecuado funcionamiento y masificación, como la falta de marcos institucionales propios, hábitos culturales, financiamiento, conocimiento de las tecnologías, mantenimiento adecuado de los equipos, requiriéndose para cada tipo de barrera un enfoque específico de superación.

 

            De cara a esa realidad, es necesario contar con una disposición marco en relación con el campo de las energías renovables no convencionales.  Lo anterior es importante en virtud de que una política energética en esta materia afronta serios desafíos.

 

            Como se indicó con antelación, si bien nuestro ordenamiento jurídico dispone de diversas regulaciones legales que contemplan y enuncian una protección al ambiente y un uso adecuado, racional y eficiente de energía, congruente con  la adopción de convenios internacionales que demandan del Estado la obligación de ser activos en ese campo, es imprescindible contar con un cuerpo  normativo unificado que regule en forma expresa y clara todas las competencias, tareas, atribuciones que deben desarrollar cada uno de los diversos actores que se involucren en la promoción, ejecución y desarrollo en materia de energías renovables.

 

            Precisamente, ya este órgano asesor había insistido sobre esa insuficiencia de regulación general en ese campo cuando se le requirió criterio en relación con el proyecto de Ley denominado “Ley para la Generación de Electricidad a través de Biomasa”:

 

  “En primer lugar, cabe reiterar que la iniciativa de ley dictaminada no prevé la constitución de un régimen legal de fomento para las energías renovables.  Su atención, por el contrario, se circunscribe única y exclusivamente a la producción de energía eléctrica a partir de la biomasa.  Por tanto se trata de un proyecto de ley limitado en su alcance y cobertura.

Efectivamente, a pesar del proyecto de Ley, es claro que el país todavía quedaría ayuno de una normativa que estableciera las bases y funcionamiento de un régimen promocional de las energías renovables.  No está de más señalar que la jurisprudencia constitucional ha indicado que, a la luz del principio de desarrollo sostenible, la adopción de una política favorable a las energías renovables deviene imperativa.” (Opinión Jurídica N. 047-J del 14 de julio del 2008)

 

            En la especie, igualmente deviene necesaria una regulación general en ese campo, máxime que el Proyecto de Ley de Biocombustibles fue finalmente archivado desde el 6 de junio de este año.  Siendo ello así, aún y cuando se apruebe esta iniciativa y Recope pueda incursionar en el campo de las energías renovables no convencionales, sigue existiendo una insuficiencia normativa en esta materia que a la postre puede impedir la ejecución del fin público propuesto.

           

            En definitiva, al no encontrar roces constitucionales, la aprobación del presente proyecto de ley es un asunto de política legislativa, discrecional de los señores diputados. Empero, se sugiere valorar las observaciones y comentarios realizados.

 

 

CONCLUSIONES:

 

 

1. El objeto de esta iniciativa es adicionar el artículo 6 de la Ley 6588 Ley que regula a la Refinadora Costarricense de Petróleo, para que esta empresa pueda investigar y desarrollar proyectos de energías renovables no convencionales, además de suscribir alianzas estratégicas con entes públicos y privados para dicho fin.

 

2. El fin práctico de esa autorización es que Recope pueda investigar y participar en la producción de biocombustibles, como una alternativa para atender la demanda energética del país, sin comprometer negativamente el ambiente.

 

3. La falta de previsión legal para que Recope incursionara en este campo fue evidenciada tanto por la Contraloría en el Informe DFOE-AE-IF-17-2014 del 15 de  diciembre del 2014, como por la Procuraduría General de la República mediante dictamen C-063-2015 del 6 de abril del 2015.

 

4. La propuesta legislativa es congruente con lo dispuesto en el artículo 50 de la Constitución Política, la Ley Orgánica del Ambiente (artículos 56, 57 y 58), Ley de Regulación Uso Racional de Energía N. 7447 del 13 de diciembre de 1994 (artículos 1, 3, y 45, Decreto Ejecutivo N. 40050-MiNAE del 2 de noviembre del 2016 (artículo 10), Reglamento de Biocombustibles, y acorde también con el Plan Nacional de Energía 2015-2030.

 

5. En el campo internacional, la promoción del desarrollo sostenible a través de la investigación, desarrollo, y aumento del uso de formas nuevas y renovables de energía ha sido acordado como una obligación de los Estados suscribientes. (artículo 2 del Protocolo de Kyoto de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre Cambio Climático, ratificada por Costa Rica mediante Ley N. 8219 del 8 de marzo del 2002.

 

6. La jurisprudencia constitucional también se ha mostrado coincidente con esta política de promoción y uso de energías limpias y renovables, en aras de alcanzar un modelo energético ambientalmente sostenible (Resoluciones de la Sala Constitucional N. 2010-13100 de las 14:57 horas del 4 de agosto del 2010 y la N. 13461-2006)

 

7. Pese a la relevancia que presenta la iniciativa legislativa para que Recope pueda ampliar su objeto social incursionando en ese campo, existe ausencia de un marco regulatorio especial de las energías renovables que facilite la puesta en marcha del presente proyecto, lo cual puede limitar su alcance y cobertura.

 

8. Al no encontrar ningún roce constitucional en este proyecto, la aprobación del mismo es una cuestión de discrecionalidad legislativa.

 

Atentamente,

 

 

 

 

MSc. Maureen Medrano Brenes

Procuradora Adjunta

 

MMB/jlh

 

 

 

 

OJ-146-2017.

RECOPE.  ENERGIAS RENOVABLES NO CONVENCIONALES.  21 DE NOVIEMBRE DEL 2017.  ASAMBLEA LEGISLATIVA

 

            La Comisión Permanente Especial de Ambiente de la Asamblea Legislativa requirió criterio jurídico respecto al texto sustitutivo del proyecto bajo el número de expediente 19.493 denominado “REFORMA DEL ARTICULO 6 DE LA LEY N. 6588, DE 30 DE JULIO DE 1981, LEY QUE REGULA A LA REFINADORA COSTARRICENSE DE PETROLEO, PARA EL FOMENTO DE LA INVESTIGACION EN ENERGIAS RENOVABLES NO CONVENCIONALES”.

 

            Maureen Medrano Brenes, en opinión jurídica N. 146-2017 del 21 de noviembre del 2017 arribó a las siguientes conclusiones:

 

1. El objeto de esta iniciativa es adicionar el artículo 6 de la Ley 6588.  Ley que regula a la Refinadora Costarricense de Petróleo, para que esta empresa pueda investigar y desarrollar proyectos de energías renovables no convencionales, además de suscribir alianzas estratégicas con entes públicos y privados para dicho fin.

 

2. El fin práctico de esa autorización es que Recope pueda investigar y participar en la producción de biocombustibles, como una alternativa para atender la demanda energética del país, sin comprometer negativamente el ambiente.

 

3. La falta de previsión legal para que Recope incursionara en este campo fue evidenciada tanto por la Contraloría en el Informe DFOE-AE-IF-17-2014 del 15 de diciembre del 2014, como por la Procuraduría General de la República mediante dictamen C-063-2015 del 6 de abril del 2015.

 

4. La propuesta legislativa es congruente con lo dispuesto en el artículo 50 de la Constitución Política, la Ley Orgánica del Ambiente (artículos 56, 57 y 58), Ley de Regulación Uso Racional de Energía N. 7447 del 13 de diciembre de 1994 (artículos 1, 3, y 45, Decreto Ejecutivo N. 40050-MiNAE del 2 de noviembre del 2016 (artículo 10), Reglamento de Biocombustibles, y acorde también con el Plan Nacional de Energía 2015-2030.

 

5. En el campo internacional, la promoción del desarrollo sostenible a través de la investigación, desarrollo, y aumento del uso de formas nuevas y renovables de energía ha sido acordado como una obligación de los Estados suscribientes. (artículo 2 del Protocolo de Kyoto de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre Cambio Climático, ratificada por Costa Rica mediante Ley N. 8219 del 8 de marzo del 2002.

 

6. La jurisprudencia constitucional también se ha mostrado coincidente con esta política de promoción y uso de energías limpias y renovables, en aras de alcanzar un modelo energético ambientalmente sostenible (Resoluciones de la Sala Constitucional N. 2010-13100 de las 14:57 horas del 4 de agosto del 2010 y la N. 13461-2006)

 

7. Pese a la relevancia que presenta la iniciativa legislativa para que Recope pueda ampliar su objeto social incursionando en ese campo, existe ausencia de un marco regulatorio especial de las energías renovables que facilite la puesta en marcha del presente proyecto, lo cual puede limitar su alcance y cobertura.

 

8. Al no encontrar ningún roce constitucional en este proyecto, la aprobación del mismo es una cuestión de discrecionalidad legislativa.