Opinión Jurídica : 126 - del 12/10/2017

12 de octubre de 2017

OJ-126-2017

Licenciada

Nancy Vílchez Obando

Jefe de Área

Comisión de Asuntos Económicos

Asamblea Legislativa

Estimada señora:

Con aprobación del señor Procurador General de la República me refiero a su oficio CET-118-017 del 9 de agosto de 2017, mediante el cual solicita nuestro criterio sobre el proyecto de ley denominado “Ley de Creación del Ministerio de Turismo y Reforma del Instituto Costarricense de Turismo y Fortalecimiento de las Mipymes Turísticas”, el cual se tramita bajo el número de expediente 20.146.

Previamente debe aclararse que el criterio que a continuación se expone, es una simple opinión jurídica de la Procuraduría General de la República, por lo que carece de efecto vinculante para la Asamblea Legislativa al no ser Administración Pública. En consecuencia, se emite como una colaboración en la importante labor que desempeñan las señoras y señores diputados. Asimismo, debe señalarse que el plazo de ocho días concedido no vincula a esta Institución, por cuanto no nos encontramos ante ninguno de los supuestos del artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa (consulta al Tribunal Supremo de Elecciones, la Universidad de Costa Rica, el Poder Judicial o una institución autónoma).

I. OBJETO DEL PROYECTO DE LEY

De la exposición de motivos del proyecto de ley, se desprende que su objetivo es crear el Ministerio de Turismo como órgano rector en materia del turismo en el país, además se encargará de impulsar a las pequeñas y medianas empresas dedicadas al sector turismo.

Para fundamentar dicha propuesta, se expone en la exposición de motivos en lo que interesa:

“La industria del turismo es una de las actividades de mayor importancia, en razón de que genera riqueza en todas los lugares donde se radica. Esta actividad económica tan lucrativa, cuenta con un gran dinamismo, una extraordinaria competitividad y se acompaña de una enorme competencia a nivel nacional e internacional. En Costa Rica, el turismo se ha convertido en una actividad generadora de inversiones, empleo, desarrollo, así como la punta de lanza para la promoción de la identidad costarricense, la generación de emprendimientos y de encadenamientos productivos.

(…)

A partir de esta premisa, resulta de la diversificación de la oferta de valor para el turista, resulta más compleja. La dinámica comercial del turismo, debe de contar con un diferenciador esencia, en el tanto que pueden llegar a tener un mayor peso en la toma de decisión de compra del consumidor turístico, por lo que se debe marcar una diferencia respecto a los otros competidores oferentes.

Como otra característica, derivada de la anterior, esta convergencia de distintos elementos en la actividad del turismo, produce un eslabonamiento en la cadena productiva, de la cual forman parte productores, prestadores de servicio y proveedores nacionales. Desde esta perspectiva, es imprescindible que los productos y servicios nacionales, queden encadenados a esta actividad ofrecida dentro del territorio nacional, de tal forma que se garantice agregar el valor, a nivel local, por cada dólar que el turista paga a lo interno de nuestro país. Es decir, que cada producto inmerso en el servicio al turista, sea de producción o provisión nacional, con el objetivo de que la ganancia “quede en casa”.

(…)

Por lo tanto, la actividad turística es fundamental en la economía de nuestro país y además un sector permeable al impacto de factores externos, lo cual hace de esta actividad una con particularidades especiales que deben de ser atendidas de manera minuciosa y específica. Así, se hace indispensable, en primera instancia, visualizar dichas particularidades, tanto desde el lado oferente /empresario) como del consumidor (turista), con el propósito de darle un marco jurídico y definir unas políticas públicas acordes a la actividad y que incidan sobre esa de una manera clara, segura, eficaz y eficiente.

Hasta el día de hoy, y desde 1955, el Instituto Costarricense de Turismo es la institución rectora del turismo en Costa Rica, encargada de impulsar la actividad turística, sin embargo, los retos actuales, hacen indispensable que, en materia de turismo, el ente rector posea el rango de Ministerio y no de entidad autónoma, con el fin de tener una mayor injerencia dentro de las estratégicas y políticas encaminadas a consolidar al turismo como generador de desarrollo para la economía nacional. Estas no solo deben enfocarse en la atracción de turistas sino en la diversificación del producto turístico, el desarrollo de nuestros nichos y el posicionamiento de la marca país a nivel internacional sino también en impulsar a los pequeños y medianos empresarios turísticos.

Por todas estas razones es que proponemos el presente proyecto de ley que aspira dotar al sector turístico de las condiciones y herramientas políticas y técnicas que promuevan su desarrollo y lo conviertan en uno de los pilares del ente rector en esta materia, con rango ministerial, que sea el encargado de articular y transversalizar las políticas tendientes al logro de los objetivos expuestos en la empresa turística de nuestro país, para lo que se requiere una estructura más sólida y de reconocimiento dentro del ámbito nacional e internacional.

(…)”.

II. OBSERVACIÓN GENERAL SOBRE EL PROYECTO DE LEY

La Ley N° 1917 de 30 de julio de 1955 creó al Instituto Costarricense de Turismo (ICT) como una institución autónoma con personería jurídica y patrimonio propio, lo que la lleva a ejercer funciones administrativas y comerciales con absoluta independencia. Al respecto, el artículo 2 señala:

“Artículo 2º.- Como Institución Autónoma del Estado, el Instituto tendrá personería jurídica y patrimonio propios: ejercerá su gestión administrativa y comercial con absoluta independencia, guiándose exclusivamente por las decisiones de su Junta Directiva, que actuará conforme a su criterio, dentro de la Constitución, leyes y reglamentos pertinentes, y las normas comerciales de mayor conveniencia para el fomento del turismo hacia Costa Rica. La Junta Directiva será responsable de su gestión en forma total e ineludible.”

A partir de lo anterior, actualmente el Instituto Costarricense de Turismo es el ente rector del turismo, teniendo como finalidad incrementar el turismo en el país, así como promover y vigilar la actividad privada de atención al turismo (artículo 4 de la Ley).

Ahora bien, con el presente proyecto de ley se pretende trasladar esta rectoría al Ministerio de Turismo que se está creando, el cual estará a cargo, entre otras cosas, de definir y dirigir la política de planificación, promoción y desarrollo del turismo nacional e internacional. Sin embargo, el presente proyecto de ley no contempla una reforma sustancial sobre las competencias actuales del ICT, pues las modificaciones que se estarían realizando a la Ley N°. 1917 Ley Orgánica del ICT son mínimas.

A raíz de lo anterior, a este órgano asesor no le resulta del todo clara la división de competencias entre el Instituto Costarricense de Turismo como ente autónomo y el Ministerio de Turismo que se pretende crear.

Al crearse el Ministerio de Turismo existirían dos instituciones de diferente naturaleza jurídica con competencia en el tema de turismo, por lo que se podría presentarse eventualmente una dualidad de funciones.

Por lo tanto, se sugiere respetuosamente a los señores Diputados analizar este tema y realizar las modificaciones o derogatorias pertinentes en la Ley Orgánica del ICT, de continuar con la aprobación de la presente iniciativa.

III. ANÁLISIS DEL ARTICULADO

Sobre el articulado del proyecto de ley que se consulta, debemos advertir que no nos pronunciaremos sobre su oportunidad y conveniencia, sino únicamente haremos observaciones generales y un análisis del articulado del proyecto consultado, advirtiendo que nos limitaremos a realizar las observaciones de los artículos que ameriten alguna discusión de tipo jurídico o de técnica legislativa, y dentro del ámbito competencial de este órgano asesor.

1. Artículo 2.- Creación del Ministerio de Turismo

En este artículo se enumeran las atribuciones que tendrá el Ministerio de Turismo.

Específicamente el inciso k) refiere a: “Promover la construcción y mantenimiento de lugares de habitación y recreo para uso de los turistas”, no obstante, esta misma atribución está contemplada dentro de las finalidades del artículo 4, inciso b de la Ley N°. 1917 Ley Orgánica del Instituto Costarricense de Turismo (ICT).

Es decir, existe una duplicidad respecto a esta atribución que se pretende asignar al Ministerio de Turismo en el presente proyecto de ley.

Por lo tanto, se sugiere respetuosamente revisar ambos textos y valorar las respectivas derogatorias en caso de continuarse con la aprobación de este proyecto de ley.

2. Artículo 6.- Reforma a la Ley N°. 8634 Ley del Sistema de Banca para el Desarrollo.

El proyecto de ley contempla modificar el artículo 11 de la Ley 8634, el cual se refiere a “Dirección y administración de la Secretaría Técnica” e incluye el siguiente párrafo:

“El director ejecutivo será nombrado, por concurso público, por un plazo de 6 años y podrá ser reelecto una única vez”

Cabe advertir que esta disposición contraviene lo señalado actualmente en los artículos 37 y 39 del Decreto Ejecutivo N°. 38906-MEIC-MAG-MH-MIDEPLAN Reglamento a la Ley Nº 9274, “Reforma Integral de la Ley Nº 8634, Ley del Sistema de Banca para el Desarrollo y Reforma de Otras Leyes”, artículos que señalan:

“Artículo 37.-Del nombramiento del Director Ejecutivo. Con el voto favorable de no menos cuatro de sus miembros, el Consejo Rector nombrará a un Director Ejecutivo por un plazo de seis años, mismo que podrá ser reelecto más de una vez y en forma consecutiva. (…)”

“Artículo 39.-De la remoción del Director Ejecutivo. El Consejo Rector nombrará y removerá al Director Ejecutivo. (…)” (El subrayado no pertenece al original)

En ese mismo sentido, la modificación que se pretende realizar al artículo 12, sobre “Integración y designación del Consejo Rector”, contraviene lo dispuesto en el artículo 10 de este mismo Decreto Ejecutivo N°. 38906-MEIC-MAG-MH-MIDEPLAN, pues en este último no está contemplado el Ministerio de Turismo como parte del Consejo Rector.

De ahí que se hace la advertencia que las normas reglamentarias señaladas quedarían derogadas con la aprobación de este proyecto de ley.

3. Artículo 8.- Reforma al artículo 24 de la Ley N° 7317 Ley de Conservación de la Vida Silvestre.

Con esta reforma se pretende variar la integración del Consejo Nacional de Áreas de Conservación (CONAC), sin embargo, esta disposición no está contemplada en el artículo 24 de la Ley N°. 7317 Ley de Conservación de la Vida Silvestre, sino más bien en el artículo 24 de la Ley N°. 7788 Ley de Biodiversidad, del 30 de abril de 1998. Por lo tanto, se sugiere modificar el encabezado de ese artículo.

4. Artículo 9.- Reforma del artículo 4 de la Ley N° 6990 Ley de Incentivos para el Desarrollo Turístico

Con esta reforma se contempla que los incentivos comprendidos en esa ley ahora sean otorgados por el Ministerio de Turismo y que la Comisión Reguladora de Turismo esté integrado por un representante de ese Ministerio, excluyéndose así la participación del Instituto Costarricense de Turismo en ambos supuestos.

Así las cosas, en vista del cambio de competencia que se pretende, este órgano asesor sugiere valorar la pertinencia de modificar los artículos, 7 inciso d), 8, 12 y 13 de la Ley 6990, los cuales hacen referencia expresamente al Instituto Costarricense de Turismo.

III. CONCLUSIÓN

A partir de lo expuesto debe concluirse que la aprobación o no del proyecto de ley es un asunto de discrecionalidad legislativa, sin embargo se recomienda valorar las observaciones aquí señaladas.

Atentamente,

Silvia Patiño Cruz Yolanda Mora Madrigal

Procuradora Adjunta Abogada de la Procuraduría