Opinión Jurídica : 144 - del 20/11/2017

20 de noviembre de 2017

OJ-144-2017

Licenciada

Ana Julia Araya Alfaro

Jefa de Área Comisión de Asuntos Sociales

Asamblea Legislativa

Estimada señora:

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, me refiero a su oficio del 8 de junio de 2016, por medio del cual nos informó que la Comisión Permanente de Asuntos Sociales, en su sesión ordinaria n.° 2, celebrada el 7 de junio de 2016, acordó consultar a esta Procuraduría el texto base del proyecto de ley denominado “Ley para hacer efectivo el aporte a la universalización de la pensión a los trabajadores no asalariados”, el cual se tramita en el expediente n.° 19735.

I. OBJETO DEL PROYECTO DE LEY

La exposición de motivos del proyecto de ley indica que la Ley de Protección al Trabajador, n.° 7983 del 10 de febrero de 2000, esbozó la visión de una Costa Rica solidaria, en donde todos los habitantes tendrían derecho a una pensión mínima para hacer frente a los últimos años de su vida. En esa línea, el artículo 31 de la Ley Constitutiva de la Caja Costarricense de Seguro Social, n.° 17 de 22 de octubre de 1943, reformado precisamente por la Ley de Protección al Trabajador, estableció que el Régimen no Contributivo de la CCSS debía universalizar las pensiones para todos los adultos mayores en situación de pobreza no cubiertos por otros regímenes de pensiones. Además, dispuso que la pensión básica para los adultos mayores en situaciones de pobreza extrema no debería ser inferior a un 50% de la pensión mínima otorgada por vejez dentro del Régimen de Invalidez, Vejez y Muerte.

Como parte del financiamiento para lograr ese objetivo, el artículo 78 de la Ley de Protección al Trabajador estableció que las empresas públicas aportarían una contribución para el Régimen no Contributivo de hasta un quince por ciento (15%) de sus utilidades. También dispuso que el monto de la contribución sería establecido por el Poder Ejecutivo, según la recomendación que haría la CCSS, conforme a estudios actuariales.

Agrega la exposición de motivos que las instituciones obligadas a aportar la contribución a la que se hizo referencia, han pretendido evadir el pago de ese aporte cuestionando los alcances del término “utilidad” y el de “empresa”. Afirma que, en los últimos años, las instituciones obligadas han hecho esfuerzos para evitar el pago de la contribución, para lo cual han argumentado que, al reformarse sus leyes constitutivas, operó una derogación tácita de la obligación prevista en el artículo 78 de la Ley de Protección al Trabajador, por lo que asumen que no deben aportar los recursos a los que alude esa norma.

Así las cosas, el proyecto de ley propuesto para reafirmar la existencia de la obligación a la que se ha hecho referencia es el siguiente:

“LEY PARA HACER EFECTIVO EL APORTE A LA UNIVERSALIZACIÓN

DE LA PENSIÓN A LOS TRABAJADORES NO ASALARIADOS

ARTÍCULO ÚNICO.- Refórmase el artículo 78 de la Ley de Protección al Trabajador, N. º 7983 de 16 de febrero de 2000 y sus reformas, el cual se leerá de la siguiente manera:

“Artículo 78.- Recursos para el fortalecimiento del Régimen de Invalidez, Vejez y Muerte. Se establece una contribución del quince por ciento (15%) de las utilidades de las empresas públicas del Estado, luego del pago del impuesto sobre la renta, con el propósito de fortalecer el Régimen de Invalidez, Vejez y Muerte de la Caja Costarricense de Seguro Social, en cuanto a su financiamiento y para universalizar la cobertura de la CCSS a los sectores de trabajadores no asalariados en condiciones de pobreza.”

Rige a partir de su publicación.

TRANSITORIO.- La contribución establecida en el artículo único se empezará a pagar en el año siguiente a la aprobación de esta ley, a razón de un cinco por ciento (5%) en los primeros tres años, un diez por ciento (10%) los siguientes tres años y a partir del sétimo año se aplicará la tasa establecida.”

Seguidamente expondremos las observaciones de esta Procuraduría con respecto al proyecto de ley recién transcrito, no sin antes señalar que el plazo de ocho días para emitir criterio previsto en el artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa no es aplicable a éste Órgano Asesor, por no tratarse de una de las audiencias a las que se refieren los artículos 88, 97, 167 y 190 de la Constitución Política. Así lo hemos sostenido en muchos de nuestros pronunciamientos, entre ellos en la OJ-053-98 del 18 de junio 1998, en la OJ-055-2013 del 9 de setiembre de 2013, en la OJ-082-2015 del 3 de agosto de 2015 y en la OJ-056-2017 del 17 de mayo de 2017.

Aclaramos además que este criterio se basa en consideraciones jurídicas de constitucionalidad y de legalidad. Queda fuera de nuestras posibilidades emitir juicios sobre cuestiones económicas, o de oportunidad y conveniencia, toda vez que esta Procuraduría es un órgano técnico-jurídico, por lo que nuestra competencia se circunscribe a ese ámbito.

II. OBSERVACIONES SOBRE EL PROYECTO DE LEY EN CONSULTA

De la lectura tanto de la exposición de motivos, como del proyecto de ley propuesto, se deduce que la iniciativa legislativa tiene como finalidad reafirmar la vigencia de la obligación de las empresas públicas de realizar un aporte para el régimen no contributivo de la CCSS; eliminar la intervención del Poder Ejecutivo en la fijación del porcentaje de contribución; establecer un porcentaje fijo de contribución de un 15% de la utilidad después del pago del impuesto sobre la renta; y permitir que el pago de esa contribución se realice de manera escalonada: 5% el primer año, 10% el segundo y 15% el tercer año y los siguientes.

Es criterio de esta Procuraduría que para lograr los objetivos que se pretenden con la reforma propuesta es necesario que se indiquen, expresamente, las empresas públicas que quedarían obligadas al pago de la contribución. Con ello se eliminaría la posibilidad de que se cuestione el alcance subjetivo de la ley y que se acuda a argumentaciones relativas a la naturaleza jurídica de cada institución para evitar el pago del aporte.

Además, debería indicarse (si es esa la intención) que el aporte aplica también para las subsidiarias y para las sociedades creadas por las empresas afectas al pago de la contribución, independientemente de su naturaleza jurídica y de la forma que se haya decidido utilizar para crearlas.

También debería incluirse la posibilidad de que la contribución aplique no solo para las “utilidades” sino también para los rubros que impliquen excedentes, superávits, o ganancias, independientemente de la denominación que se les otorgue y de que estén afectos, o no, al pago del impuesto sobre la renta.

Si la contribución va dirigida a fortalecer concretamente el Régimen no Contributivo para universalizar la cobertura a favor de los trabajadores no asalariados en condiciones de pobreza, debería eliminarse la frase que indica que la contribución se impone “con el propósito de fortalecer el Régimen de Invalidez, Vejez y Muerte de la Caja Costarricense de Seguro Social, en cuanto a su financiamiento”, pues el fortalecimiento del Régimen de Invalidez, Vejez y Muerte, en general, es una pretensión mucho más amplia que la primera.

Por otra parte, para evitar confusiones, debería especificarse que la reforma no extingue las obligaciones que se hubiesen generado durante el periodo en que estuvo vigente el texto de la norma que se modifica.

Finalmente, por un asunto de técnica legislativa, estimamos que la fecha de rige de la reforma debe establecerse en un artículo distinto, de manera tal que la reforma no tendría un artículo único, sino un artículo primero (comprensivo de la reforma propiamente dicha) y un artículo segundo (donde se establecería lo relativo a la vigencia de la reforma).

III. CONCLUSIÓN

En los términos expuestos, dejamos rendido el criterio de esta Procuraduría con respecto al proyecto de ley denominado “Ley para hacer efectivo el aporte a la universalización de la pensión a los trabajadores no asalariados”. Consideramos que dicho proyecto no presenta problemas de constitucionalidad, por lo que su aprobación o no es un asunto de discrecionalidad legislativa. Sugerimos, en todo caso, analizar las observaciones formuladas en este pronunciamiento.

Cordialmente;

Julio César Mesén Montoya

Procurador de Hacienda

JCMM/Kjm