Opinión Jurídica : 137 - del 15/11/2017

15 de noviembre de 2017

OJ-137-2017

 

Señor

Luis Vásquez Castro

Diputado

Partido Unidad Social Cristiana

Asamblea Legislativa de Costa Rica

 

Estimado señor Diputado:

 

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, doy respuesta a su oficio LVC n.°091-07-2017, del 19 de julio del año en curso, en cuya virtud formula las siguientes interrogantes relacionadas con la institución competente en la definición de la política tarifaria para el sector transportes:

 

a)     ¿Cuáles son las atribuciones y competencias, por ley, del MOPT y el CTP en relación con el servicio de transporte remunerado de personas en vehículos modalidad autobús?

 

b)     ¿A qué institución corresponde la definición de las políticas en materia de transporte público, por ejemplo en cuanto a sectorización, modernización, implementación de dispositivos como el cobro electrónico, determinación de rutas, frecuencia de viajes y de forma especial, a quien corresponde la definición de la política tarifaria?

 

c)     Finalmente, ¿si la ARESEP, en ejercicio de sus atribuciones, debe respetar las políticas en materia de transporte público que defina el MOPT y/o el CTP, particularmente la política tarifaria?

 

Resulta procedente, antes de referirnos a las preguntas anteriores, recordar la naturaleza del pronunciamiento que se va a emitir.

 

 

A.              FUNCION CONSULTIVA EN RELACIÓN CON LOS SEÑORES DIPUTADOS

 

Tal como se ha advertido de forma reiterada por la Procuraduría para este tipo de consultas (como muestra, ver la OJ-067-2016 del 9 de mayo), nuestra Ley Orgánica (n.°6815 del 27 de setiembre de 1982)  establece la función consultiva de esta institución en relación con la Administración Pública, otorgando a los jerarcas administrativos la potestad de consultarle.

 

No obstante que los señores Diputados no son jerarcas administrativos, ni ejercen función administrativa, la Procuraduría evacua las consultas que formulan, a efecto de facilitarles el ejercicio de las altas funciones que la Constitución les atribuye. Es este el caso de las opiniones no vinculantes que se rinden en relación con un determinado proyecto de ley o en relación con aspectos que pueden considerarse cubiertos por la función de control político y que razonablemente puedan considerarse de interés general. Es claro que esta forma de colaboración no dispuesta en la Ley tiene como objeto, reiteramos, colaborar en la satisfacción de las funciones parlamentarias y ello mediante un asesoramiento de índole estrictamente jurídico. Asesoramiento que no puede desnaturalizar la función consultiva de la Procuraduría y particularmente mediatizar su función, al punto de impedirle suministrar la asesoría a quien está legitimado para solicitársela, sea la Administración Pública. En ese sentido, el asesoramiento a los señores diputados tiene como límite el contenido propio de la función consultiva, su eficiente ejercicio respecto de la Administración Pública y la razonabilidad y mesura de la consulta que se formule.

 

Se sigue de lo anterior que la función consultiva respecto de los señores Diputados se sujeta los requisitos de admisibilidad establecidos en orden a las consultas de la Administración Pública. Así, la consulta no puede concernir un caso concreto, no debe concernir asuntos objeto de conocimiento y resolución por parte de la Administración Pública o de los tribunales de justicia; debe respetarse el deslinde de competencias consultivas entre la Procuraduría General de la República y la Contraloría General de la República.

 

Por fin, la Procuraduría es incompetente para resolver consultas formuladas por los particulares. Esa imposibilidad no puede ser desnaturalizada por la vía de la instrumentalización de la consulta formulada por la Administración Pública o bien, por los señores Diputados. Por ende, es inadmisible la consulta de los señores Diputados que no concierne el ejercicio de la potestad legislativa o del control parlamentario.

 

 

B.              ÁMBITO COMPETENCIAL DEL MOPT, DEL CTP Y LA ARESEP EN MATERIA DE TRANSPORTE PÚBLICO

 

Tal como se indicó en un inicio, se nos pide referirnos al ámbito competencial del Ministerio de Obras Públicas y Transportes (MOPT), del Consejo de Transporte Público (CTP) y de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos (ARESEP) en relación con el servicio público de transporte rodado de personas en modalidad autobús. Concretamente, se consulta cuál es el órgano competente para definir las políticas públicas en la materia, entre ellas, la llamada política tarifaria, y si la ARESEP debe respetarla al momento de determinar los precios de dicho servicio.

Por las razones de admisibilidad indicadas en el epígrafe anterior nos limitaremos a evacuar su consulta en esos estrictos términos, sin ningún tipo de alusión o valoración de la  resolución n.°RJD-035-2016 del ente regulador que se menciona por usted, para no entrar en ningún tipo de concreción indebida y porque basta con el estudio exegético del marco normativo que rige a cada una de las instituciones citadas para poder dar respuesta a sus inquietudes.   

 

Bajo ese entendido, y como usted lo recuerda en su misiva, el servicio de transporte remunerado de personas, en sus diversas modalidades (autobús, taxi, vehículos, etc.), constituye un servicio público. Así se establece de forma expresa por el artículo 1 de la Ley Reguladora del Transporte Remunerado de Personas Vehículos Automotores (n.° 3503 del 10 de mayo de 1965); 2 de la Ley Reguladora del Servicio Público de Transporte Remunerado de Personas en Vehículos en la modalidad de Taxi (Ley n.° 7969 del 22 de diciembre de 1999) y artículo 5, letra f), de la Ley de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos (n.°7593 del 9 de agosto de 1996). La consecuencia de declarar una actividad económica como servicio público conlleva que su titularidad se le atribuye de forma plena y exclusiva al Estado, sustrayéndola del sector privado. Lo que no significa que el Estado no pueda decidir que sean los particulares quienes gestionen o presten el servicio bajo su control, para lo cual requerirán del respectivo título habilitante, tal como se explicó por este órgano para el supuesto concreto del servicio público de transporte remunerado de personas, en el dictamen C-092-2016, del 28 de abril:

“Ahora bien, la declaratoria de una determinada actividad económica como servicio público implica su nacionalización. Es decir, le atribuye al Estado su titularidad, de forma tal que solo éste o un particular autorizado, puede brindar el servicio.

Otro efecto de la declaratoria de servicio público es que la actividad económica sale del comercio de los hombres, no pudiendo estos desarrollarla en forma libre. La única forma de dedicarse a ella es mediante una concesión o permiso del Estado. Sin embargo, aún en tales casos, la titularidad del servicio la mantiene el Estado, limitándose el particular únicamente a su prestación efectiva.

Respecto de las figuras jurídicas mediante las cuales los particulares pueden ser autorizados para brindar el servicio de transporte remunerado de personas, dependerá de la modalidad de que se trate.  Así, de conformidad con las leyes especiales que regulan la materia, concretamente de la Ley n.° 3503 y n.° 7969, se requerirá concesión administrativa para el caso del transporte remunerado de personas en vehículos modalidad autobús y taxi, en tanto que, para el servicio especial estable de taxi así como para el transporte especial de trabajadores, estudiantes y turistas, lo que se requiere es un permiso. 

En ambos casos, ya sea que se trate de una concesión o de un permiso, serán otorgados por el CTP, previo el cumplimiento de los requisitos que establecen, para cada caso, las leyes especiales que rigen la materia.

Y en cuanto al CTP, tenemos que se trata de un órgano especializado en materia de transporte público, con desconcentración máxima del MOPT, con personalidad jurídica instrumental (artículos 3, 5 y 6 de su Ley de creación n.° 7969).”

A diferencia de lo que sucede en otras actividades económicas de interés público que no están reservados en exclusiva al Estado, pero sí están fuertemente reguladas o intervenidas, como la banca o las telecomunicaciones, cuando se trata de un servicio público, al Poder público se le otorga una capacidad especialmente amplia e intensa de ordenación, dirección y control sobre la actividad,[1]  más allá de lo que permiten las potestades de regulación e intervención propias de la potestad de policía que sin la reserva corresponde siempre a la Administración Pública en un sistema de Derecho en los sectores primeramente señalados (caso de la banca o las telecomunicaciones), donde impera la libre iniciativa privada.

 

En otras palabras, el margen de acción del Estado en una actividad declarada como servicio público es muy amplio e intenso al ser toda ella de su titularidad y en ese contexto, hay que entender la atribución contenida en los artículos 1 y 2 de la Ley Reguladora del Transporte Remunerado de Personas Vehículos Automotores, al disponer que el transporte remunerado de personas es un servicio público regulado, controlado y vigilado por el MOPT.

 

Tomando en cuenta que la potestad dicha de vigilancia, control y regulación en el  transporte rodado de personas le es conferida a la Cartera de transportes de forma general, interesa a efectos de atender las preguntas por usted formuladas, entender cómo se distribuyen internamente las competencias en la materia.

 

El artículo 2, letra f), de la Ley de creación del MOPT (n.°3155 de 5 de agosto de 1963, reformada integralmente por la Ley n.°4786 de 5 de julio de 1971), dispone que la referida cartera tiene por objeto: “Planificar, regular, controlar y vigilar cualquier otra modalidad de transporte no mencionada en este artículo.” (El subrayado no es del original). Mientras que el artículo 4 de la misma ley, aclara que el “Ministerio constituirá, de manera permanente, la autoridad oficial única en todo lo relativo a los objetivos nacionales, entendiéndose que su autoridad se extiende a las actividades de cualquier orden que tengan relación o sean consecuencia de ellas.” (El subrayado no es del original).

 

Por su parte, la Ley Reguladora del Servicio Público de Transporte Remunerado de Personas en Vehículos en la modalidad de Taxi establece las funciones del Consejo de Transporte Público (CTP), que como bien se sabe, constituye un órgano de desconcentración máxima y con personalidad jurídica instrumental del MOPT (artículos 3 y 5), al que se le encarga “definir las políticas y ejecutar los planes y programas nacionales relacionados con las materias de su competencia” y para tal efecto, “deberá coordinar sus actividades con las instituciones y los organismos públicos con atribuciones concurrentes o conexas a las del Consejo” (artículo 6). Mientras que el artículo 7 precisa sus competencias en los siguientes términos:

 

“ARTÍCULO 7.- Atribuciones del Consejo

 

El Consejo, en el ejercicio de sus competencias, tendrá las siguientes atribuciones:

a) Coordinar la aplicación correcta de las políticas de transporte público, su planeamiento, la revisión técnica, el otorgamiento y la administración de las concesiones, así como la regulación de los permisos que legalmente procedan.

b) Estudiar y emitir opinión sobre los asuntos sometidos a su conocimiento por cualquier dependencia o institución involucrada en servicios de transporte público, planeamiento, revisión técnica, administración y otorgamiento de concesiones y permisos.

c) Servir como órgano que efectivamente facilite, en razón de su ejecutividad, la coordinación interinstitucional entre las dependencias del Poder Ejecutivo, el sector empresarial, los usuarios y los clientes de los servicios de transporte público, los organismos internacionales y otras  entidades públicas o privadas que en su gestión se relacionen con los servicios regulados en esta ley.

d) Establecer y recomendar normas, procedimientos y acciones que puedan mejorar las políticas y directrices en materia de transporte público, planeamiento, revisión técnica, administración y otorgamiento de concesiones y permisos.

e) Velar porque la actividad del transporte público, su planeamiento, la revisión técnica, la administración y el otorgamiento de concesiones, sus sistemas operacionales y el equipamiento requerido, sean acordes con los sistemas tecnológicos más modernos para velar por la calidad de los servicios requeridos por el desarrollo del transporte público nacional e internacional.

f) Conocer, tramitar y resolver, de oficio o a instancia de parte, las denuncias referentes a los comportamientos activos y omisos que violen las normas de la legislación del transporte público o amenacen con violarlas.

g) Preparar un plan estratégico cuyo objetivo esencial sea organizar, legal, técnica y administrativamente, el funcionamiento de un plan de desarrollo tecnológico en materia de transporte público.

h) Promover el desarrollo y la capacitación del recurso humano involucrado en la actividad, en concordancia con los requerimientos de un sistema moderno de transporte público.

i) Fijar las paradas terminales e intermedias de todos los servicios de transporte público remunerado de personas.

j) Otorgar permisos por un plazo hasta de doce meses, ante una necesidad no satisfecha y debidamente probada, de servicio público en la modalidad de taxi. Lo anterior se realizará entre quienes se encuentren calificados como elegibles tras los concursos públicos efectuados para optar a una concesión de servicio público de transporte en la modalidad de taxi, pero que no hayan resultado concesionarios. Se les dará prioridad a quienes optaron por participar en las bases de operación más cercanas al lugar donde se necesita el servicio.

k) Solicitar los reajustes de tarifas de todos los servicios de transporte remunerado de personas.

l) Aprobar sus planes operativos anuales.

m) Proponer al Ministerio de Obras Públicas y Transportes sus presupuestos anuales.”

 

A partir de las disposiciones citadas, la Procuraduría sostuvo: “es notorio que las competencias que se han desconcentrado a favor del Consejo de Transporte Público se relacionan, en general, con el transporte público, específicamente se destacan el definir, coordinar y ejecutar las políticas de transporte público; el otorgar y administrar las concesiones, así como la regulación de los permisos que legalmente procedan, fijar paradas, solicitar los reajustes de tarifas de todos los servicios de transporte remunerado. Además el Consejo de Transporte Público tiene competencia, de acuerdo con la norma de cita, para velar porque la actividad del transporte público - sus sistemas operacionales y el equipamiento requerido - sean acordes con los sistemas tecnológicos más modernos para velar por la calidad de los servicios requeridos por el desarrollo del transporte público” (ver el dictamen C-308-2014 del 24 de setiembre y en igual sentido, los pronunciamientos C-016-2015 y C-023-2015 de los días 5 y 10, respectivamente, del mes de febrero de 2015).

 

En el mismo dictamen C-308-2014 se destacan también las atribuciones a favor del CTP en materia de sustitución de la flota operativa en ruta regular, conforme con el artículo 2 del  Reglamento de Vida Máxima Autorizada para las Unidades de Transporte Colectivo Remunerado de personas y Servicios Especiales (decreto ejecutivo n.°29743-MOPT del 20 de agosto de 2001), y de accesibilidad del transporte público, de acuerdo con el artículo 46 bis de la Ley de Igualdad de Oportunidades para las Personas con Discapacidad (n.°7600 del 2 de mayo de 1996).

 

No obstante, las competencias que se le reconocen al CTP relacionadas con política pública, planeamiento y coordinación del transporte público deben compaginarse con la labor rectora que es consustancial a la figura constitucional del Ministro y, en el caso particular, del Ministro de Obras Públicas y Transportes, al que le corresponde de conformidad con el artículo 28, párrafo 2, letra a), de la Ley General de la Administración Pública (n.°6227, del 2 de mayo de 1978): “Dirigir y coordinar todos los servicios del Ministerio”.

 

Así lo expresó también la Procuraduría en el dictamen C-308-2014, recién mencionado, al señalar:

 

“No obstante lo anterior, debe indicarse que el Consejo de Transporte Público es un órgano de desconcentración máxima  adscrito al Ministerio de Obras Públicas y Transportes.

Lo anterior es importante.

Efectivamente, es doctrina del artículo 83 de la Ley General de la Administración Pública que fuera de las competencias desconcentradas, entre el órgano desconcentrado y el Jerarca Superior subsiste una relación de coordinación y colaboración cuya intensidad depende del grado de desconcentración que la Ley le ha otorgado al inferior, sea máxima o mínima.

Así las cosas, debe indicarse que, no obstante la desconcentración del Consejo de Transporte Público, el Jerarca del  Ministerio de Obras Públicas, puede coordinar la actividad del Ministerio y garantizar el buen despacho de sus asuntos – obligaciones impuestas por el artículo 28.2 de la Ley General de la Administración Pública y por el artículo 140.8 de la Constitución -.

Lo anterior implica también el deber de coordinar y colaborar para garantizar que la actividad, aún de los órganos desconcentrados, se ajuste a los principios de continuidad, eficiencia y adaptabilidad – artículo 4 de la Ley General de la Administración Pública.”

 

Del mismo modo, este órgano superior consultivo en el dictamen C-165-2014, del 27 de mayo, reafirmó la titularidad del servicio público de transporte remunerado de personas a través del MOPT, al que le corresponde dirigir, vigilar y controlar la prestación del servicio:

 

“La expresión “cualquier medio de transporte público remunerado de personas”, determina la publicatio de todo servicio de transporte público, independientemente del medio de que se trate, a condición de que sea remunerado.  Por ende, comprende el servicio de transporte por taxi, el ferroviario,  el  cabotaje y obviamente el servicio por los vehículos automotores colectivos. Se excluye únicamente el medio  aéreo por disponerlo así la Ley…

Con lo cual se reafirma la titularidad  estatal, la publicatio, del servicio con independencia de que se ofrezca al público en general o a grupos determinados de personas usuarias con necesidades específicas. Publicatio que no excluye una gestión indirecta del servicio, ya sea por medio de concesión, ya por medio de permisos. Corresponde al Estado determinar cómo se prestará el servicio y, en su caso, delegar su explotación, normal y tradicionalmente en particulares.

La delegación del servicio en los particulares no modifica la naturaleza pública del servicio ni disminuye las potestades que al Estado corresponden en orden a la definición de los términos y condiciones de la explotación y su control. En efecto,  es propio de la delegación del servicio público que la titularidad del servicio y responsabilidad última por su prestación estén en manos del Estado. Una titularidad que en materia de transporte remunerado de personas el Estado ejerce a través del Ministerio de Obras Públicas y Transportes. Es parte de la esfera competencial de este órgano lo relativo al transporte remunerado de personas, el cual podrá vigilar, controlar y regular, en conformidad con las competencias atribuidas a la ARESEP. Precisamente por corresponderle el ejercicio de los poderes derivados de la titularidad estatal, el artículo 22 de la Ley de la ARESEP impone que en caso de caducidad o revocación de una concesión o permiso, por las causales de los artículos 15 y 41 de la misma ley, el Ministerio de Obras Públicas y Transportes asumirá la prestación del servicio de transporte remunerado de personas…

Puesto que el servicio de transporte remunerado de personas es de titularidad pública, el MOPT mantiene el poder organizador y director correspondiente y la responsabilidad derivada de la vigilancia sobre la correcta prestación del servicio. El Ministerio continúa siendo "le maître" del servicio, en razón de su titularidad. Le corresponderá fijar las condiciones bajo las cuales se deberá prestar el servicio, estableciendo las cláusulas del mismo, que actúan como reglamento del contrato de concesión. Es en esa medida que puede ser considerado “regulador”. Por consiguiente, no puede "desatenderse" de él y en último término responde por la prestación del servicio. El concesionario o permisionario se somete al MOPT como Administración titular del servicio, porque este debe vigilar y controlar cómo se presta efectivamente el servicio.” (El subrayado no es del original).

 

El Reglamento Orgánico del Poder Ejecutivo (Decreto Ejecutivo n.°38536-MP-PLAN del 25 de julio de 2014), en sus artículos 2, 4, 5, letra i), y  15, letra i), define claramente la rectoría del Ministro de Obras Públicas y Transportes en el sector Transporte e Infraestructura, que le es delegada por el Presidente de la República y se define por el artículo 4 del reglamento de comentario como “la potestad que tiene el Presidente de la República conjuntamente con la o el ministro del ramo para coordinar, articular y conducir las actividades de cada sector y asegurarse que éstas sean cumplidas conforme a las orientaciones del Plan Nacional de Desarrollo.” Siendo que su artículo 6, desarrolla las funciones encomendadas al Ministro rector en los siguientes términos:

 

“Artículo 6°-Responsabilidades de las y los Ministros Rectores. Corresponderá a la autoridad ministerial a la que el Presidente asigne la rectoría de sector, atender las siguientes responsabilidades:

a)  Dirigir y coordinar al respectivo sector.

b) Presentar ante el Consejo Nacional Sectorial el Plan Nacional Sectorial, las políticas, planes, programas, proyectos y estudios relacionados con el respectivo sector para su análisis y toma de decisiones colegiadas.

c)  Avalar las políticas y los planes de mediano y largo plazo de las instituciones del sector, velando por su vinculación con el respectivo Plan Nacional Sectorial (PNS).

d) Visar los proyectos de inversión de las instituciones del sector para su inscripción en el Banco de Proyectos de Inversión Pública (BPIP) del Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica.

e)  Velar por la vinculación de los Planes Operativos Institucionales (POI) y de los presupuestos de las instituciones del respectivo sector con el Plan Nacional de Desarrollo y con los respectivos Planes Nacionales Sectoriales.

f)  Establecer e impulsar la coordinación interinstitucional y sectorial a nivel regional y asegurar la promoción y articulación de la participación ciudadana en las diversas acciones que los sectores desarrollen en estos niveles territoriales.

g)  Promover la efectividad de la gestión de las instituciones del sector y su rendición de cuentas.

h) Fortalecer los procesos institucionales de formulación, seguimiento y evaluación de los proyectos de inversión pública requeridos por el sector.

i)  Incluir dentro del informe anual de labores prescrito en el artículo 144 de la Constitución Política, un aparte sobre los resultados del sector y de su gestión de rectoría.

j)  Integrar de manera participativa las opiniones de grupos de interés en los asuntos de relevancia sectorial.

k) Realizar cualquier otra actividad congruente con las funciones de rectoría sectorial.

 

Estas funciones de rectoría y de dirección política del sector a cargo del Ministro son confirmadas por el artículo 21 del Reglamento general del Sistema Nacional de Planificación (Decreto Ejecutivo n.°37735-PLAN del 6 de mayo de 2013), en tanto que su artículo 35, relacionado con la elaboración de del Plan Nacional Sectorial, definido por el artículo 12, como el instrumento de dirección y planificación sectorial de mediano plazo, para periodos no menores de 5 años, que precisan las responsabilidades institucionales en congruencia con el Plan Estratégico Nacional y el Plan Nacional de Desarrollo, dispone que será emitido por el Ministro Rector.

 

En el ámbito de interés, el Reglamento de Operación del Consejo Nacional Sectorial del Sector Transporte e Infraestructura (Decreto Ejecutivo n.°39862-MOPT del 27 de julio de 2016), que de acuerdo a sus artículos 2 y 4, lo integran además del Ministro de Obras Públicas y Transportes, el máximo jerarca de cada una de las instituciones centralizadas y descentralizadas pertenecientes a dicho sector – dentro de las primeras, además del CTP, el Consejo Nacional de Vialidad (CONAVI), el Consejo Nacional de Concesiones (CNC), el Consejo Técnico de Aviación Civil (CETAC), el Consejo de Seguridad Vial (COSEVI) y el Tribunal Administrativo de Transportes (TAT) y en las segundas, el Instituto Costarricense de Ferrocarriles (INCOFER), el Instituto Costarricense de Puertos del Pacífico (INCOP) y La Junta de Administración Portuaria y de Desarrollo Económico de la Vertiente Atlántica (JAPDEVA) – y el Director de la Secretaría de Planificación Sectorial del MOPT, concibe a dicho Consejo como un órgano de participación sectorial que tiene carácter consultivo y de asesoramiento técnico al Ministro rector del sector y como parte de sus competencias, está: “Analizar y recomendar a la o el ministro rector los Planes Nacionales Sectoriales, en concordancia con el Plan Nacional de Desarrollo y otros instrumentos de planificación” (artículo 3, letra b).

 

Por su parte, la Secretaría de Planificación Sectorial, a la que se acaba de hacer mención, constituye un órgano de asesoría y apoyo técnico al Ministro Rector con el objetivo de “brindar asesoría técnica al Ministro (a) Rector (a) para la toma de decisiones estratégicas del Sector, mediante el desarrollo de políticas, lineamientos, estrategias, planes, programas y proyectos que contribuyan a un desarrollo integral que permitan mejorar la calidad de vida de los habitantes, con un aprovechamiento óptimo en el manejo de los recursos asignados, cumpliendo con los principios de Eficiencia, Eficacia y Transparencia, que incorporen espacios para la participación ciudadana”, de conformidad con los artículos 3 y 4 del Reglamento de Reorganización estructural del Proceso de Planificación Sectorial e Institucional del Ministerio de Obras Públicas y Transportes (Decreto Ejecutivo n.°39173-MOPT del 9 de julio de 2015), a la que se le atribuye la función, de acuerdo con el inciso 6 del artículo 5 del mismo reglamento de: “6. Elaborar y proponer políticas, para la aprobación del Rector, para el desarrollo y funcionamiento eficiente del Sistema de Transporte e Infraestructura del país, que faciliten la coordinación y uniformidad de criterios de gestión y uso y velar porque se desarrollen en forma integral e incorporando la perspectiva de género para la superación de brechas de género implicadas en el uso del transporte público por parte de las mujeres y los hombres.” (El subrayado no es del original).

 

El recuento normativo anterior pone de manifiesto – y con ello, atendemos a la segunda interrogante por usted planteada – que la responsabilidad última en la definición de las políticas en materia de transporte público corresponde al señor Ministro de la cartera de Obras Públicas y Transportes, sin perjuicio de la participación del CTP en su formulación, como parte que es del Consejo Nacional Sectorial del sector Transporte e Infraestructura.

 

Como ya ha sido analizado por la Procuraduría en otras oportunidades, la posibilidad de emitir políticas públicas orientando las tareas y funciones de los distintos órganos y entidades con competencias en la materia es inherente a la función rectora del Ministro y, más propiamente, del Poder Ejecutivo, y en el tanto se trate de una política y no de una instrucción o circular, no conlleva una lesión a la autonomía administrativa de los entes a los que comprende. Así, en el dictamen C-071-2016, del 12 de abril se dijo:

 

“Dictar políticas gubernamentales es manifestación de la orientación política que corresponde a los titulares del poder político. Dicho dictado es una competencia connatural a la existencia misma del Estado, que para ser legítima debe ejercerse a través de los órganos habilitados al efecto por la Constitución Política: los denominados "poderes políticos" –el Legislativo y el Ejecutivo-, que ostentan el “monopolio del poder político reservado por el derecho de la Constitución a dos de esos poderes exclusivamente; el Legislativo y el Ejecutivo, por su orden” (cfr. Nota separada del Magistrado Piza Escalante en el voto N. 1176-91 de las 10:30 hrs. del 21 de junio de 1991). En ese orden de ideas las políticas gubernamentales surgen como manifestación del poder político del Estado. De allí que no es de extrañar que deban ser elaboradas por la Asamblea Legislativa y el Poder Ejecutivo, a quienes corresponde en el marco de la Constitución la orientación política del Estado.

Dentro de esa orientación, el Poder Ejecutivo planifica, dirige y emite políticas públicas.   Normalmente, esa facultad del Poder Ejecutivo implica una función rectora en los respectivos ramos de la actividad pública. Rectoría que le permite fijar los objetivos políticos que se propone realizar, formalizándolos en políticas que deben ser ejecutadas por las distintas administraciones públicas. Disponen los artículos 26 y  27 de la Ley General de la Administración Pública en lo que interesa:

“Artículo 26.-

El Presidente de la República ejercerá en forma exclusiva las siguientes atribuciones:

a) Las indicadas en la Constitución Política;

b) Dirigir y coordinar las tareas de Gobierno y de la Administración Pública central en su total conjunto, y hacer lo propio con la Administración Pública descentralizada;(….

Artículo 27.-

1. Corresponderá a los Ministros conjuntamente con el Presidente de la República las atribuciones que les señala la Constitución y las leyes, y dirigir y coordinar la Administración, tanto central como, en su caso, descentralizada, del respectivo ramo. (….)”.

(…)

La potestad de dirección permite vincular la actividad de los dirigidos a los planes u objetivos gubernamentales, en el marco de una relación de confianza. De manera que el dirigido conserva la libertad para adoptar discrecionalmente la directriz, por lo que puede negarse a acogerla cuando tenga grave motivo para hacerlo…

La dirección tiene como objeto orientar, guiar la acción de los entes y órganos públicos, para lograr la satisfacción del interés general pero también para racionalizar la actuación administrativa, dándole coherencia. Orientación que es antagónica a la coerción. Dirigir es fundamentalmente definir objetivos, metas y determinar los medios para su consecución. En consecuencia, la directriz no es una orden ni permite una regulación exhaustiva de la acción dirigida. Una directriz específica se analiza como una orden. Orden que entraña una desnaturalización de la potestad de dirección y, por ende, de la directriz, tal como se deriva de los artículos 99 y 100 transcritos… Corresponde al Poder Ejecutivo el dictado de las políticas públicas en el marco de la Constitución Política y las leyes. Políticas que deben ser ejecutadas por las distintas administraciones públicas.” (El subrayado no es del original).

 

Teniendo en cuenta las consideraciones anteriores, se pregunta finalmente si la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos (ARESEP), en ejercicio de sus atribuciones, debe respetar las políticas en materia de transporte público que defina, según se acaba de explicar, el Ministro de Obras Públicas y Transporte, a partir de lo dispuesto por el párrafo in fine del artículo 1 de su Ley de creación (n.°7593): 

 

“Articulo 1.-    Transformación           

 

    Transfórmase el Servicio Nacional de Electricidad en una institución autónoma, denominada Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, en adelante y para los efectos de esta Ley llamada Autoridad Reguladora. La Autoridad Reguladora tendrá personalidad jurídica y patrimonio propio, así como autonomía técnica y administrativa. Se regirá por las disposiciones establecidas en esta Ley, sus Reglamentos y las leyes que la complementen.

    La Autoridad Reguladora no se sujetará a los lineamientos del Poder Ejecutivo en el cumplimiento de las atribuciones que se le otorgan en esta Ley; no obstante, estará sujeta al Plan nacional de desarrollo, a los planes sectoriales correspondientes y a las políticas sectoriales que dicte el Poder Ejecutivo.

(Así reformado por el artículo 41 aparte b) de la Ley N° 8660 del 8 de agosto de 2008) [El subrayado no es del original).

 

La disposición transcrita, con la reforma hecha por la Ley de Fortalecimiento y Modernización de las Entidades Públicas del Sector Telecomunicaciones (n.°8660 del 8 de agosto del 2008) a su párrafo segundo, sujetó la actividad regulatoria de la ARESEP al Plan Nacional de Desarrollo y a los planes y políticas sectoriales dictadas por el Poder Ejecutivo, actividad regulatoria que naturalmente incluye la potestad tarifaria.

 

De esta forma se busca vincular la labor del ente regulador a los planes u objetivos gubernamentales, según se indicó en el recién mencionado dictamen C-071-2016, pero como también se advierte en el mismo pronunciamiento, el dictado de las políticas públicas debe darse en el marco de la Constitución Política y las leyes. Esto significa que toda política pública debe respetar el ámbito de autonomía garantizado constitucionalmente a la ARESEP, como institución autónoma que es (artículo 188 constitucional), al igual que las normas de rango legal que rigen su actuación, en particular, su ley de creación y dentro de ella, especialmente, los artículos 3, letra b), 31 y 32, que transcribimos a continuación, en tanto establecen las pautas o criterios para la fijación de los precios y tarifas:

 

“Artículo 3.- Definiciones

Para efectos de esta ley, se definen los siguientes conceptos:

(…)

b) Servicio al costo. principio que determina la forma de fijar las tarifas y los precios de los servicios públicos, de manera que se contemplen únicamente los costos necesarios para prestar el servicio, que permitan una retribución competitiva y garanticen el adecuado desarrollo de la actividad, de acuerdo con lo que establece el artículo 31.

“Articulo 31.-   Fijación de tarifas y precios

    Para fijar las tarifas y los precios de los servicios públicos, la Autoridad Reguladora tomará en cuenta las estructuras productivas modelo para cada servicio público, según el desarrollo del conocimiento, la tecnología, las posibilidades del servicio, la actividad de que se trate y el tamaño de las empresas prestadoras. En este último caso, se procurará fomentar la pequeña y la mediana empresa. Si existe imposibilidad comprobada para aplicar este procedimiento, se considerará la situación particular de cada empresa.

    Los criterios de equidad social, sostenibilidad ambiental, conservación de energía y eficiencia económica definidos en el Plan nacional de desarrollo, deberán ser elementos centrales para fijar las tarifas y los precios de los servicios públicos. No se permitirán fijaciones que atenten contra el equilibrio financiero de las entidades prestadoras del servicio público.

    La Autoridad Reguladora deberá aplicar modelos de ajuste anual de tarifas, en función de la modificación de variables externas a la administración de los prestadores de los servicios, tales como  inflación, tipos de cambio, tasas de interés, precios de hidrocarburos, fijaciones salariales realizadas por el Poder Ejecutivo y cualquier otra variable que la Autoridad Reguladora considere pertinente.

   De igual manera, al fijar las tarifas de los servicios públicos, se deberán   contemplar  los  siguientes  aspectos  y  criterios,   cuando resulten aplicables:

a) Garantizar el equilibrio financiero.

b) El reconocimiento de los esquemas de costos de los distintos mecanismos de contratación de financiamiento de proyectos, sus formas especiales de pago y sus costos; efectivos; entre ellos, pero no limitados a esquemas tipo B: (construya y opere, o construya, opere y transfiera, BOO), así como     arrendamientos     operativos     y/o     arrendamientos financieros y cualesquiera otros que sean reglamentados.

c) La   protección   de   los   recursos   hídricos,   costos   y servicios ambientales.

(Así reformado por el artículo 41 aparte g) de la Ley N° 8660 del 8 de agosto de 2008)

 

“Artículo 32.- Costos sin considerar

        No se aceptarán como costos de las empresas reguladas:

a) Las multas que les sean impuestas por incumplimiento de las obligaciones que establece esta ley.

b) Las erogaciones innecesarias o ajenas a la prestación del servicio público.

c) Las contribuciones, los gastos, las inversiones y deudas incurridas por actividades ajenas a la administración, la operación o el mantenimiento de la actividad regulada.

d) Los gastos de operación desproporcionados en relación con los gastos normales de actividades equivalentes.

e) Las inversiones rechazadas por la Autoridad Reguladora por considerarlas excesivas para la prestación del servicio público.

f) El valor de las facturaciones no cobradas por las empresas reguladas, con excepción de los porcentajes técnicamente fijados por la Autoridad Reguladora.”

 

Incluso, la misma Ley Reguladora del Transporte Remunerado de Personas Vehículos Automotores se encarga de normar las facultades regulatorias de la ARESEP, no en los términos de los artículos 30 y 32, por usted mencionados, ya que ambas disposiciones quedaron derogadas tácitamente por el artículo 57 de la Ley n.° 7969 (ver al efecto, el dictamen C-037-2000, del 25 de febrero); sino ampliando su rango de acción.  

En efecto, en el citado dictamen C-165-2014, además de haberse analizado la forma en que se articula el poder de dirección del MOPT respecto a la función reguladora de la ARESEP, también concluyó que la normativa del transporte remunerado de personas no constituye un límite para el ejercicio de las potestades reguladoras que su Ley constitutiva le otorga respecto de este servicio regulado, y más bien, a diferencia de otros servicios regulados, la Ley Reguladora del Transporte Remunerado de Personas por Vehículos Automotores, le atribuye al ente regulador las potestades de aprobar estudios técnicos realizados por el CTP y el refrendo de contratos:

 

“Empero, esa dirección y control por parte del Ministerio no excluye la sujeción del servicio a la potestad reguladora por un organismo independiente, como es el caso de la ARESEP. En ese sentido, la situación del transporte remunerado de personas en orden a la regulación no es distinta a la de otros servicios regulados conforme el artículo 5 de la Ley de la ARESEP…

El servicio de transporte remunerado de personas es regulado por la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos. Una regulación que se enmarca en la ley de creación de dicho Ente y en la propia 3503 de cita. Por consiguiente, dicha regulación responde a los objetivos establecidos en el artículo 4 de la Ley de la ARESEP…

Nótese que algunos de estos objetivos se concretizan en las potestades regulatorias reconocidas en favor de la ARESEP. Es el caso de un servicio al costo, inciso c) que determina la potestad de fijación tarifaria. Pero la regulación no se reduce a dicha fijación. El objetivo de velar porque el servicio se preste en condiciones óptimas se acompaña de la atribución de la facultad de participar en la reglamentación técnica,  que establece las condiciones de calidad, cantidad, continuidad y prestación óptima en la prestación de los servicios públicos (Opiniones jurídicas N. OJ-051-2002 de 17 de abril y OJ-076-2002 de 21 de mayo, ambas de 2002). La Autoridad Reguladora está llamada a fiscalizar que el servicio público, incluido el de transporte remunerado de personas, se preste en conformidad con normas de calidad, cantidad, confiabilidad, continuidad, oportunidad y prestación óptima, formuladas conforme a estándares propios del servicio, existentes en el país o en el extranjero.

En consonancia con el objetivo del artículo 4 inciso d), el artículo 6 de su ley de creación impone a la ARESEP funciones de fiscalización contable, financiera y técnica relativas a la fijación de tarifas; funciones de inspección técnica para verificar la calidad, confiabilidad, continuidad, costos y tarifas del servicio público; la verificación del cumplimiento de las obligaciones tributarias propias de los operadores; la investigación de las quejas, así como fijar tarifas y precios “de conformidad con los estudios técnicos”. Estos estudios fundamentan la fijación tarifaria, artículos 6, inciso d) y 35 de la Ley de la ARESEP  de todos los servicios públicos. Por consiguiente, una fijación de tarifas para el servicio de transporte remunerado de personas requiere necesariamente de estos estudios…

Importa recalcar que ninguna de las disposiciones de la Ley 7593 o de la Ley 3503 permiten considerar que la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos encuentra un límite para el ejercicio de sus potestades reguladoras respecto del transporte remunerado de personas. Por el contrario, el artículo 5 de la Ley 7593 claramente establece que el Ente Regulador podrá ejercer sus potestades de fijar tarifas, velar por el cumplimiento de las normas de calidad, cantidad, confiabilidad, continuidad, oportunidad y prestación óptima, en relación con el servicio de transporte público remunerado de personas salvo el aéreo, sin que para las otras disposiciones previstas en dicha Ley 7593 se haya excepcionado el servicio de transporte remunerado de personas. Además, no podría considerarse que, por la naturaleza del transporte remunerado de personas, la ARESEP encuentra límites en su función de regulación porque esta función es afirmada por la Ley 3503, reformada por la 7593.

Una regulación que en el caso del servicio de transporte remunerado de personas se expresa no solo en las potestades reconocidas por la Ley 7593 sino también por  el refrendo de determinados actos, realizados por el Consejo de Transporte Público y la aprobación de estudios técnicos. En ese sentido, cabe afirmar que el alcance de la regulación sobre el servicio de transporte remunerado de personas es más amplio que el ejercido por norma general, en virtud de la Ley 7593, para el resto de servicios regulados. Baste recordar que no forma parte de la competencia general de la ARESEP establecida en dicha Ley actos como el refrendo de contratos, que sí es establecido para los contratos que delegan el servicio de transporte remunerado de personas.” (El subrayado no es del original).  

 

En definitiva, toda política pública dirigida al servicio de transporte público debe ser conforme con la legislación sectorial. Así, una política se define por el artículo 2 del Reglamento General del Sistema Nacional de Planificación como “las orientaciones vinculantes emitidas para resolver problemas públicos relevantes”; lo que se corresponde con una de las acepciones de la palabra política recogidas por el Diccionario de la Real Academia de la lengua española que la conceptúa como: “Orientaciones o directrices que rigen la actuación de una persona o entidad en un asunto o campo determinado.”

 

Aun cuando el párrafo segundo del artículo 1° de la Ley n.°7593 destaca el carácter vinculante de la política sectorial, al hablar que en el cumplimiento de sus atribuciones, la ARESEP “estará sujeta… a las políticas sectoriales que dicte el Poder Ejecutivo”; tal política carece de fuerza imperativa. Es decir, no se le puede equiparar con una orden, ni con una instrucción, que son actos propios de una relación de mando o jerárquica y no de una relación de tutela administrativa como la que sucede en la especie, entre el ente regulador y la Administración central. 

 

Por su naturaleza y por así disponerlo el legislador, la política sectorial vincula en cierto grado a la ARESEP en cuanto a los fines y objetivos gubernamentales que orientan el quehacer público en un área determinada, pero no puede ordenarle la forma en que debe llevar a cabo su labor, sin contrariar con ello el marco constitucional que ampara el ámbito de su autonomía. Pues, la política sectorial dejaría de ser un acto de orientación para convertirse en un acto determinativo de la competencia del ente, al que se le reservaría, entonces, poco o ningún margen de discrecionalidad.[2]  

 

Hecha la precisión anterior se consulta de forma específica por la llamada política tarifaria y a tal efecto se indica, que ésta puede incidir en una serie de aspectos relacionados con el transporte; verbigracia, “se puede favorecer la sectorización y modernización del transporte, se puede incentivar o “premiar” el uso de tecnologías limpias, la calidad del servicio, etc.”  

De entrada debe diferenciarse entre la política tarifaria y la potestad tarifaria. Así, mientras que la primera está atribuida esencialmente al Poder Ejecutivo, a través del Ministro rector, como se analizó antes, la segunda está reservada en exclusiva a la ARESEP.

 

Como política pública que es, la política tarifaria constituye una concreción de las orientaciones para un determinado sector en lo relativo a los precios de los servicios públicos. La doctrina especializada[3] la suele identificar fundamentalmente con el control en las alzas o incrementos de los precios ante una situación coyuntural inflacionaria. Lo relevante es que no tiene como fin determinar la tarifa de remuneración del servicio público, si bien es susceptible de condicionar y modular el ejercicio de la potestad tarifaria.

 

También debe destacarse que la política tarifaria no priva al que tiene el poder tarifario de su competencia,[4] en este caso, la ARESEP, cuya potestad en la fijación de precios y tarifas de los servicios públicos con arreglo al artículo 31 de su Ley de creación, ha sido ampliamente reafirmada en los pronunciamientos de este órgano superior consultivo:  

 

“A-. LA POTESTAD TARIFARIA

(…)

Regular es una potestad pública que asegura una intervención directa e inmediata en la actividad jurídica y económica de la entidad regulada, sea esta pública o privada, a efecto de mantener el orden público económico o social y, por ende, la prevalencia del interés público sobre el privado. Precisamente, por ello es que normalmente forma parte de la regulación la fijación tarifaria.

 

En nuestro ordenamiento jurídico, esta función reguladora fue encomendada por el legislador a la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos en relación con determinados servicios públicos. De esa forma, ese Ente competente para fijar las tarifas y precios por la prestación de los servicios públicos que enumera el artículo 5 de la Ley de la Autoridad Reguladora.  En efecto, en lo que aquí interesa, tenemos que el legislador confió a la ARESEP la potestad de regular las tarifas de los servicios públicos, fijando precios y tarifas.” (C-141-2016, del 20 de junio. En igual sentido, el dictamen C-053-2010 del 25 de marzo).

“Tal y como citamos en el punto anterior, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 5 de la Ley de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, dicha Entidad es la competente para fijar los precios y tarifas de los servicios públicos que se brinden.  Dicha potestad tiene como objetivo principal lograr precios que reflejen los costos reales del servicio, no falseen la competencia ni sean excesivos o injustos para el usuario; de ahí la importancia de que la fijación tarifaria sea realizada por un organismo independiente, que decida a partir de estudios y criterios técnicos que reflejen los costos reales del servicio, pero que al mismo tiempo sean equitativos.

Puesto que el ordenamiento ha atribuido a la ARESEP competencia para fijar tarifas, se sigue como lógica consecuencia que cada uno de los proveedores de los servicios que se enumera carece de competencia para fijar las tarifas de los servicios que provee. La tarifa es "fijada" por la ARESEP. Por consiguiente, es impuesta a los proveedores de servicios, con lo cual se refleja que la potestad tarifaria es una potestad de imperio. Como tal sujeta al principio de legalidad.” (OJ-66-2009, del 23 de julio).

 

Por lo que se refiere específicamente al servicio público de transporte remunerado de personas, en el dictamen C-416-2014, del 24 de noviembre, se expuso con toda claridad que la potestad tarifaria le corresponde a la ARESEP, lo que abarca la  elaboración y la definición de las metodologías o modelos tarifarios a ser usados en la fijación de los precios del servicio:

 

“Conforme se puede apreciar, desde el 2000, la Procuraduría General de la República dejó claramente establecido que el ente competente para fijar tarifas del servicio de transporte remunerado de personas, lo es la ARESEP, y que pese a lo indicado en los artículos 2 y 30 de la Ley Reguladora Transporte Remunerado Personas Vehículos Automotores, n.° 3503 del 10 de mayo de 1965 y sus reformas, y 57 de la denominada Ley de Taxis, n.° 7969, no existe un concurso de competencias en dicha materia, como erróneamente lo sostiene la Asesoría Jurídica del Consejo consultante.

E inclusive, en otro pronunciamiento posterior, la Procuraduría afirmó la competencia de la ARESEP para ejercer, de oficio, la potestad tarifaria en materia de transporte remunerado de personas.  En efecto, en el dictamen n.° C-019-2004, del 20 de enero del 2004, en lo que interesa, concluyó:

“c) La ARESEP puede ejercer la potestad tarifaria a gestión de parte –prestatarios del servicio, organizadores de consumidores legalmente constituidas o el Consejo de Transporte Público- y de oficio.  En este último caso se debe distinguir entre fijaciones ordinarias –aquellas que contemplen factores de costo e inversión- y extraordinarias –las que consideren variaciones importantes en el entorno económico, por caso fortuito o fuerza mayor y cuando se cumplan las condiciones de los modelos automáticos de ajuste-La ARESEP se encuentra facultada para realizar de oficio las fijaciones ordinarias; no obstante, en el caso de las fijaciones extraordinarias, se encuentra obligada a ello, cuando se presenten los supuestos tipificados por la ley.

d) No existe antinomia normativa entre lo dispuesto en el artículo 57 de la Ley Reguladora del Servicio Público de Transporte Remunerado de Personas en Vehículos en la Modalidad de Taxi y el artículo 30 de la Ley de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, por lo que la potestad de la ARESEP para fijar de oficio las tarifas del servicio de transporte remunerado de personas, en las modalidades de buses, taxis y cabotaje, se encuentra vigente.”

IV.- LA COMPETENCIA DE LA ARESEP PARA FIJAR TARIFAS DEL  SERVICIO DE TRANSPORTE REMUNERADO DE PERSONAS COMPRENDE LA DEFINICIÓN DE MODELOS TARIFARIOS.

Tal y como hemos apuntando en los apartados anteriores, no existe duda alguna respecto de la competencia exclusiva de la ARESEP para fijar tarifas en tratándose del servicio de transporte remunerado de personas, en sus diversas modalidades, salvo el aéreo.

Ahora bien, la consulta que nos ocupa refiere a si la ARESEP debe coordinar y consultar al CTP, de manera obligatoria, de previo a la definición e implementación de un modelo tarifario en materia de transporte en vehículos modalidad autobús.  Al respecto, el Consejo consultante afirma que el ordenamiento jurídico le asignó una atribución conjunta con la ARESEP en materia de fijación de tarifas y de ahí la obligación ineludible de dicha entidad de coordinar y consultarle, de forma previa, a la convocatoria de audiencia pública para conocer de la propuesta de modelos tarifarios que se pretendan implementar para fijar tarifas en el referido servicio.

Por su parte, la ARESEP sostiene que la potestad tarifaria conferida por el ordenamiento jurídico en materia de transporte público, es exclusiva y excluyente.  Y siendo que la elaboración de metodologías o modelos tarifarios forma parte de esa competencia exclusiva y no existiendo norma jurídica alguna que la obligue a ello, no está obligada a consultar al CTP respecto de algún modelo tarifario que pretenda implementar. Y agrega que, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 36 de la Ley n.° 7593, la audiencia pública es el mecanismo oportuno con el que cuenta el CTP en caso de que quiera presentar alguna oposición o coadyu    vancia respecto de una propuesta sometida por la ARESEP a conocimiento general.

Sobre el particular, es criterio de la Procuraduría General de la República que lleva razón la ARESEP en cuanto afirma que la potestad tarifaria conferida en materia de transporte público es exclusiva y excluyente y que la definición y establecimiento de metodologías o modelos tarifarios forma parte de esa competencia exclusiva.  En cuanto a la exclusividad de la potestad tarifaria conferida a la ARESEP, la Procuraduría ha indicado:

La regulación confiada a la Autoridad Reguladora (artículo 5 de la Ley N. 7593) comprende el control de precios o tarifas de los servicios, que deben ser la remuneración razonable del servicio, que cubra los costos de éste y permita la inversión y una utilidad razonable.

La función de la ARESEP es exclusiva y excluyente de cualquier intervención respecto de los servicios que enumera el artículo 5 antes citado. Lo cual significa que ningún otro organismo, público o privado, puede intervenir en la fijación de las citadas tarifas. La tarifa es el precio, definido unilateralmente por el Ente regulador, que remunera la prestación del servicio público por parte de los usuarios. Una remuneración que debe responder a la financiación del servicio, por ende, al principio de equilibrio financiero. (…).” Dictamen C-003-2002, del 7 de enero del 2002. Lo subrayado no es del original.  Y en el mismo sentido puede verse el dictamen C-114-2000, del 18 de mayo del 2000.

No obstante lo anterior, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 30 de la Ley 3503 y 57 de la Ley 7969 y como se indicó en el citado Dictamen C-114-2000 –anteriormente transcrito-, es factible que el CTP realice los estudios que estime convenientes para determinar el costo del servicio de transporte, a partir de los cuales puede proponer las tarifas correspondientes a la ARESEP. Sin embargo, insistimos, ello no significa que la fijación de tarifas constituya una labor conjunta entre el CTP y la ARESEP.

Ahora bien, no cabe duda que la definición de metodologías o modelos tarifarios forma parte esencial de la competencia tarifaria conferida a la ARESEP.  Y así se desprende de lo dispuesto, entre otros, en los artículos 25, 29, 31 y 36 de la Ley de creación de la ARESEP (…)

Conforme con la normativa transcrita la ARESEP está legitimada para emitir y publicar los reglamentos técnicos, que especifiquen las condiciones de calidad, cantidad, contabilidad, continuidad, oportunidad y prestación óptima, con que deberán suministrarse los servicios públicos (artículo 25).  Además, para formular y promulgar las definiciones, los requisitos y las condiciones a que se someterán los trámites de tarifas y precios de los servicios públicos (artículo 29). Y dentro de estas definiciones, indudablemente, están los modelos de ajuste tarifario, que la ARESEP debe elaborar y aplicar en función de la modificación de variables externas a la administración de los prestadores de los servicios, tales como  inflación, tipos de cambio, tasas de interés, precios de hidrocarburos, fijaciones salariales realizadas por el Poder Ejecutivo y cualquier otra variable que considere pertinente (artículo 31, párrafo tercero).

Y es claro también que, en el ejercicio de sus competencias, la ARESEP no está condicionada, por la normativa en comentario, a consultar ni a coordinar con otras entidades u órganos, tal y como lo pretende el CTP.”

 

Los pronunciamientos transcritos recogen de forma muy nítida los alcances de la competencia tarifaria, como una potestad propia de la ARESEP, cuyo fundamento jurídico y finalidad son diversos a la atribución que tiene el Poder Ejecutivo de emitir políticas sectoriales para el sector de transporte público. Se tratan de potestades distintas, encomendadas a su vez, a Administraciones distintas.

 

Sin embargo, en atención a lo dispuesto por el párrafo segundo del artículo 1 de la Ley n.°7593, el ente regulador  al ejercer la potestad para fijar los precios del referido servicio público, debe observar la política sectorial dictada al efecto, en ese esfuerzo por orientar la acción del Estado en su conjunto hacia la consecución de los objetivos políticos esenciales trazados en el Plan Nacional de Desarrollo y en los planes nacionales sectoriales. 

 

 

C.              CONCLUSIÓN:

 

De conformidad con lo expuesto, se atienden las interrogantes formuladas en los siguientes términos:

 

1.     Las atribuciones que el bloque de legalidad le confiere al CTP, tratándose del servicio de transporte remunerado de personas en vehículos modalidad autobús, se relacionan, sin carácter exhaustivo, con la definición, coordinación y ejecución de las respectivas políticas sectoriales; el otorgamiento y administración de las concesiones, la regulación de los permisos que legalmente procedan, la fijación de paradas, la solicitud de reajustes de tarifas, la supervisión de la actividad para que se desarrolle de forma acorde con los sistemas tecnológicos más modernos, la sustitución de la flota operativa en ruta regular y la accesibilidad del servicio.

 

2.     No obstante, la responsabilidad última en la definición de las políticas en materia de transporte público corresponde al Ministro de Obras Públicas y Transportes, en su condición de rector del sector Transporte e Infraestructura, sin perjuicio de la participación del CTP en la formulación de dichas políticas, como parte que es del Consejo Nacional Sectorial.

 

3.     De conformidad con el párrafo segundo del artículo 1 de la Ley n.°7593, la ARESEP debe respetar las políticas sectoriales dictadas por el Poder Ejecutivo, a través del Ministro rector, en el ejercicio de su potestad tarifaria.

 

Atentamente,

 

 

 

 

Alonso Arnesto Moya

Procurador

AAM/gcc

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

OJ-137-2017

 

ASAMBLEA LEGISLATIVA. MINISTERIO DE OBRAS PÚBLICAS Y TRANSPORTES (MOPT). CONSEJO DE TRANSPORTE PÚBLICO (CTP).  AUTORIDAD REGULADORA DE LOS SERVICIOS PÚBLICOS (ARESEP). SERVICIO PÚBLICO. TRANSPORTE REMUNERADO DE PERSONAS MODALIDAD AUTOBÚS. MINISTRO RECTOR. SECTOR TRANSPORTE E INFRAESTRUCTURA. POLÍTICA PÚBLICA. POLÍTICA TARIFARIA. POTESTAD TARIFARIA.

 

El diputado Luis Vásquez Castro formula las siguientes interrogantes:

 

a)      ¿Cuáles son las atribuciones y competencias, por ley, del MOPT y el CTP en relación con el servicio de transporte remunerado de personas en vehículos modalidad autobús?

 

b)      ¿A qué institución corresponde la definición de las políticas en materia de transporte público, por ejemplo en cuanto a sectorización, modernización, implementación de dispositivos como el cobro electrónico, determinación de rutas, frecuencia de viajes y de forma especial, a quien corresponde la definición de la política tarifaria?

 

c)      Finalmente, ¿si la ARESEP, en ejercicio de sus atribuciones, debe respetar las políticas en materia de transporte público que defina el MOPT y/o el CTP, particularmente la política tarifaria?

 

Mediante el pronunciamiento OJ-137-2017, del 15 de noviembre de 2017, el Procurador Alonso Arnesto Moya dio respuesta a través de las siguientes conclusiones:

 

1. Las atribuciones que el bloque de legalidad le confiere al CTP, tratándose del servicio de transporte remunerado de personas en vehículos modalidad autobús, se relacionan, sin carácter exhaustivo, con la definición, coordinación y ejecución de las respectivas políticas sectoriales; el otorgamiento y administración de las concesiones, la regulación de los permisos que legalmente procedan, la fijación de paradas, la solicitud de reajustes de tarifas, la supervisión de la actividad para que se desarrolle de forma acorde con los sistemas tecnológicos más modernos, la sustitución de la flota operativa en ruta regular y la accesibilidad del servicio.

 

2. No obstante, la responsabilidad última en la definición de las políticas en materia de transporte público corresponde al Ministro de Obras Públicas y Transportes, en su condición de rector del sector Transporte e Infraestructura, sin perjuicio de la participación del CTP en la formulación de dichas políticas, como parte que es del Consejo Nacional Sectorial.

 

3. De conformidad con el párrafo segundo del artículo 1 de la Ley n.°7593, la ARESEP debe respetar las políticas sectoriales dictadas por el Poder Ejecutivo, a través del Ministro rector, en el ejercicio de su potestad tarifaria.