Dictamen : 131 - del 14/06/2017

14 de junio, 2017

C-131-2017

Sr. Luis Guillermo Chinchilla Mora

Director General a.i.

Registro Civil

Estimado señor:

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, damos respuesta a su oficio SGRC-230-2017 de 17 de mayo de 2017, recibido el 24 de mayo, en el cual requiere que la Procuraduría emita el dictamen dispuesto por el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública sobre la nulidad absoluta, evidente y manifiesta de un asiento de nacimiento.

1. Sobre la potestad de la administración pública de anular sus actos en vía administrativa:

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 183.3 de la Ley General de la Administración Pública (No. 6227 de 2 de mayo de 1978, en adelante LGAP) y el principio de intangibilidad de los actos propios, la Administración no puede anular de oficio, los actos que haya emitido y que sean declaratorios de derechos, debiendo recurrir al proceso judicial de lesividad para su anulación.

El proceso de lesividad está regulado en los artículos 10 inciso 5), 34 y 39 inciso 1 punto e) del Código Procesal Contencioso Administrativo (Ley No. 8508 de 28 de abril de 2006) y está constituido como el proceso judicial en el cual la propia Administración autora de un acto administrativo declaratorio de derechos solicita su nulidad.

El artículo 173 de la LGAP regula un procedimiento de excepción a la regla antes comentada, pues permite a la Administración Pública anular actos propios declaratorios de derechos en la vía administrativa, sin recurrir al proceso judicial de lesividad, siempre que se trate de actos que posean vicios de nulidad absoluta, evidente y manifiesta. Sobre esa posibilidad excepcional, la Sala Constitucional ha expuesto:

“A tenor del numeral 173 de la Ley General de la Administración Pública, un ente u órgano público bien puede anular en vía administrativa un acto declaratorio de derechos para el administrado pero lesivo para los intereses públicos o patrimoniales de la primera, sin necesidad de recurrir al proceso contencioso administrativo de lesividad… (proceso en el cual la parte actora es una administración pública que impugna un acto propio favorable para el administrado pero lesivo para ella) cuando el mismo esté viciado de una nulidad absoluta evidente y manifiesta. La nulidad absoluta evidente y manifiesta debe ser dictaminada, previa y favorablemente, por la Procuraduría o la Contraloría Generales de la República —acto preparatorio del acto anulatorio final—.” (Voto No. 1003-2004 de las 14 horas 40 minutos de 4 de febrero de 2004. Se añade la negrita).

Entonces, el artículo 173 de la LGAP, permite que en vía administrativa se declare la nulidad absoluta de actos declaratorios de derechos cuando ésta sea evidente y manifiesta, es decir, cuando sea “notoria, obvia, que aparezca de manera clara, sin que exija su comprobación de un proceso dialéctico, por saltar a simple vista" (dictamen No. C-194-1991 de 3 de diciembre de 1991).

De conformidad con lo anterior y con el fin de evitar abusos en el ejercicio de esa potestad excepcional, el artículo 173 comentado establece los requisitos formales a los que debe sujetarse la Administración para ejercer esa potestad anulatoria y para evitar la invalidez del acto final anulatorio.

En primer lugar, es necesario llevar a cabo un procedimiento administrativo ordinario, tal y como lo exige el inciso 3) del artículo de cita, que al efecto dispone:

“3) Previo al acto final de anulación de los actos a que se refiere este artículo, la Administración deberá dar audiencia a las partes involucradas y cumplir con el debido procedimiento administrativo ordinario dispuesto en esta Ley.”

Ese deber inexcusable de la Administración, se fundamenta en que el procedimiento administrativo ordinario regulado a partir del artículo 308 de la LGAP permite salvaguardar los derechos e intereses de los administrados que se verán afectados con la anulación del acto, a quienes se les debe asegurar el ejercicio legítimo y efectivo del derecho de defensa, cumpliendo con todos los principios y garantías del debido proceso. Y a su vez, ese procedimiento permite determinar el carácter de la nulidad que se pretende y garantiza a la Administración la validez de sus actuaciones y del acto que finalmente adopte.

En términos generales, el procedimiento administrativo inicia, después de realizarse una investigación preliminar, con la decisión de anular el acto administrativo y la determinación del procedimiento a seguir, dependiendo de si se valora que la nulidad que se pretende declarar, tiene, en principio, una nulidad absoluta, evidente y manifiesta.

El órgano competente para dictar el acto final del procedimiento (el órgano superior supremo según el artículo 173 inciso 2) de la LGAP) debe tomar la decisión de iniciar el procedimiento y designar al órgano director que se encargará de tramitarlo. Este órgano director debe poner en conocimiento de las partes (que tengan un interés legítimo o que puedan verse afectados con la decisión final) las razones por las cuales se inicia el procedimiento y los fines que se persiguen, convocar a una audiencia oral y privada en la cual se evacúen las pruebas y se escuchen los alegatos de las partes.

Antes del dictado del acto final por parte del órgano decisor, el inciso 1) del artículo 173 citado dispone que es necesario obtener el dictamen favorable de la Procuraduría General de la República o de la Contraloría General de la República (cuando se trate de materia presupuestaria o de contratación administrativa). Sobre el papel que cumple la Procuraduría en estos casos, hemos indicado:

“…cumple una doble función, que consiste, por una parte, en corroborar que el procedimiento administrativo previo haya respetado el derecho de defensa del administrado, sujetándose a los requisitos establecidos por ley; y por otra, en acreditar que la nulidad que se pretende declarar posea, efectivamente, las características de absoluta, evidente y manifiesta. Se trata de un criterio externo a la Administración activa, que tiende a dar certeza a esta última y al administrado, sobre el ajuste a Derecho del ejercicio de la potestad de autotutela administrativa.” (Dictamen No. C-124-2011 del 9 de junio de 2011).

De tal forma, si la función de la Procuraduría consiste en verificar que la nulidad acusada es evidente y manifiesta y en constatar el cumplimiento de los requisitos formales, es claro que el procedimiento administrativo debe haberse llevado a cabo con anterioridad, pues sería imposible rendir un criterio vinculante sobre un trámite que aún no se ha realizado.

Por ello, nuestra intervención en estos asuntos debe ser previa al acto final que declare la nulidad absoluta, pero posterior al procedimiento administrativo ordinario tramitado al efecto. En otras palabras, después de que el órgano director culmina la tramitación del procedimiento, debe remitir el informe que corresponda al órgano decisor, para que éste, de previo a dictar el acto final, solicite a la Procuraduría o a la Contraloría el criterio favorable sobre la nulidad absoluta, evidente y manifiesta. Una vez que el órgano decisor cuenta con ese dictamen obligatorio y vinculante, procede a emitir el acto final del procedimiento (al respecto, pueden observarse los dictámenes Nos. C-223-2007 del 5 de julio de 2007, C-129-2011 del 13 de junio de 2011, C-103-2016 de 2 de mayo de 2016, entre otros).

Además, de los artículos 296 de la LGAP y 51 del Código Procesal Contencioso Administrativo (Ley No. 8508 de 28 de abril de 2006) se extrae que otro de los requisitos formales para el ejercicio de esta potestad es conformar un expediente documental, identificado, completo, foliado y ordenado cronológicamente, en el que consten todas las actuaciones de la Administración durante el procedimiento, que permita el estudio y análisis de lo acontecido por parte de los particulares interesados y de este órgano asesor.

En consecuencia, para poder ejercer nuestra función consistente en constatar el cumplimiento de los requisitos formales y valorar el carácter de evidente y manifiesto de la nulidad pretendida, es necesario que se nos remita una copia certificada del expediente administrativo del procedimiento ordinario tramitado (al respecto véanse los dictámenes Nos. C-401-2008 de 4 de noviembre de 2008, C-129-2011 de 13 de junio de 2011 y C-148-2016 de 1° de julio de 2016).

También, es importante considerar que el artículo 173 inciso 4) de la LGAP establece que la potestad anulatoria allí regulada debe ejercerse en el plazo de un año, contado a partir de la adopción del acto, salvo que sus efectos perduren, caso en el que el plazo empezará a computarse a partir del cese de los efectos, y además, que el órgano superior supremo, en este caso, el Tribunal Supremo de Elecciones, es el competente para decidir el inicio del procedimiento, designar al órgano director encargado de tramitarlo, requerir el criterio de la Procuraduría sobre la nulidad evidente y manifiesta y dictar el acto final correspondiente.

2. Sobre el caso concreto

En el oficio remitido se expone que se pretende anular el asiento de nacimiento de xxx, nacido en Nicaragua, de padre costarricense.

A dicho oficio se adjunta una copia certificada del expediente de ocurso No. 49613-2013, que fue tramitado con el fin de cancelar el asiento de nacimiento antes indicado. En efecto, en la resolución No. 627-INS-2013 (folios 47-49) la Sección de Inscripciones del Registro Civil, al denegar la inscripción de nacimiento de la hermana gemela del señor xxx por existir una diferencia de ocho años con su padre adoptivo, se comunicó el asunto a la Sección de Actos Jurídicos para que, por esa misma razón, iniciara el proceso de cancelación del asiento de su nacimiento, practicado con anterioridad. Y mediante la resolución de las 10 horas 10 minutos de 18 de diciembre de 2014 (folio 73), la Sección de Actos Jurídicos inició el procedimiento y de conformidad con los artículos 64 y 66 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Elecciones ordenó practicar la respectiva anotación marginal de advertencia en el asiento de nacimiento y ordenó publicar tres veces el edicto en el diario oficial, confiriendo ocho días a los interesados para pronunciarse sobre la gestión.

Después de publicados los edictos y de que las partes interesadas se manifestaran, la Sección de Actos Jurídicos, mediante la resolución de las 10 horas quince minutos de 21 de febrero de 2017 (folio 153), al no constar en autos el dictamen previo de la Procuraduría General de la República que autorizara la declaración de nulidad del asiento de nacimiento, remitió el asunto a la Dirección General del Registro Civil, para que procediera con la apertura del procedimiento administrativo ordinario tendiente a la eventual declaratoria de nulidad absoluta, evidente y manifiesta del asiento indicado, de conformidad con el artículo 173 de la LGAP.

No obstante, en la documentación remitida no consta que se haya tramitado el procedimiento ordinario regulado en los artículos 308 y siguientes de la LGAP, y que es exigido por el artículo 173 de esa misma ley para la declaratoria de nulidad absoluta de un acto en vía administrativa, pese haberse señalado así por la Sección de Actos Jurídicos del Registro Civil.

De tal forma, resulta imposible rendir el criterio solicitado sobre la nulidad absoluta evidente y manifiesta, como sí se ha hecho en otras ocasiones en que se ha cumplido con las formalidades indicadas (Al respecto véanse los dictámenes Nos. C-115-2003 y C-069-2007).

Dicha gestión podrá ser conocida por la Procuraduría una vez que el procedimiento ordinario haya sido instruido con las formalidades legales exigidas. Para ello, tómese en cuenta lo dispuesto acerca de la competencia del Tribunal Supremo de Elecciones como órgano superior para el ejercicio de la potestad anulatoria de los actos administrativos declaratorios de derechos, las observaciones hechas acerca del plazo de caducidad para el ejercicio de esa competencia y demás requisitos comentados.

3. Conclusión

Con fundamento en todo lo expuesto y por no existir un procedimiento administrativo previo encaminado a declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta del asiento de nacimiento indicado, esta Procuraduría se encuentra imposibilitada para rendir el dictamen favorable dispuesto por el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública.

De usted, atentamente,

Jorge Oviedo Álvarez Elizabeth León Rodríguez

Procurador Abogada de Procuraduría