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Opinión Jurídica : 114 - del 11/09/2017
11 de setiembre de 2017
OJ-114-2017
Licenciada
Noemy Gutiérrez Medina
Jefe Comisión
Comisión Permanente de Asuntos
Hacendarios
Estimada licenciada:
Con la aprobación del señor Procurador General de la República, Dr. Julio
Alberto Jurado Fernández, nos referimos a su escrito sin número de oficio, de
fecha 3 de marzo del año 2017 y recibido en nuestras mediante correo
electrónico en esa misma fecha, mediante el cual se solicita emitir criterio
jurídico en relación con el proyecto de ley denominado “Reforma del artículo 92 de la Ley N° 4755, Código de Normas y
Procedimientos Tributarios, de 3 de mayo de 1971, y sus reformas”,
expediente N° 20.225.
Antes de referirnos al proyecto que
se nos consulta, debemos indicar el alcance de este pronunciamiento, ya que
según la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, no es posible
emitir dictámenes con carácter vinculante cuando lo que se consulta es un
proyecto de ley.
El artículo 4° de nuestra Ley
Orgánica, le otorga a la Procuraduría una competencia asesora en relación con
los órganos de la Administración Pública, quienes “… por medio de los jerarcas de los diferentes niveles administrativos,
podrán consultar el criterio técnico-jurídico de la Procuraduría”. Criterios
que resultan vinculantes para las dependencias administrativas consultantes,
según lo señalado en el artículo 2° ibídem.
La jurisprudencia administrativa de
este Órgano Asesor, reconoce la posibilidad de que la Asamblea Legislativa
pueda consultar aspectos relacionados con la labor administrativa que
desempeña, de manera excepcional a su actividad principal, en cuyo caso los
dictámenes emitidos serán vinculantes. Sin embargo, tratándose de consultas
relacionadas con la labor legislativa que ese Órgano desarrolla, nos
encontramos imposibilitados de emitir criterios que tengan el carácter de
acatamiento obligatorio, en el tanto dicha competencia escapa a lo señalado en
la normativa que nos rige; no obstante, con el fin de colaborar, se emitirá
criterio sobre el proyecto de ley bajo análisis, no sin antes advertir que por
lo anteriormente señalado, éste pronunciamiento es una opinión jurídica sin
efectos vinculantes.
Dicho esto, procederemos a analizar
el proyecto de ley consultado, bajo la figura de la Opinión Jurídica en los
siguientes términos:
I.
SOBRE
EL PROYECTO DE LEY
El
proyecto legislativo denominado “Reforma
del artículo 92 de la Ley N° 4755, Código de Normas y Procedimientos
Tributarios, de 3 de mayo de 1971, y sus reformas”, sometido a consideración
de esta Procuraduría General, tiene como única pretensión modificar el texto
vigente del artículo 92 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios,
disminuyendo el umbral de punibilidad, ya que actualmente son susceptibles de
incurrir en la delincuencia contenida en dicho numeral quienes obtengan un
beneficio que exceda de quinientos salarios base, mientras que el proyecto
plantea que en lo sucesivo sea a partir de los doscientos salarios base.
Dicha iniciativa obedece –según se colige de la exposición de motivos
del proyecto- a que “En Costa Rica, si
bien la defraudación fiscal está tipificada como delito nunca se ha condenado a
una sola persona por esta acción. En la actualidad este tipo penal ha fungido
más como un elemento de prevención general negativo para intentar disuadir a
las personas de cometer este delito”. Asimismo, considera el proponente que
“tener un umbral de quinientos salarios
base provoca que muy pocas personas sean sujetas de investigación y persecución
penal”.
La propuesta reformadora parte del hecho indiscutible de que este es un
delito que afecta a la sociedad entera, pues impacta la estabilidad económica
del Estado, limitando y debilitando la prestación de los servicios esenciales
que éste brinda. Además, afirma que al reducir el umbral de punibilidad, se
aumentará la persecución penal y se fortalecerá la lucha contra el fraude
fiscal en defensa de la hacienda pública.
II.
BREVE
RESEÑA HISTÓRICA DEL ARTÍCULO 92 DEL CÓDIGO DE NORMAS Y PROCEDIMIENTOS
TRIBUTARIOS
Mediante la Ley N° 7900 del 3 de agosto de 1999, denominada Reforma al
Código de Normas y Procedimientos Tributarios (Ley N° 4755 del 3 de mayo de
1971), se estableció en el artículo 92 el delito de Inducción a Error a la
Administración Tributaria, pudiendo aseverarse que desde un punto de vista
teleológico, el tipo penal pretendía punir la acción de inducir a error a la
Administración Tributaria, ello mediante la realización de una suerte de
maniobras que posibilitaran el engaño para obtener un beneficio patrimonial,
evidentemente en perjuicio de la Hacienda Pública.
La literalidad de la norma indicaba en lo que nos interesa lo siguiente:
“Cuando
la cuantía del monto defraudado exceda
de doscientos salarios base, será sancionado con prisión de cinco a diez años
quien induzca a error a la Administración Tributaria, mediante simulación de
datos, deformación u ocultamiento de información verdadera o cualquier otra
forma de engaño idónea para inducirla a error, con el propósito de obtener,
para sí o para un tercero, un beneficio patrimonial, una exención o una
devolución en perjuicio de la Hacienda Pública...” (el destacado no es del original).
Posteriormente, mediante la Ley de Fortalecimiento de la Gestión
Tributaria (N° 9069 del 10 de setiembre de 2012) acaeció una importante reforma
del Código de Normas y Procedimientos Tributarios, en cuanto se modificó el
artículo bajo estudio, variando su nomenclatura y sustancialmente su contenido,
estructura y condición objetiva de punibilidad, aumentando dicho umbral a la
suma de quinientos salarios base. El texto reformado literalmente señala lo
siguiente:
“El
que, por acción u omisión, defraude a la
Hacienda Pública con el propósito de obtener, para sí o para un tercero, un
beneficio patrimonial, evadiendo el pago de tributos, cantidades retenidas o
que se hayan debido retener, o ingresos a cuenta de retribuciones en especie u
obteniendo indebidamente devoluciones o disfrutando beneficios fiscales de la
misma forma, siempre que la cuantía de la cuota defraudada, el importe no
ingresado de las retenciones o los ingresos a cuenta o de las devoluciones o
los beneficios fiscales indebidamente obtenidos o disfrutados exceda de quinientos salarios base,
será castigado con la pena de prisión de cinco a diez años.
Para
los efectos de lo dispuesto en el párrafo anterior debe entenderse que:
a) El monto de quinientos salarios base
se considerará condición objetiva de punibilidad”… (el destacado
es nuestro).
Sobre ese último particular, resulta interesante detenernos un poco en
las razones que motivaron la modificación del numeral bajo estudio, ya que en
dicha ocasión, aún y cuando el texto primario emanó del Poder Ejecutivo, puede
entenderse que el legislador compartió la misma ideología.
En la exposición de motivos se plasmó lo siguiente:
“…el
objetivo de toda administración tributaria es recoger los tributos que los
contribuyentes deben pagar, no elevar la población penal del país”.
Dicho razonamiento parte de la premisa de que el fin primordial de la
administración tributaria es la recaudación de tributos, mientras que la
aplicación del poder punitivo del Estado persigue objetivos distintos.
Asimismo, justificó el aumento en el umbral de punibilidad por
considerar que:
“…permitirá
reducir los tiempos de trámite de la acción penal y aumentar la percepción del
riesgo de la pena privativa de libertad para potenciales defraudadores…”
Igualmente, dichos enunciados partían de acoger la idea de que la
administración activa podría ser más eficiente en la recaudación de tributos
dejados de pagar por los administrados, siempre que se le dotara de
herramientas afines a tal objetivo, lo cual también se intentó mediante dicha
reforma del año 2012.
La reseña anterior, nos proporciona una herramienta útil para analizar
la reforma que se plantea mediante el proyecto sobre el cual se nos ha
solicitado criterio técnico, a lo que nos dedicamos de seguido.
III.
CRITERIO
DE LA PROCURADURÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA
El proyecto de Ley N° 20.225 denominado “Reforma del artículo 92 de la Ley N° 4755, Código de Normas y
Procedimientos Tributarios, de 3 de mayo de 1971, y sus reformas”, en
criterio nuestro se aprecia viable y no presenta roces aparentes de
constitucionalidad ni contraviene el ordenamiento jurídico, siendo un tema de
mera política criminal y de resorte exclusivo del órgano legislativo el
delineamiento de las conductas que se consideran lesivas del conjunto social, y
que justifican la aplicación del poder punitivo del Estado. Dicha
exteriorización de esa política criminal debe expresarse mediante reserva de
ley -en el tanto se afectan derechos esenciales de los ciudadanos-, y por
disposición constitucional, esa labor le compete exclusivamente a la Asamblea
Legislativa.
Por tanto, la definición de los elementos que concurren a la
configuración de dichas figuras delictivas deviene del seno parlamentario;
igual suerte corre la modificación de dichos elementos, como lo es en el
presente caso la decisión de disminuir el umbral de punibilidad en el tema de
la defraudación fiscal, cuyas razones podrían obedecer a diversos factores y
según el momento histórico.
No obstante, este Órgano Asesor considera pertinente plasmar algunos
razonamientos y consideraciones a modo de sugerencia, en procura de una
congruencia normativa adecuada y que sería importante materializar, con la
finalidad de evitar posibles inconvenientes que pudieran surgir en el plano
práctico de la ley reformada:
1.
El proyecto bajo estudio consta de un
sólo artículo, del cual se extrae con absoluta claridad que su única intención es
modificar la condición objetiva de punibilidad, pasando de quinientos a
doscientos salarios base. Literalmente señala lo siguiente:
“ARTÍCULO ÚNICO.- Se reforma el inciso a) del primer
párrafo del artículo 92 de la Ley N.° 4755, Código de Normas y Procedimientos
Tributarios, de 3 de mayo de 1971, y sus reformas. El texto es siguiente:
“Artículo 92.- Fraude a la hacienda pública
Quien,
por acción u omisión, defraude la hacienda pública con el propósito de obtener,
para sí o para un tercero, un beneficio patrimonial, evadiendo el pago de
tributos, cantidades retenidas o que se hayan debido retener, o ingresos a
cuenta de retribuciones en especie, u obteniendo indebidamente devoluciones o
disfrutando beneficios fiscales de la misma forma, siempre que la cuantía de la
cuota defraudada, el importe no ingresado de las retenciones o los
ingresos a cuenta o de las devoluciones
o los beneficios fiscales indebidamente obtenidos o disfrutados exceda de
doscientos salarios base, será castigado con la pena de prisión de cinco a diez
años.
Para
los efectos de lo dispuesto en el párrafo anterior debe entenderse que:
a)
El
monto de doscientos salarios base se considerará condición objetiva de
punibilidad.
[…]”
Quisiéramos llamar la atención sobre
la existencia de un error material menor, ya que el epígrafe del ARTICULO UNICO
indica que se reforma “… el inciso a) del
primer párrafo del artículo 92…”, cuando es lo cierto que la expresión que
se pretende modificar (quinientos salarios base) aparece no solo en el inciso
a) del párrafo primero del artículo 92, sino también en el propio tenor del
parágrafo indicado.
Por ello, lo más adecuado sería
cambiar la redacción del ARTICULO UNICO de forma tal que diga que “… se reforman tanto el párrafo primero del
artículo 92 de la Ley 4755… como el inciso a) de éste…”.
2.
En segundo término, desde el punto de
vista estrictamente técnico-jurídico, la reforma se aprecia viable, tomando en
cuenta que la modificación no varía la estructura necesaria que deben contener
los tipos penales –configuración tripartita: tipicidad, antijuridicidad y
culpabilidad-; sino que, recae únicamente en la condición objetiva de
punibilidad.
Por
definición, estos institutos jurídicos no conforman el delito propiamente
dicho, pues son condiciones que pueden estar presentes o no; conforme a la
doctrina, las condiciones objetivas de punibilidad son “las circunstancias que han de añadirse a la acción que realiza un
injusto responsable para que se genere la punibilidad”[1].
En otras
palabras, para la existencia del delito no es esencial la inserción de la
condición objetiva de punibilidad; sin embargo, colocadas allí por el
legislador, colaboran a su perfección y determinan la punibilidad. En ese sentido,
ha señalado la doctrina lo siguiente:
“Las condiciones de punibilidad auténticas, en sentido estricto,
atendiendo a la postura adoptada respecto de la punibilidad, no desempeñan una
función estructural en la noción del delito: la infracción ya está completa,
con independencia de que concurran o no. En tal caso, estas condiciones
repercuten, únicamente, en la penalidad, en base a consideraciones
político-criminales, de naturaleza material. Y no hacen desaparecer ni la
tipicidad, pues esta ya ha sido afirmada, ni tampoco la obligada y abstracta
referencia conceptual a la pena (punibilidad), sino que condicionan,
únicamente, la punición, esto es, la fase aplicativa de concreción de la
punibilidad”[2].
En el caso
bajo estudio, el legislador consideró necesaria la inserción de una condición
objetiva de punibilidad, que si bien no configura el delito, debe tomarse en
cuenta en el análisis de punibilidad y que, particularmente en el caso
costarricense, condiciona la remisión de la investigación al Ministerio
Público.
Bajo esa inteligencia, el proyecto de ley denominado “Reforma del artículo 92 de la Ley N° 4755,
Código de Normas y Procedimientos Tributarios, de 3 de mayo de 1971, y sus
reformas”, al variar únicamente dicha condición objetiva de punibilidad, siendo
un tema de mera política criminal, no observa esta Procuraduría elemento alguno
de que pueda oponerse a la aprobación del mismo.
Dejamos así expuesta nuestra posición jurídica sobre el proyecto de ley 20.225.
Cordialmente,
Lic. José Enrique Castro Marín Bach. Ernesto Barboza Quirós
Procurador Director Asistente
Jurídico
OJ-114-2017
“REFORMA DEL ARTÍCULO 92 DE LA LEY N° 4755, CÓDIGO
DE NORMAS Y PROCEDIMIENTOS TRIBUTARIOS, DE 3 DE MAYO DE 1971, Y SUS REFORMAS”
La Licda. Noemy Gutiérrez Medina, jefa de la Comisión Permanente de
Asuntos Hacendarios de la Asamblea Legislativa, solicita emitir criterio
jurídico en relación con el proyecto de ley N° 20.225, denominado “Reforma del artículo 92 de la Ley
N° 4755, Código de Normas y Procedimientos Tributarios, de 3 de mayo de 1971, y
sus reformas”.
El proyecto legislativo pretende modificar el texto
vigente del artículo 92 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios,
disminuyendo el umbral de punibilidad, ya que actualmente son susceptibles de
incurrir en la delincuencia contenida en dicho numeral quienes obtengan un
beneficio que exceda de quinientos salarios base, mientras que el proyecto
plantea que en lo sucesivo sea a partir de los doscientos salarios base.
La propuesta reformadora parte del hecho indiscutible de
que este es un delito que afecta a la sociedad entera, pues impacta la
estabilidad económica del Estado, limitando y debilitando la prestación de los
servicios esenciales que éste brinda. Además, afirma que al reducir el umbral
de punibilidad, se aumentará la persecución penal y se fortalecerá la lucha
contra el fraude fiscal en defensa de la hacienda pública.
En criterio de este Órgano, el proyecto de Ley
20.225 se aprecia viable y no presenta roces aparentes de constitucionalidad ni
contraviene el ordenamiento jurídico, siendo un tema de mera política criminal
y de resorte exclusivo del órgano legislativo el delineamiento de las conductas
que se consideran lesivas del conjunto social, y que justifican la aplicación
del poder punitivo del Estado. Dicha exteriorización de esa política criminal
debe expresarse mediante reserva de ley -en el tanto se afectan derechos
esenciales de los ciudadanos-, y por disposición constitucional, esa labor le
compete exclusivamente a la Asamblea Legislativa.
Desde el punto de vista estrictamente
técnico-jurídico, la reforma se aprecia viable, tomando en cuenta que la
modificación no varía la estructura necesaria que deben contener los tipos
penales –configuración tripartita: tipicidad, antijuridicidad y culpabilidad-;
sino que, recae únicamente en la condición objetiva de punibilidad.
Por definición, estos institutos jurídicos no
conforman el delito propiamente dicho, pues son condiciones que pueden estar
presentes o no; conforme a la doctrina, las condiciones objetivas de
punibilidad son “las circunstancias que
han de añadirse a la acción que realiza un injusto responsable para que se
genere la punibilidad”[1].
En otras palabras, para la existencia del delito no
es esencial la inserción de la condición objetiva de punibilidad; sin embargo,
colocadas allí por el legislador, colaboran a su perfección y determinan la
punibilidad.
Bajo
esa inteligencia, el proyecto de ley denominado “Reforma del artículo 92 de la
Ley N° 4755, Código de Normas y Procedimientos Tributarios, de 3 de mayo de
1971, y sus reformas”, al variar únicamente dicha condición objetiva de
punibilidad, siendo un tema de mera política criminal, no observa esta
Procuraduría elemento alguno de que pueda oponerse a la aprobación del mismo.
Dejamos así expuesta nuestra posición
jurídica sobre el proyecto de ley 20.225.
[1] Roxin, Claus. Derecho Penal, Parte General, Tomo I. Madrid. 1997, Editorial Civitas, S.A. pág 970.