Dictamen : 145 - del 23/06/2017

(Reconsidera de oficio parcialmente)

23 de junio del 2017

C-145-2017

Señor

Asdrúbal Calvo Chaves

Alcalde

Municipalidad de Esparza

Estimado señor:

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, tengo el gusto de dar respuesta a su oficio n.° AME-236-2016, del 16 de marzo del 2016, en virtud del cual solicita la aclaración del Dictamen n.° C-113-2013, del 25 de junio del 2013, en cuanto al deber de regularizar las obras terminadas sin contar con la licencia o permiso de construcción respectivo, incluyendo el requisito de la póliza de riesgos del trabajo.

Según nos indica, la Municipalidad toma como jurisprudencia administrativa los diversos dictámenes que emite la Procuraduría. Sin embargo, en relación con el tema que interesa, al formular consulta al Instituto Nacional de Seguros (INS) sobre la emisión y cobro de una póliza de riesgos del trabajo para construcciones terminadas, mediante oficio n.° INSPN-486-2016, del 8 de marzo del 2016, se le indicó, por parte de la entidad aseguradora, que

“(…) no encontramos justificante jurídico que faculte al INS a emitir un seguro y cobrar prima para asegurar un riesgo que ya no existe, o periodos que hayan transcurrido para los cuales no concurre la incertidumbre de riesgo, por cuanto ya se conoce si ocurrieron siniestros.

Es importante rescatar que el negocio del asegurador contra el pago de la prima, obliga a resarcir al asegurado las consecuencias de un hecho dañoso e incierto, siempre dentro de los límites convenidos o basados en el artículo 207 del Código de Trabajo, además delimita que la exigencia del seguro inicia al ser pagada la prima provisional o definitiva que se fije, extendiéndose la cobertura hasta el día de la expiración del seguro.

Por lo anterior, se concluye que no es posible la suscripción del seguro para obras de construcción terminadas.” Lo subrayado no es del original.

En razón de lo expuesto por el INS, considera el señor Alcalde consultante que no pueden exigir un imposible al administrado, como lo es el aportar la póliza de riesgos del trabajo, en el caso de obras de construcción terminadas. Y, en ese sentido, nos solicita aclarar el dictamen en referencia, a los efectos de adecuar la reglamentación municipal referente a construcciones, de conformidad con lo establecido por el INS, o bien, de confirmarse el dictamen, mantener la reglamentación acorde con el criterio externado por la Procuraduría en el referido dictamen.

I- CONSIDERACIONES PREVIAS.-

La consulta que nos ocupa tiene por objeto que la Procuraduría aclare lo indicado en el Dictamen n.° C-113-2013, en el cual concluyó que, cuando una Municipalidad constate que se terminó una obra sin contar con la licencia o permiso de construcción respectivo, debe exigir al administrado el cumplimiento de todos los requisitos establecidos al efecto, incluyendo el pago de la póliza de riesgos del trabajo.

Sobre el particular, lo primero que debemos indicar es que escapa a las competencias de la Procuraduría General de la República el pronunciarse acerca de la posible redacción que deba darse a la normativa reglamentaria municipal que regula el tema de construcciones, por ser una atribución exclusiva de la Municipalidad.

En segundo lugar, debemos indicar que no resulta procedente la aclaración solicitada por cuanto el dictamen en referencia no es oscuro ni omiso, que son los únicos supuestos en los que procede dicha figura jurídica (doctrina del artículo 158 del Código Procesal Civil).

Y tampoco resultaría procedente una reconsideración por cuanto quien lo gestiona es un ente distinto al consultante que motivó la emisión del referido dictamen, amén de que habría transcurrido sobradamente el plazo de 8 días establecido para tal gestión (artículo 6, párrafo segundo, de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República).

Así las cosas, la única opción viable para revisar el dictamen en referencia sería a través de una posible reconsideración de oficio, en el supuesto de que lo indicado no estuviera acorde con el ordenamiento jurídico. Lo cual pasamos a analizar a continuación.

II- SOBRE EL DICTAMEN N° C-113-2013, DEL 25 DE JUNIO DE 2013.-

Atendiendo consulta formulada por la Municipalidad de Valverde Vega en torno a la posibilidad de cobrar permisos de construcción, con su respectiva multa, cuando la corporación municipal se entera y constata que se ha terminado una construcción sin que se haya solicitado la licencia respectiva, pero que cumple con los requisitos exigidos, excepto el de la póliza de riesgos del trabajo del INS, la Procuraduría emitió el Dictamen n.° C-113-2013, del 25 de junio del 2013, en el cual concluyó:

“Cuando se constata que existe una construcción terminada que no cuenta con la licencia municipal, el Gobierno Local puede imponer y cobrar las multas que correspondan por las infracciones cometidas. Siguiendo el procedimiento establecido en la Ley de Construcciones y dentro del plazo fijado al efecto, debe requerir el cumplimiento de todos los requisitos necesarios para el otorgamiento de la licencia, como es el pago de la póliza de riesgos del trabajo.

El Municipio puede recibir el monto correspondiente a los derechos de la licencia aunque en ese momento no se haya cumplido con el pago de la póliza de riesgos del trabajo. Pero, si dentro del plazo fijado no se cumple con ese requisito o con algún otro, debe denegarse el permiso y ordenarse la clausura y demolición de la obra.” Lo subrayado no es del original.

Conforme se puede apreciar, el criterio externado por la Procuraduría en el dictamen en referencia es que, cuando la Municipalidad constate que se terminó una obra sin contar con la licencia o permiso de construcción respectivo, debe exigir al administrado el cumplimiento de todos los requisitos establecidos al efecto, incluyendo el pago de la póliza de riesgos del trabajo.

III- DEL PERMISO O LICENCIA DE CONSTRUCCIÓN.-

Como bien indica la Procuraduría en el Dictamen cuya aclaración se nos solicita, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 169 de la Constitución Política, corresponde a las municipalidades la administración de los intereses y servicios locales. Tal potestad constitucional comprende el control y planificación del desarrollo urbano que regulan la Ley de Construcciones, n.° 833 del 2 de noviembre de 1949 y la Ley de Planificación Urbana, n.° 4240 del 15 de noviembre de 1968. El artículo 1 de la Ley de Construcciones, dispone:

“Artículo 1º.- Las Municipalidades de la República son las encargadas de que las ciudades y demás poblaciones reúnan las condiciones necesarias de seguridad, salubridad, comodidad, y belleza en sus vías públicas y en los edificios y construcciones que en terrenos de las mismas se levanten sin perjuicio de las facultades que las leyes conceden en estas materias a otros órganos administrativos.”

Y la principal herramienta con la que cuentan las municipalidades para hacer cumplir lo dispuesto en la norma transcrita es el permiso o licencia de construcción, exigida en el numeral 74 de la Ley de Construcciones:

“Artículo 74.- Licencias. Toda obra relacionada con la construcción, que se ejecute en las poblaciones de la República, sea de carácter permanente o provisional, deberá ejecutarse con licencia de la Municipalidad correspondiente.” Lo subrayado no es del original.

En complemento de lo anterior, el artículo 87 de la misma Ley de Construcciones establece que

“Artículo 87.- La Municipalidad ejercerá vigilancia sobre las obras que se ejecuten en su jurisdicción así como sobre el uso que se les esté dando. Los Inspectores Municipales son sus Agentes, que tienen por misión vigilar la observancia de los preceptos de este Reglamento." Lo subrayado no es del original.

Y, en sentido similar, se pronuncia el artículo 57 de la Ley de Planificación Urbana:

“Artículo 57.- Está prohibido realizar obras de construcción contra lo prescrito en la ley, los reglamentos y el respectivo permiso municipal.” Lo subrayado no es del original.

Refiriéndose a la naturaleza del permiso de construcción, la Procuraduría ha indicado que

“(…) es un tipo específico de acto administrativo de control del ejercicio de una actividad privada y de un derecho subjetivo. Forma parte del género denominado como autorización, que es la noción con que la doctrina califica la técnica por medio de la cual la Administración controla el ejercicio de actividades privadas y derechos subjetivos que no por ello pierden esa titularidad. En tanto autorización es un acto reglado y declarativo, porque se limita a comprobar el cumplimiento de las condiciones exigidas por ordenamiento para el ejercicio de la actividad o derecho, razón por la cual no otorga derecho subjetivo alguno (que ya preexistía a la autorización) ni constituye situación jurídica alguna (vid. PAREJO, L., op.cit. pags.489-490).” C-357-2003, del 13 de noviembre de 2003.

En otro pronunciamiento posterior, la Procuraduría indicó que se trata de

“(…) una autorización administrativa de carácter municipal, por medio de la cual se ejerce un control preventivo en relación con el ejercicio del ius aedificandi dominical, a través de la comprobación de la conformidad del mismo con el ordenamiento jurídico ambiental-urbanístico, de modo que con su otorgamiento se remueven los obstáculos jurídicos para convertir al mismo en un ejercicio lícito de dicho derecho, y en consecuencia, se posibilite la realización de obras de construcción en una determinada localidad.” (Dictamen Nº C-390-2007, del 6 de noviembre de 2007).

La exigencia del permiso de construcción tiene una finalidad preventiva, pues funciona como un instrumento municipal para ajustar las futuras edificaciones a las normas legales en materia de construcción y a las reglas dispuestas en el plan regulador del cantón, procurando una correcta planificación urbana, la protección del ambiente, el crecimiento y desarrollo ordenado de las ciudades y el equilibrio entre el interés público y el privado. Sobre este punto pueden verse, entre otros, los pronunciamientos de la Procuraduría C-002-2007, del 9 de enero de 2007 y la O.J.-106-2002, del 24 de julio del 2002.

Y para la obtención de un permiso de construcción, el interesado debe cumplir con los requisitos exigidos al efecto, entre otros, el pago de los derechos de licencia -según la tarifa que determine y fije cada municipio-, planos de construcción, etc

Ahora bien, el deber de vigilancia y fiscalización que deben ejercer las municipalidades en sus respectivas jurisdicciones alcanza también a las edificaciones construidas sin contar con el permiso correspondiente (artículos 87 y siguientes de la Ley de Construcciones). A tal efecto se tipifica como falta sancionable el ejecutar una obra sin licencia previa (artículo 88), lo cual faculta a las municipalidades para imponer las sanciones que, ante tal eventualidad, prevé la misma Ley y su Reglamento, entre las que figuran multas, clausuras, desocupación, ordenar modificaciones a lo construido, o la destrucción de la obra, etc.

Asimismo, la Ley de Construcciones permite “regularizar” las obras terminadas sin contar con la licencia o permiso de construcción respectivo. A tal efecto, los numerales 93 y siguientes de la Ley en comentario, en lo que interesa, prescriben:

“Artículo 93.- Cuando un edificio o construcción o instalación ha sido terminado sin licencia ni proyecto aprobado por la Municipalidad y sin que se haya dado aviso a ésta de la terminación de la obra, se levantará una información, fijando al propietario un plazo improrrogable de treinta (30) días, para que dé cumplimiento a lo estatuido en esta Ley y Reglamento, presentando el proyecto, solicitud de licencia, etc.” Lo subrayado no es del original.

“Artículo 95.- Si el propietario presenta el proyecto respectivo y una vez que sea aceptado, la Municipalidad comprobará si la obra ha sido ejecutada de acuerdo con él y si ambos satisfacen los requisitos exigidos por esta Ley y su Reglamento sometiéndolo a las pruebas necesarias.” Lo subrayado no es del original.” Lo subrayado no es del original.

“Artículo 96.- Si no se presenta el proyecto o no se hacen las modificaciones ordenadas, la Municipalidad ordenará la destrucción de las partes defectuosas o la hará por cuenta del propietario. En ningún caso autorizará el uso de la construcción y si está en uso, impondrá multa por esta causa y dispondrá la desocupación y clausura de ella.” Lo subrayado no es del original.

Conforme se puede apreciar, la normativa transcrita establece un procedimiento especial al que deben ajustarse las municipalidades para “regularizar” las obras terminadas sin contar con los permisos respectivos, estando facultadas para exigir al propietario/constructor el cumplimiento de los requisitos correspondientes y de aplicar las sanciones indicadas en caso de renuencia.

Y en el procedimiento de regularización las municipalidades deben comprobar si las obras se construyeron conforme con los requisitos exigidos al efecto y, en caso contrario, deberán ordenar las modificaciones que estimen pertinentes que, en caso de no ser cumplidas, facultan al ente municipal para ordenar la destrucción de las partes defectuosas, o hacerlo por cuenta del propietario.

IV- DEL SEGURO DE RIESGOS DEL TRABAJO.-

El seguro de riesgos del trabajo constituye un mecanismo de protección del trabajador frente a eventuales situaciones de peligro que puedan presentarse en su lugar de trabajo o en el ejercicio de su labor. Se trata de un beneficio en favor de los trabajadores y a cargo de los patronos, el cual es obligatorio, universal y forzoso en todas las actividades laborales. Así lo dispone el numeral 201 del Código de Trabajo:

“ARTICULO 201.-

En beneficio de los trabajadores, declárase obligatorio, universal y forzoso el seguro contra los riesgos del trabajo en todas las actividades laborales. El patrono que no asegure a los trabajadores, responderá ante éstos y el ente asegurador, por todas las prestaciones médico-sanitarias, de rehabilitación y en dinero, que este Título señala y que dicho ente asegurador haya otorgado.” Así reformado por el artículo 1º de la Ley Sobre Riesgos del Trabajo, Nº 6727 del 9 de marzo de 1982. Lo subrayado no es del original.

Dicho seguro forma parte del derecho a la seguridad social, consagrada como un derecho fundamental en los artículos 73 y 74 de nuestra Carta Fundamental, los cuales disponen:

“Artículo 73.- Se establecen los seguros sociales en beneficio de los trabajadores manuales e intelectuales, regulados por el sistema de contribución forzosa del Estado, patronos y trabajadores, a fin de proteger a éstos contra los riesgos de enfermedad, invalidez, maternidad, vejez, muerte y demás contingencias que la ley determine.

La administración y el gobierno de los seguros sociales estarán a cargo de una institución autónoma, denominada Caja Costarricense de Seguro Social.

No podrán ser transferidos ni empleados en finalidades distintas a las que motivaron su creación, los fondos y las reservas de los seguros sociales.

Los seguros contra riesgos profesionales serán de exclusiva cuenta de los patronos y se regirán por disposiciones especiales.” Así reformado por Ley No. 2737 del 12 de mayo de 1961. Lo subrayado no es del original.

“Artículo 74.- Los derechos y beneficios a que este Capítulo se refiere son irrenunciables. Su enumeración no excluye otros que se deriven del principio cristiano de justicia social y que indique la ley; serán aplicables por igual a todos los factores concurrentes al proceso de producción, y reglamentados en una legislación social y de trabajo, a fin de procurar una política permanente de solidaridad nacional." Lo subrayado no es del original.

De las normas constitucionales transcritas se desprende el interés del constituyente por brindar protección a todos los trabajadores, sin discriminaciones de ninguna clase y en apego al principio de justicia social, razón por la cual se estableció, de manera expresa, que estos derechos y beneficios son irrenunciables.

Ahora bien, dado que el seguro de riesgos del trabajo cobija a todos los trabajadores, no cabe su exclusión en el campo de la construcción. Por el contrario, su exigencia se desprende de lo dispuesto en el numeral 203 del Código de Trabajo, el cual dispone:

"Artículo 203.-

Los inspectores, con autoridad, de las municipalidades, del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social y del Instituto Nacional de Seguros sin ningún trámite especial, previa constatación de que un trabajo se realiza sin la existencia del seguro contra riesgos del trabajo, podrán ordenar su paralización y cierre, conforme lo disponga el reglamento respectivo." Así reformado por el artículo 1º de la Ley Sobre Riesgos del Trabajo, Nº 6727 del 9 de marzo de 1982. Lo subrayado no es del original.

De la norma transcrita se desprende que el requisito del seguro sobre riesgo del trabajo debe ser exigido por las municipalidades a quienes pretendan un permiso o licencia de construcción. Inclusive, en los artículos 202 y 311 del Código de Trabajo se prohíbe y sanciona a los funcionarios que otorguen permisos para la realización de trabajos, sin la previa presentación, por parte de los interesados, del seguro contra los riesgos del trabajo.

La exigencia de la póliza de riesgos del trabajo como requisito para el otorgamiento de una licencia o permiso de construcción por parte de las municipalidades ha sido confirmada por distintos pronunciamientos de la Procuraduría. Por ejemplo, en el Dictamen n.° C-353-2006, del 1 de setiembre del 2006, la Procuraduría, en lo que interesa, concluyó que

“(…) la obligación del ente municipal de verificar la existencia del seguro de riesgos del trabajo, aplica también para los trámites de permisos de construcción.”

Por otra parte, téngase presente que en virtud de la especial naturaleza del seguro de riesgos del trabajo, perteneciente al derecho fundamental de la seguridad social, el hecho de que el patrono no haya pagado la póliza correspondiente, no excluye al trabajador del derecho a que se le suministren de inmediato los servicios que requiera, en caso de que presente algún riesgo de trabajo. Al respecto, los artículos 221 y 232 del Código de Trabajo disponen:

“ARTICULO 221.- Todo patrono está obligado a notificar, al Instituto Nacional de Seguros, los riesgos del trabajo que ocurran a los trabajadores bajo su dirección y dependencia. La notificación deberá realizarla en un plazo no mayor de ocho días hábiles, contados a partir del momento en que ocurra el riesgo.

Si el trabajador no estuviera asegurado contra los riesgos del trabajo, el Instituto le otorgará todas las prestaciones que le hubiesen correspondido de haber estado asegurado. El Instituto conservará el derecho de accionar contra el patrono, por el cobro de los gastos en que haya incurrido ante esa eventualidad.” Así reformado por el artículo 1º de la Ley Sobre Riesgos del Trabajo, Nº 6727 del 9 de marzo de 1982. Lo subrayado no es del original.

“ARTICULO 232.- Cuando un trabajador que no esté asegurado sufra un riesgo del trabajo, y acuda al Instituto Nacional de Seguros, o a cualquier hospital, clínica o centro de salud, público o privado, en demanda de las prestaciones médico-sanitarias y de rehabilitación que establece este Título, tendrá derecho a que se le suministren de inmediato los servicios que su caso requiera. En este caso el patrono podrá nombrar un médico, para que controlo el curso del tratamiento que se le suministre al trabajador.

Las instituciones prestatarias de esa asistencia cobrarán el costo de ésta al patrono, para el cual el trabajador prestaba sus servicios al ocurrir el riesgo.

Para los efectos del cobro, constituirán título ejecutivo, de acuerdo con los términos del artículo 425 del Código de Procedimientos Civiles, las certificaciones expedidas por el Jefe del Departamento de Riesgos de Trabajo del Instituto Nacional de Seguros, por la Subgerencia Médica de la Caja Costarricense de Seguro Social, o por directores de las instituciones privadas.

Igual procedimiento seguirá el Instituto Nacional de Seguros para el cobro de cualquier suma que se le adeude, derivada de la aplicación del régimen de riesgos del trabajo que establece este Código.” Así reformado por el artículo 1º de la Ley Sobre Riesgos del Trabajo, Nº 6727 del 9 de marzo de 1982. Lo subrayado no es del original.

Sin embargo, en relación con este punto, debe tenerse presente lo dispuesto en el artículo 20 del Reglamento de Requisitos de Funcionamiento de los Seguros Obligatorios, aprobado por el Consejo Nacional de Supervisión del Sistema Financiero (CONASSIF) mediante el artículo 8, numeral 1, de la sesión n.° 894-2010, celebrada el 10 de diciembre del 2010 y publicado en La Gaceta n.° 248 del 22 de diciembre del 2010, conforme al cual si el trabajador no estuviese asegurado contra riesgos del trabajo, el INS debe otorgarle todas las prestaciones que le hubiesen correspondido de haber estado asegurado, salvo aquellos casos en que el patrono tuviese una póliza de riesgos del trabajo con cualquier otra entidad aseguradora y omitiera reportar al trabajador, supuesto en el cual las prestaciones estarán a cargo de la entidad aseguradora que recibió la prima.

Asimismo, si el patrono no aseguró a los trabajadores, deberá responder ante éstos y el ente asegurador por todas las prestaciones médico-sanitarias, de rehabilitación y en dinero que dicho ente asegurador haya otorgado. Sobre el particular, el artículo 231 del Código de Trabajo, dispone:

“ARTICULO 231.- Si el patrono no hubiere asegurado al trabajador contra los riesgos del trabajo, el pago de todas las prestaciones señaladas en los artículos 218 y 219, que el ente asegurador haya suministrado al trabajador víctima de un riesgo del trabajo, o a sus causahabientes, estará exclusivamente a cargo del patrono.

En todo caso, el instituto asegurador atenderá todas las prestaciones señaladas en este Código para el trabajador víctima de un infortunio laboral, o sus causahabientes, y acudirá a los tribunales para cobrar al patrono las sumas erogadas, con los intereses del caso, todo sin perjuicio de las sanciones establecidas en la ley para el patrono remiso.

De igual modo actuará el ente asegurador, cuando se presentaren discrepancias con el patrono, en relación con la interpretación y aplicación del seguro, su vigencia y cobertura.” Así reformado por el artículo 1º de la Ley Sobre Riesgos del Trabajo, Nº 6727 del 9 de marzo de 1982. Lo subrayado no es del original. Y en similar sentido pueden verse los artículos 201 y 232 del mismo Código de Trabajo.

V- DE LA APERTURA EN LA PRESTACIÓN DEL SEGURO DE RIESGOS DEL TRABAJO.

Tal y como hemos apuntado en el apartado anterior, el seguro sobre riesgos del trabajo constituye un mecanismo de protección del trabajador, que debe pagar exclusivamente el patrono. Al respecto, el numeral 193 del Código de Trabajo, dispone:

“ARTICULO 193.-

Todo patrono, sea persona de Derecho Público o de Derecho Privado, está obligado a asegurar a sus trabajadores contra riesgos del trabajo, por medio del Instituto Nacional de Seguros, según los artículos 4º y 18 del Código de Trabajo.

La responsabilidad del patrono, en cuanto a asegurar contra riesgos del trabajo, subsiste aun en el caso de que el trabajador esté bajo la dirección de intermediarios, de quienes el patrono se valga para la ejecución o realización de los trabajos.” Así reformado por el artículo 1º de la Ley Sobre Riesgos del Trabajo, Nº 6727 del 9 de marzo de 1982. Lo subrayado no es del original.

Y, en un principio, el único facultado para brindar la prestación del seguro de riesgos del trabajo era el Instituto Nacional de Seguros. Sin embargo, con la entrada en vigencia del Tratado de Libre Comercio entre Estados Unidos, Centroamérica y República Dominica, aprobado mediante Ley n.° 8622, del 21 de noviembre del 2007, se dio la apertura total en materia de seguros, tanto de los voluntarios como de los obligatorios.

En el caso de los seguros obligatorios, como lo son el seguro automotor y el de riesgos del trabajo, la apertura se concretó en la fecha establecida en el Transitorio III de la Ley del Mercado de Seguros, n.° 8653 del 22 de julio del 2008:

“TRANSITORIO III.- Apertura en la prestación de seguros obligatorios

El Estado mantendrá el monopolio de los seguros de Riesgos del Trabajo y Seguro Obligatorio Automotor, administrados por el Instituto Nacional de Seguros, de conformidad con lo indicado en el título IV del Código de trabajo y la Ley de tránsito por vías públicas terrestres, respectivamente.

A partir del 1º de enero de 2011, la Superintendencia otorgará, cuando así lo soliciten, autorización administrativa para el ejercicio de la actividad aseguradora en los ramos de Seguro Obligatorio de Vehículos y del Seguro Obligatorio de Riesgos del Trabajo, a las entidades señaladas en los incisos a) y b) del artículo 7 de esta Ley, siempre y cuando cumplan los términos, las condiciones y las especificaciones que se establecerán en el reglamento que para tal efecto dicte el Consejo Nacional, de acuerdo con la legislación nacional.” Lo subrayado no es del original.

De acuerdo con la norma transcrita, la apertura para brindar pólizas de seguro por riesgos del trabajo se concretó a partir del 1 de enero de 2011. Y tal apertura fue avalada por la Sala Constitucional, en el tanto en que:

“(…) el constituyente originario estableció un sistema para regular constitucionalmente los riesgos de trabajo para que puedan ser objeto de diversos diseños o estructuras jurídicas y prestacionales, basado en la libertad de configuración del legislador. Lo anterior claramente como parte de la gran cantidad de actividades económicas productivas, así como los empleos y riesgos que pueden existir en cada uno de ellos. Precisamente, ello permitió, por una decisión legislativa, optar para que el Instituto Nacional de Seguros ejerciera esta actividad en régimen de monopolio, lo que implicó un rumbo diferente para los seguros obligatorios de riesgos de trabajo a aquellas regulaciones de la Caja, y sin embargo, ello no lo hacía ni lo haría inconstitucional, como tampoco, una mayor apertura en la escogencia del Patrono, frente a una oferta mayor de operadores de los seguros de riesgos profesionales.

Se desprende de lo anterior otras consecuencias importantes, en las que se pasa de una Institución en la cual operaba bajo un sistema de explotación de seguros monopolizado, consecuentemente un mercado fuertemente intervenido, y luego se optó por uno distinto de apertura, con una autoridad reguladora imparcial, con poderes adecuados, con protección legal y recursos financieros para ejercer sus funciones y poderes. Se previó así un órgano regulador que debe velar e impedir el perjuicio para el trabajador. En consecuencia, la tesis del accionante puede mantener una errónea concepción de que el Estado desapareció por completo dentro del mencionado esquema patrono-trabajador-riesgos de trabajo. Está reconocido por el Derecho Público que el Estado, a través de una decisión legislativa, puede declarar determinados servicios que se presten en régimen de monopolio, o se presten en un régimen de libre competencia, sin que ello –necesariamente- signifique detrimento en el servicio. De tal manera, puede liberar ciertas actividades para que operen bajo la modalidad del mercado”. Sala Constitucional, sentencia n.° 16628-2012, de 16:30 horas del 28 de noviembre del 2012.

Ahora bien, a pesar de la apertura en referencia, el seguro de riesgos del trabajo mantiene su “su carácter obligatorio, universal y forzoso”. Y dada su vinculación con el derecho a la seguridad social, conforme con lo dispuesto en el párrafo segundo del artículo 1 de la Ley Reguladora del Contrato de Seguros, n.° 8956 del 17 de junio del 2011, el seguro en referencia se rige por su ley específica (Código de Trabajo) y supletoriamente por lo dispuesto en dicha ley, el Código de Comercio y el Código Civil. La norma indicada, en lo que interesa, dispone:

“ARTÍCULO 1.- Objeto y ámbito de aplicación de la ley

La presente ley regula los contratos de seguro. Sus normas son de carácter imperativo, salvo que la ley estipule expresamente la posibilidad de acuerdo en contrario de las partes. Supletoriamente, se observarán, por su orden y en lo pertinente, las estipulaciones del Código de Comercio y el Código Civil.

Los seguros obligatorios de Riesgos del Trabajo y Seguro Obligatorio Automotor se rigen por sus leyes específicas y, supletoriamente, se observarán, por su orden y en lo pertinente, las estipulaciones de la presente ley, del Código de Comercio y el Código Civil.

Quedan excluidos del alcance de esta ley, los sistemas de seguridad social obligatorios administrados por la Caja Costarricense de Seguro Social, los regímenes especiales de pensiones creados por ley, la póliza mutual obligatoria administrada por la Sociedad de Seguros de Vida del Magisterio Nacional.” Lo subrayado no es del original.

No obstante, insistimos, el seguro de riesgos de trabajo puede ser ofrecido por toda entidad de seguros, según lo dispone el Reglamento sobre Autorizaciones, Registros y Requisitos de Funcionamiento de Entidades Supervisadas por la Superintendencia General de Seguros, n.° 744 del 18 de setiembre del 2008, emitido por el Consejo Nacional de Supervisión del Sistema Financiero (CONASSIF). Lo anterior es importante de tener en cuenta por cuanto, como bien indicó la Procuraduría en el Dictamen n.° C-092-2015, del 17 de abril del 2015,

“(…) toda la regulación del Código de Trabajo en materia de riesgos profesionales parte de la competencia monopólica del INS en esta materia. Por tanto, como señaló la Sala Constitucional en la resolución transcrita parcialmente, esa regulación debe ser interpretada y aplicada en consonancia con el proceso de apertura: “…una verdad de Perogrullo es que el Código de Trabajo debe ser interpretado conforme a la apertura del mercado, de manera que si en el artículo 205 del Código de Trabajo establece al Instituto Nacional de Seguros como el ente administrador del seguro, ello claramente fue modificado por el Tratado y la Leyes de implementación, para dar lugar a la SUGESE y sus competencias”.

De modo que si bien el artículo 1 de la Ley del Instituto Nacional de Seguros, reformada por la Ley Reguladora del Mercado de Seguros dispone que la actividad aseguradora del Instituto Nacional de Seguros incluye la administración del Seguro de Riesgos del Trabajo y del Seguro Obligatorio de Vehículos Automotores, lo cierto es que esa administración debe entenderse restringida al servicio que ofrece y sujeta a la regulación y supervisión del Superintendencia General de Seguros, que debe “velar por la estabilidad y el eficiente funcionamiento del mercado de seguros”, inciso f) artículo 1 de la Ley del Mercado de Seguros y garantizando información a los asegurados, artículo 29 íbidem.” Lo subrayado no es del original.

Por otra parte, las tarifas del seguro obligatorio de riesgos del trabajo no son fijadas libremente por las aseguradoras, sino por la Superintendencia General de Seguros, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 29, inciso e) de la Ley del Mercado de Seguros:

“e) En el caso de los seguros obligatorios, la Superintendencia autorizará las tarifas de las primas, de conformidad con el título IV del Código de Trabajo y el capítulo II del título I de la Ley de Tránsito por vías públicas y terrestres”. Lo subrayado no es del original.

Conforme con la norma transcrita, corresponde a la Superintendencia General de Seguros el autorizar, denegar o en su caso modificar las tarifas que propongan las distintas aseguradoras de acuerdo con las bases técnicas del seguro obligatorio.

VI- SOBRE LA SOLICITUD DE ACLARACIÓN Y/O RECONSIDERACIÓN.-

Tal y como se indicó al inicio, la consulta que nos ocupa tiene por objeto que la Procuraduría aclare o reconsidere lo indicado en el Dictamen n.° C-113-2013, específicamente en cuanto a si el requisito del seguro de riesgos del trabajo resulta exigible en aquellos casos en los que la municipalidad constata la terminación de una obra sin que se hubiere solicitado el permiso de construcción respectivo y pretenda “regularizar” la construcción, siguiendo el procedimiento que determinan los artículos 93 y siguientes de la Ley de Construcciones.

Y tal aclaración y/o reconsideración se solicita en virtud de lo expuesto por el Instituto Nacional de Seguros en el oficio n.° INSPN-486-2016, del 8 de marzo del 2016, en el cual le indicó a la Municipalidad consultante que no encuentra justificante jurídico para la emisión y cobro de una póliza de riesgos del trabajo para construcciones terminadas, pues ya no existe riesgo que asegurar.

Sobre el particular, considera la Procuraduría General de la República que lleva razón el Instituto Nacional de Seguros. Tal y como hemos tenido oportunidad de analizar en los apartados anteriores, la exigencia del seguro de riesgos del trabajo es un requisito indispensable para el otorgamiento de una licencia o permiso de construcción, por el riesgo que genera.

Sin embargo, si la obra se encuentra finalizada, y en el procedimiento de regularización la municipalidad constata que se cumplieron todos los requisitos exigidos al efecto, no podría exigir la póliza de riesgo del trabajo pues no habría riesgo alguno que asegurar, amén de que si el patrono no pagó la prima correspondiente, se entiende que tal seguro nunca entró en vigencia. Así se desprende de lo dispuesto el artículo 207 del Código de Trabajo:

“ARTICULO 207.-

Únicamente para los efectos de poder delimitarse la responsabilidad subrogada por la institución aseguradora, en virtud del seguro de riesgos del trabajo, se entenderá que la vigencia de éste se inicia al ser pagada la prima provisional o definitiva que se fije, extendiéndose la cobertura hasta el día de la expiración del seguro. Sin embargo, esta vigencia cesará, en forma automática, en los siguientes casos:

a. Por la terminación de los trabajos asegurados, en el momento en que se dé el aviso respectivo a la Institución aseguradora.

b. Por la falta de pago de cualquier prima o fracción de las misma. Así reformado por el artículo 1º de la Ley Sobre Riesgos del Trabajo, Nº 6727 del 9 de marzo de 1982. Lo subrayado no es del original.

No obstante, si en el proceso de regularización de una obra terminada la municipalidad determina que se deben realizar modificaciones a lo construido, de previo a realizar tales modificaciones, el patrono constructor deberá cumplir con el requisito de la póliza de riesgos del trabajo y presentarla a la municipalidad, como requisito previo para el otorgamiento del permiso o licencia de construcción.

Por consiguiente, se reconsidera de oficio y de manera parcial el Dictamen n.° C-113-2013, en cuanto estableció que sí resultaba procedente el cobro de la póliza de riesgos del trabajo en el caso de obras terminadas que cumplían con todos los requisitos de construcción y que, a criterio de la Municipalidad, no requerían modificación alguna a lo construido. En otras palabras, el pago del seguro de riesgos de trabajo es exigible, como requisito para el otorgamiento de un permiso de construcción a una obra ya terminada, únicamente si la municipalidad exige hacer modificaciones a la obra.

VII- CONCLUSIÓN.-

En razón de lo expuesto, es criterio de la Procuraduría General de la República que:

1) El permiso o licencia de construcción, establecida en el artículo 74 de la Ley de Construcciones, tiene una finalidad preventiva, pues funciona como un instrumento municipal para ajustar las futuras edificaciones a las normas legales en materia de construcción y a las reglas dispuestas en el plan regulador del cantón, procurando una correcta planificación urbana, la protección del ambiente, el crecimiento y desarrollo ordenado de las ciudades y el equilibrio entre el interés público y el privado.

2) El deber de vigilancia y fiscalización que deben ejercer las municipalidades en sus respectivas jurisdicciones alcanza también a las edificaciones construidas sin contar con el permiso correspondiente (artículos 87 y siguientes de la Ley de Construcciones). A tal efecto se tipifica como falta sancionable el ejecutar una obra sin licencia previa (artículo 88), lo cual faculta a las municipalidades para imponer las sanciones que, ante tal eventualidad, prevé la misma Ley y su Reglamento, entre las que figuran multas, clausuras, desocupación, destrucción de la obra, etc.

3) La Ley de Construcciones, en los artículos 93 y siguientes, permite “regularizar” las obras terminadas sin contar con la licencia o permiso de construcción respectivo, mediante el procedimiento especial que establece dicha normativa, para lo cual deben exigir al patrono/constructor el cumplimiento de los requisitos correspondientes, entre otros, el pago de los derechos de licencia, la presentación de los planos de construcción, etc.

4) El seguro de riesgos del trabajo constituye un mecanismo de protección del trabajador frente a eventuales situaciones de peligro que puedan presentarse en su lugar de trabajo o en el ejercicio de su labor. Se trata de un beneficio en favor de los trabajadores y a cargo de los patronos, el cual es obligatorio, universal y forzoso en todas las actividades laborales. (Artículo 201 del Código de Trabajo).

5) En virtud de la especial naturaleza del seguro de riesgos del trabajo, perteneciente al derecho fundamental de la seguridad social, el hecho de que el patrono no haya pagado la póliza correspondiente, no excluye al trabajador del derecho a que se le suministren de inmediato los servicios que requiera, en caso de que presente algún riesgo de trabajo.

6) Dado que el seguro de riesgos del trabajo cobija a todos los trabajadores, no cabe su exclusión en el campo de la construcción. Por consiguiente, la póliza de riesgos del trabajo constituye un requisito que deben exigir las municipalidades a quienes pretendan un permiso o licencia de construcción.

7) Con la entrada en vigencia del Tratado de Libre Comercio entre Estados Unidos, Centroamérica y República Dominica, aprobado mediante Ley n.° 8622, del 21 de noviembre del 2007, se dio la apertura total en el sector de los seguros, tanto de los voluntarios como de los obligatorios. En el caso de estos últimos, la apertura se dio a partir del 1 de enero del 2011. (Artículo Transitorio III de la Ley Reguladora del Mercado de Seguros, n.° 8653 del 22 de julio del 2008).

8) A pesar de la apertura en materia de seguros, el seguro de riesgos del trabajo mantiene su “su carácter obligatorio, universal y forzoso”, y de conformidad con lo dispuesto en el artículo 29, inciso e) de la Ley Reguladora del Mercado de Seguros, corresponde a la Superintendencia General de Seguros autorizar las tarifas de las primas.

9) Si el patrono no asegura a sus trabajadores, deberá responder ante éstos y el ente asegurador por todas las prestaciones médico-sanitarias, de rehabilitación y en dinero que dicho ente asegurador haya otorgado. (Artículo 231 del Código de Trabajo).

10) En caso de que una municipalidad constate la terminación de una obra sin contar con el permiso o licencia de construcción y en el “procedimiento de regularización” determina que se cumplieron todos los requisitos de construcción exigidos al efecto, no podrá exigir el pago de una póliza de riesgos del trabajo, pues no existe riesgo alguno que asegurar. Por el contrario, sin el procedimiento respectivo la municipalidad determina que se deben realizar modificaciones a lo construido, de previo a ejecutar tales modificaciones y como requisito para obtener la licencia de construcción, el patrono/constructor deberá pagar la póliza respectiva. Por consiguiente, se reconsidera de oficio y de manera parcial el Dictamen n.° C-113-2013, en cuanto estableció que sí resultaba procedente el cobro de la póliza de riesgos del trabajo aún en el caso de obras terminadas que no requerían modificación alguna.

Sin otro particular, se suscribe,

Cordialmente,

Omar Rivera Mesén

Procurador del Área de Derecho Público

ORM/kpm

C-145-2017

MUNICIPALIDAD DE ESPARZA. PERMISO O LICENCIA DE CONSTRUCCIÓN. REGULARIZACIÓN DE OBRAS SIN PERMISOS. INSTITUTO NACIONAL DE SEGUROS. SEGURO DE RIESGOS DEL TRABAJO. REGLAMENTOS MUNICIPALES. PROCURADURÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA. RECONSIDERACIÓN DE DICTAMENES.

El señor Asdrúbal Calvo Chaves, Alcalde de la Municipalidad de Esparza, mediante oficio n.° AME-236-2016, del 16 de marzo del 2016, solicitó la aclaración del Dictamen n.° C-113-2013, del 25 de junio del 2013, en cuanto al deber de regularizar las obras terminadas sin contar con la licencia o permiso de construcción respectivo, incluyendo el requisito de la póliza de riesgos del trabajo.

La consulta fue evacuada por el Procurador Omar Rivera Mesén, mediante dictamen n.° C-145-2017, del 29 de junio del 2017, quien luego de analizar el tema e indicar al consultante que escapa a las competencias de la Procuraduría General de la República el pronunciarse acerca de la posible redacción que deba darse a la normativa reglamentaria municipal que regula el tema de construcciones –por ser una atribución exclusiva de la Municipalidad, en lo que interesa, concluyó: