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Dictamen : 249 - del 01/11/2017
01
de noviembre del 2017
C-249-2017
Licenciada
Ileana
Vargas Jiménez
Presidenta
Consejo Universitario
Universidad
Nacional
(UNA)
Estimada
señora:
Con
la aprobación del señor Procurador General de la República, nos referimos a su
Oficio N° UNA-SCU-ACUE-874-2016, mediante el cual se hace de nuestro
conocimiento lo siguiente:
“Para su información y para los efectos
consiguientes, me permito transcribir el acuerdo tomado por el Consejo
Universitario de la Universidad Nacional, según el Artículo I, Inciso Único, de
la Sesión Extraordinaria celebrada el 23 de mayo de 2016, Acta №
3559-459, que dice: Procedimiento Administrativo Ordinario para Declarar la
Nulidad Absoluta, Evidente y Manifiesta de la Calificación otorgada a la
estudiante xxx en el Curso “Enfoques Contemporáneos de la Lectura y Escritura”
en el primer ciclo del año 2014 y de los títulos de Diplomado y Bachillerato en
la Enseñanza del Inglés para I y II Ciclos.
(…)
POR TANTO, SE ACUERDA:
A.
Enviar
a la Procuraduría General de la República, las presentes diligencias de procedimiento ordinario, a fin
de que se pronuncie acerca de la existencia de la nulidad absoluta, evidente y
manifiesta de la nota consignada en el Curso Enfoques Contemporáneos de la
Lectura y Escritura, cursado en el I Ciclo del 2014, y los títulos de Diplomado
en la Enseñanza del Inglés para I y II Ciclos y Bachillerato en la Enseñanza
para Inglés en I y II Ciclos, a nombre de la estudiante xxx, lo anterior con
fundamento en el artículo 173 siguientes y concordantes de la Ley General de la
Administración Pública, toda vez que dicho reconocimiento se realizó sin que se
cumplieran los requisitos establecidos en el artículo 221 de la Ley General de
la Administración Pública.
B.
Notifíquese
a la estudiante xxx.”
I.
Antecedentes
Relevantes.
De
previo a entrar al análisis que requiere la gestión planteada por la
Universidad Nacional, nos permitimos hacer un recuento de los antecedentes más
relevantes del caso que se desprenden del expediente administrativo que nos
fuera remitido junto con el oficio referido supra, en los siguientes términos:
1. En la
Universidad Nacional, la estudiante xxx, portadora de la cédula de identidad
número x-xxx-xxx aprobó el curso denominado “Enfoques Contemporáneos de la Lectura
y Escritura”, impartido en el primer semestre del año 2014, dentro de la
carrera de Enseñanza del Inglés para primer y segundo ciclo. (Ver folio 30 de
expediente).
2. Al
semestre siguiente, la profesora del curso identificado como “Desarrollo Cognitivo”,
quien impartió a su vez el curso anterior, notó que la estudiante que se
presentó a esta nueva materia identificándose como xxx, no era la misma persona
que asistió al curso anterior, a pesar de identificarse como tal, y así lo
comunicó a la División de Educación Básica. Es destacable que en la nota
remitida a esos efectos, la profesora indica que la propia estudiante admitió
que quien se había apersonado durante todo el semestre anterior a recibir el
curso en lugar suyo, fue su hermana. (Ver folios 01 al 03 de Expediente).
3. Mediante
Oficio CIDE-DEB-629-2014 de 18 de noviembre de 2014, el Director de la División
de Educación Básica consulta a la Asesoría Jurídica acerca del procedimiento a
seguir con base en la nota remitida por la citada profesora. (Ver folio 15 de
expediente).
4. Como
respuesta a dicho documento, la Asesoría Jurídica, mediante oficio
AJ-D-575-2014 de 28 de noviembre de 2014, solicitó la ampliación del objeto
específico de la consulta y la indicación de otros elementos que pudieran clarificar
lo requerido. (Ver folio 16 de expediente).
5. En
respuesta a lo anterior, la División de Educación Básica, a través del
documento número CIDE-DEB-006-2015 de 14 de enero de 2015, consultó acerca de
dos personas distintas que utilizaron el mismo nombre en cada curso impartido
por la profesora Roxana Rodríguez Araya. Además, aportó los nombres y datos de
cuatro estudiantes matriculadas en el curso que estuvieron anuentes a fungir
como testigos de lo ocurrido. (Ver folio 17 de expediente).
6. La
Asesoría Jurídica rinde el criterio solicitado a través del Oficio
AJ-D-168-2015 de 05 de mayo de 2015. (Ver folios 18 al 23 de expediente).
7. Como
parte de la Investigación Preliminar en este caso, se realizó la entrevista a
las estudiantes que aceptaron ser testigos, las cuales concluyeron que las
fotografías mostradas de las estudiantes efectivamente corresponden a personas
distintas. (Ver folios 39 al 46 de expediente).
8. Según
lo consignado en la Minuta 05-2015 de 14:20 horas del 21 mayo de 2015, en la
Dirección de División de Educación Básica, se explicó a xxx la investigación
que se estaba realizando con ocasión de que la profesora del curso “Enfoques
Contemporáneos de la Lectura y Escritura” comunicó que la persona que asistió al curso impartido en el primer ciclo del año
2014 es distinta a quien asistió –bajo el mismo nombre– al segundo ciclo de ese
mismo año. (Ver folios 47 y 48 de expediente).
9. Mediante
nota fechada el 26 de mayo de 2015 dirigida al Director de la División de
Educación Básica, la estudiante xxx acepta expresamente que solicitó a otra
persona que asistiera al curso en lugar de ella. (Ver folio 49 de expediente).
10. Mediante Resolución № 02-2015 de 9 horas
del 27 de mayo de 2015 emitida por el Director de la División de Educación
Básica, se solicita al Consejo Universitario el inicio del trámite de nulidad
de acto administrativo. (Ver folios 50 al 55 de expediente).
11. Mediante oficio CIDE-DEB-249-2015 de 28 de
mayo de 2015 suscrito por el Director de la División de Educación Básica, se
solicita al Consejo Universitario
iniciar el trámite correspondiente para anular la calificación que la
estudiante xxx obtuvo en el curso “Enfoques Contemporáneos de la Lectura y
Escritura” durante el l ciclo del año 2014. (Ver folio 63 de expediente).
12. El Consejo Universitario, mediante Oficio
SCU-734-2015 de 29 mayo de 2015, remite a la Comisión de Asuntos Jurídicos la
documentación necesaria para el análisis y dictamen del caso. En igual sentido
se emitió el Oficio SCU-J-761-2015 por parte del Consejo Universitario. (Ver
folio 64 al 66 de expediente).
13. La Asesoría Jurídica remite al Consejo
Universitario el criterio sobre el presente caso, a través del Oficio
AJ-D-387-2015 de 21 de agosto de 2015. (Ver folios 69 al 78 de expediente).
14. La Comisión de Asuntos Académicos y
Estudiantiles, en el Acta № 29 de 06 de octubre de 2015, Dictamen №
4, recomienda al Plenario del Consejo Universitario ordenar la apertura del
procedimiento ordinario para declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta
del acto administrativo e informar a la estudiante, entre otras
consideraciones. (Ver folios 79 al 90 de expediente).
15. Mediante
el Oficio UNA-SCU-ACUE-1520-2015 de 19 de octubre de 2015 emitido por el
Consejo Universitario, se comunica a diversas dependencias administrativas y a
la estudiante el acuerdo adoptado en el sentido de ordenar la apertura de un
procedimiento ordinario para declarar la nulidad absoluta, evidente y
manifiesta del acto de otorgamiento, aprobación y reporte de la calificación registrada
para el curso “Enfoques Contemporáneos de la Lectura y Escritura”, impartido en
el primer ciclo lectivo del año 2014. Asimismo, ordena la creación de una
Comisión Especial de Carácter Temporal para que, en condición de órgano
director, dirija el procedimiento. Se designan los miembros de dicha Comisión,
y exige ordenar la información y el foliado del expediente. Además, otorga el
plazo a la estudiante xxx por el plazo de ocho días hábiles para que se refiera
ante la Comisión acerca de los hechos y consideraciones que indica el
documento, hace la prevención concerniente a que puede asesorarse con un
profesional en Derecho y le informa que será citada a una comparecencia oral y
privada, de la cual se le avisará oportunamente. (Ver folios 91 al 104 de
expediente).
16. El citado oficio fue debidamente notificado a
los miembros designados y a la estudiante en cuestión. (Ver folios 108 al 110
de expediente).
17. Los distintos departamentos institucionales
comunicaron a la Comisión Especial quiénes serían los funcionarios miembros de
la misma. (Ver folios 111 al 114, 132, todos dentro de expediente).
18. Mediante el Oficio UNA-SCU-A-OFIC-1808-2015 de
24 de noviembre de 2015 suscrito por la Coordinadora de la Comisión de Asuntos
Académicos y Estudiantiles, se consulta al Departamento de Registro si la
estudiante ha realizado gestiones de graduación, si el título fue elaborado y
entregado, así como la información relativa a cuáles cursos tiene matriculados
en la universidad. Mediante el Oficio DRD-3118-2015 de 07 de diciembre de 2015,
el Departamento de Registro informa que aparece registrada en el sistema de
graduación, anexa fotocopia de los títulos y del historial académico e indica
que no posee cursos matriculados. (Ver folios 115 y 119 respectivamente, ambos
contenidos en expediente).
19. El Oficio UNA-SCU-OFIC-134-2016 de 08 de
febrero de 2016 convoca a la sesión de trabajo de la Comisión Especial a
realizarse el día 15 de febrero. (Ver folios 134 y 135 de expediente).
20. Con fundamento en lo anterior se elaboró la
Agenda respectiva, la cual fue vista en la Sesión número 1 de la citada
Comisión. (Ver folios 136 al 140 de expediente).
21. Mediante Oficio UNA-SCU-OFIC-194-2016 de 22 de
febrero de 2016 se convocó a sesión de trabajo con la finalidad de estudiar el
caso de la estudiante, por lo cual en la Sesión número 2 se acordó solicitar a
la Asesoría Jurídica un criterio sobre el punto 5.2 concerniente a la posible
nulidad que afectaría los títulos emitidos –aún no entregados– a nombre de la
estudiante xxx, en caso de tenerse por configurada la nulidad del registro de
nota que estudia la comisión. (Ver folios 141 al 146 de expediente).
22. En el Oficio UNA-SCU-ACUE-279-2016 de 03 de
marzo de 2016, el Consejo Universitario solicita a la División de Educación
Básica el programa del curso y las declaraciones juradas de los estudiantes de
haber recibido y analizado los programas de los cursos “Enfoques Contemporáneos
de la Lectura y Escritura” del primer ciclo del año 2014 y de “Desarrollo
Cognitivo-Enseñanza Aprendizaje de una Lengua Extranjera” del segundo ciclo del
año 2014, ambos impartidos por la MBA Roxana Rodríguez, así como los mismos
documentos atinentes al curso “Proyecto Educativo de Aula” para primer y
segundo ciclo que la estudiante cursó en el segundo ciclo del año 2014. (Ver
folio 147 de expediente). Los documentos solicitados fueron debidamente
adjuntados al Oficio UNA-CIDE-OFIC-185-2016 de 10 de marzo de 2016. (Ver folios
150 al 184 de Expediente).
23. El Consejo Universitario solicita criterio
jurídico a la Asesoría Jurídica mediante el Oficio UNA-SCU-ACUE-280-2016 de 03
de marzo de 2016, acerca de la
posibilidad de que existan vicios de nulidad relativos a otros aspectos, tales
como las asignaturas que aprobó la estudiante y que tienen como requisito el
curso de Enfoques Contemporáneos, las asignaturas que aprobó la estudiante y
tienen como requisito haber superado y aprobado los siete ciclos anteriores de
la carrera, tal es el caso del curso denominado Proyecto Educativo en el Aula I
y II ciclos. Asimismo, se indica que el Departamento de Registro, a solicitud
de la estudiante, elaboró los títulos de Diplomado y Bachillerato en la
Enseñanza del Inglés para el I y II ciclos, por lo que se requiere el criterio
jurídico acerca de la eventual nulidad de esos títulos, acotándose que los
mismos fueron elaborados pero no han sido entregados, ni la estudiante ha sido
juramentada. (Ver folio 149 de expediente). Dicho Criterio Jurídico fue
remitido por parte de la Directora Administrativa a la Comisión Especial
mediante el Oficio UNA-SCU-OFIC-465-2016 de 01 de abril de 2016, el cual
contenía el Oficio UNA-AJ-DICT-115-2016 de 28 de marzo de 2016 emitido por la
Asesoría Jurídica de la Universidad Nacional, en el cual se explica que no cabe
declarar la nulidad de las asignaturas que la estudiante cursó con
posterioridad al reporte de aprobación del curso que se cuestiona por nulidad,
ni tampoco las asignaturas que requerían la aprobación de un número de ciclos o
créditos dentro de los cuales se contempló los correspondientes a la asignatura
de referencia, pues la estudiante habría realizado la matrícula de esas
materias y las habría cursado aprobándolas, tomando como base la aprobación
emitida por la propia Unidad Académica, respetando de esa manera la irretroactividad
de las normas, la situación jurídica consolidada, el principio de buena fe y de seguridad
jurídica. No obstante, recomendó que en caso de recopilar nuevos elementos de
otros posibles vicios de nulidad se hagan del conocimiento de las autoridades
de la División de Educación Básica, para que las autoridades de dicha instancia
realicen las consultas y tomen las decisiones respecto de cada asignatura o
situación. Además, el criterio jurídico indicó que la nulidad de los títulos
confeccionados no se incorpora dentro del objeto de análisis que fue
encomendado por el Consejo Universitario a la Comisión Especial, pues los
títulos son actos administrativos con efectos propios e independientes, por lo
que recomendó a la Comisión solicitar al Consejo Universitario que se amplíen
las potestades y ámbito de indagación, para proceder con la nulidad de la
calificación otorgada y de los títulos confeccionados, dado que en caso de que
se anule la aprobación del curso, eso haría insubsistente el otorgamiento de los
títulos a la joven. (Ver folios 195 al 198 de expediente).
24. Se realiza la convocatoria y efectiva
participación para la Tercera Sesión de trabajo de la Comisión Especial, en la
cual se acuerda solicitar al Consejo Universitario la ampliación de las competencias
para declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta de los títulos de Diplomado y Bachillerato en
la Enseñanza del Inglés para I y II Ciclos. Además, acuerda convocar a
Comparecencia Oral y Privada a la estudiante xxx a las 13:30 horas del día 02
de mayo de 2016. (Ver folios 186 al 193 de expediente).
25. El Oficio UNA-SCU-ACUE-474-2016 de 01 abril de
2016 emitido por el Consejo Universitario, comunica a la estudiante xxx la
decisión de ampliar las competencias de la Comisión para que se incluya dentro
del análisis de la posible nulidad absoluta, evidente y manifiesta, la emisión
de los títulos de Diplomado y Bachillerato en la Enseñanza del Inglés para I y
II ciclos otorgados por la Universidad Nacional. (Ver folios 202 al 206 de
expediente).
26. El Consejo Universitario convoca a la
realización de una audiencia oral y privada a la joven xxx, al ser las 13:30
horas del 02 de mayo de 2016 en las instalaciones del Consejo Universitario. Además,
le comunica que la misma se realiza con la finalidad de que se manifieste en
relación con la posible existencia de los vicios de nulidad absoluta, evidente
y manifiesta que se investigan a la luz de la prueba documental consignada en
los Acuerdos tomados por el Consejo Universitario, así como de las pruebas que
pueda ofrecer la estudiante xxx hasta el momento de realización de la precitada
comparecencia, ello dentro del procedimiento administrativo ordinario en curso.
Además, le previene que tiene derecho a hacerse acompañar por un profesional en
derecho y aportar nueva prueba para respaldar su posición. (Ver folios 207 al
211 de expediente).
27. La Comisión Especial celebró la Sesión número
04 realizada el día 04 de abril de 2016, en la cual se acuerda notificar la
comparecencia oral y privada a la estudiante xxx y convocar a la citada
Comisión para realizar otra reunión el día 18 de abril siguiente.(Ver folios
214 al 220 de expediente).
28. El Oficio UNA-SCU-OFIC-523-2016 de 07 de abril
de 2016 suscrito por la Directora Administrativa comunica a la Coordinadora de
la Comisión Especial que la estudiante aportó como medio oficial para recibir
notificaciones su dirección de correo electrónico. (Ver folios 221 al 223 de
expediente).
29. El
día 18 de abril de 2016 se realiza la Sesión número 5 de la Comisión Especial,
en la cual se decide ampliar las competencias de la Comisión para que se
incluya dentro del análisis de la posible nulidad absoluta evidente y
manifiesta la emisión de los títulos de Diplomado y Bachillerato en la
Enseñanza del Inglés para I y II ciclos por parte del Departamento de Registro
y convoca a la reunión para el día 16 de mayo a las 13:30 horas en la Sala de
Sesiones de la Contraloría Universitaria.(Ver folios 227 al 232 de expediente).
30. Con el Oficio UNA-SCU-OFIC-585-2016 de 20 de
abril de 2016 la Coordinadora de la Comisión Especial remite las declaraciones
juradas de recepción del programa del curso por parte de los estudiantes para
el análisis de una posible nulidad de la calificación del curso “Proyecto
Educativo del Aula” en I y II ciclos. (Ver folios 234 al 235 de expediente).
31. En la
Sesión número 6 de la Comisión Especial, se realiza la Comparecencia Oral y
Privada de la estudiante xxx, en la cual la propia estudiante acepta expresamente
que otra persona asistió en su lugar al curso y acepta que hizo trámites de
solicitud de los títulos. (Ver folios 236 al 241 de expediente).
32. El día 16 de mayo de 2016, se realiza la
Sesión número 7 de la Comisión Especial creada para estudiar el caso de la
estudiante xxx, en la cual se acuerda recomendar al Plenario del Consejo
Universitario enviar a la Procuraduría General de la República las diligencias
de procedimiento ordinario a fin de que se pronuncie acerca de la existencia de
la nulidad absoluta, evidente y manifiesta de la nota consignada en el curso
“Enfoques Contemporáneos de la Lectura y Escritura” cursado en el primer ciclo
del año 2014, y los títulos de Diplomado en la Enseñanza del Inglés en I y II
ciclos, a nombre de xxx, toda vez que dicho reconocimiento se realizó sin que
se cumpliera los requisitos establecidos en el artículo 221 de la Ley General
de la Administración Pública. (Ver folios 245 al 258 de expediente).
33. Dicha
Acta número 7, denominada Dictamen № 1, fue debidamente notificado a la
estudiante interesada, con la prevención de que contaba con el plazo de tres
días para aportar observaciones al respecto. (Ver folios 259 al 272 de
expediente).
34. El Consejo Universitario, mediante Oficio
UNA-SCU-ACUE-874-2016 de 23 de mayo de 2016 remite a esta Procuraduría General
de la República las diligencias llevadas a cabo con la finalidad de obtener el
dictamen respecto a la procedencia o no de la declaratoria de nulidad absoluta,
evidente y manifiesta de la calificación otorgada a la estudiante xxx en el
curso “Enfoques Contemporáneos de la Lectura y Escritura” en el primer ciclo
del año 2014 y de los títulos de Diplomado y Bachillerato en la Enseñanza del
Inglés para I y II ciclos. Dicha situación fue comunicada a la parte interesada. (Ver folios 286 al 301
de expediente).
II.
Generalidades
sobre la Nulidad Absoluta, Evidente y Manifiesta.
En
numerosas oportunidades, este Órgano Asesor se ha referido a la potestad
extraordinaria que ostenta la Administración para anular, en sede administrativa,
un acto declaratorio de derechos, siempre que se trate de una nulidad absoluta,
evidente y manifiesta, y que se hayan cumplido a cabalidad los requisitos
formales que exige el ordenamiento para tales efectos, de conformidad con lo
establecido en el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública (Ver, entre otros, nuestros dictámenes
números C-233-2006, C-224-2008, C-245-2009, C-062-2010, C-259-2011, C-041-2012,
C-281-2013, C-425-2014, C-118-2015, C-056-2016 y C-106-2017, entre otros, los
cuales pueden ser consultados en el sitio electrónico www.pgr.go.cr/scij).
El
exigir que la nulidad sea no solo absoluta, sino que revista las
características de evidente y manifiesta –además de requerirse el respeto
riguroso a un procedimiento ordinario que garantice plenamente el escuchar y
analizar la posición de la persona eventualmente afectada por la anulación–
tiene raigambre en los principios que fluyen de los artículos 11 y 34 de la
Constitución Política.
A
la luz de esos principios, se le prohíbe a la Administración suprimir libremente aquellos
actos que haya dictado confiriéndole derechos subjetivos a los particulares,
pues los citados derechos constituyen un límite en relación con la posibilidad
de anular, revocar o modificar unilateralmente tales actos, salvo que se
configuren los requisitos establecidos al efecto, que permitan ejercer una autotutela en casos calificados (Principio de
Intangibilidad de los Actos Propios).
En
ese sentido, de forma inveterada esta Procuraduría ha señalado que este tipo de
nulidad se caracteriza por ser fácilmente perceptible, pues "está referida a la existencia de vicios del acto que
sean notorios, claros, de fácil esfuerzo y análisis para su comprobación, ya
que el vicio es evidente, ostensible, que hace que la declaratoria de la
nulidad absoluta del acto sea consecuencia lógica, necesaria e inmediata, dada
la certeza y evidencia palpable de los vicios graves que padece el acto de que
se trate" (Dictamen C-104-92 de 3 de julio de 1992 emitido por la Procuraduría
General de la República).
Ahora
bien, como ya indicamos supra, la anulación en sede administrativa está sujeta
a los términos del artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública,
norma que dispone lo siguiente:
“Artículo 173.
1) Cuando la nulidad absoluta de un acto
declaratorio de derechos sea evidente y manifiesta, podrá ser declarada por la
Administración en la vía administrativa, sin necesidad de recurrir al
contencioso-administrativo de lesividad, previsto en el Código Procesal
Contencioso-Administrativo, previo
dictamen favorable de la Procuraduría General de la República; este dictamen es
obligatorio y vinculante. Cuando la
nulidad absoluta verse sobre actos administrativos directamente relacionados
con el proceso presupuestario o la contratación administrativa, la Contraloría
General de la República deberá rendir el dictamen.
En ambos casos,
los dictámenes respectivos deberán pronunciarse expresamente sobre el carácter
absoluto, evidente y manifiesto de la nulidad invocada.
2) Cuando se
trate de la Administración central del Estado, el ministro del ramo que dictó
el respectivo acto deberá declarar la nulidad. Cuando se trate de otros entes
públicos o Poderes del Estado, deberá declararla el órgano superior supremo de
la jerarquía administrativa. Contra lo
resuelto cabrá recurso de reposición o de reconsideración, en los términos del
Código Procesal Contencioso-Administrativo.
3) Previo al
acto final de anulación de los actos a que se refiere este artículo, la
Administración deberá dar audiencia a las partes involucradas y cumplir con el
debido procedimiento administrativo ordinario dispuesto en esta Ley.
4) La potestad
de revisión oficiosa consagrada en este artículo, caducará en un año, a partir de la adopción
del acto, salvo que sus efectos perduren.
5) La anulación
administrativa de un acto contra lo dispuesto en este artículo, sea por omisión
de las formalidades previstas o por no ser absoluta, evidente y manifiesta,
será absolutamente nula, y la Administración estará obligada, además,
al pago por daños, perjuicios y costas;
todo sin perjuicio de las responsabilidades personales del servidor
agente, de conformidad con el segundo párrafo del artículo 199.
6) Para los
casos en que el dictado del acto administrativo viciado de nulidad absoluta,
evidente y manifiesta corresponda a dos o más ministerios, o cuando se trate de
la declaratoria de nulidad de actos administrativos relacionados entre sí, pero dictados por órganos distintos, regirá
lo dispuesto en el inciso d) del artículo 26 de esta Ley.
7) La pretensión
de lesividad no podrá deducirse por la vía de la contrademanda.”
(El destacado no corresponde al original).
Nótese
que de la norma transcrita se extrae que para ejercer la potestad anulatoria,
la Administración debe seguir un procedimiento administrativo previo a la
emisión del acto final, con el objetivo de otorgar las garantías del debido
proceso. Esto con el fin de respetar los derechos de quien había resultado
beneficiado con la emisión del acto cuya validez luego ha resultado
cuestionada.
Este
órgano asesor ha analizado en múltiples ocasiones los requisitos necesarios
para la declaratoria de nulidad absoluta, evidente y manifiesta. Entre ellas,
mediante nuestro dictamen número C-155-2012 del 21 de junio de 2012, el cual
recoge las siguientes consideraciones:
“II. Sobre el
Procedimiento Estipulado en el artículo 173 de la Ley General de la
Administración Pública y su Incumplimiento en el Caso Concreto. Tanto la Sala
Constitucional como esta Procuraduría se han referido en numerosas
oportunidades a la potestad que tiene la
Administración para anular en vía administrativa los actos declaratorios de
derechos. Esta potestad, es
excepcional por cuanto tales actos se encuentran protegidos por el
principio constitucional de intangibilidad de los actos propios, que deriva del
texto del artículo 34 de la Constitución Política y que prohíbe a la
Administración volver sobre sus propios actos sin antes haber planteado ante la
autoridad judicial competente el respectivo proceso de lesividad para la
anulación del acto viciado. Es así como los derechos subjetivos constituyen un
límite respecto de las potestades de revocación o modificación de los actos
administrativos, pues la Administración no puede emitir un acto y con
posterioridad dictar otro contrario al primero, en menoscabo de derechos
subjetivos, sin perjuicio claro está, de que plantee el respectivo proceso de lesividad
ante el juez contencioso administrativo.
Sin embargo
excepcionalmente –como se indicó- la
Administración puede anular en vía administrativa ese acto declaratorio de
derechos, siguiendo el procedimiento
establecido en el numeral 173 de la Ley General de la Administración Pública y
con el cumplimiento de los requisitos formales ahí dispuestos, tal como se
procederá a explicar. (…)”
En tal contexto, sobre el papel que
cumple esta Procuraduría al momento de rendir el dictamen favorable para que la
Administración se encuentre habilitada a efecto de proceder a anular el acto de
que se trate, hemos indicado lo siguiente:
“…cumple una doble función, que consiste, por
una parte, en corroborar que el procedimiento administrativo previo haya
respetado el derecho de defensa del administrado, sujetándose a los requisitos
establecidos por ley; y por otra, en acreditar que la nulidad que se pretende
declarar posea, efectivamente, las características de absoluta, evidente y
manifiesta. Se trata de un criterio externo a la Administración activa,
que tiende a dar certeza a esta última y al administrado, sobre el ajuste a
Derecho del ejercicio de la potestad de autotutela administrativa.” (Dictamen No.
C-124-2011 del 9 de junio de 2011).
Así,
una vez que se solicita a este órgano asesor emitir el dictamen favorable
necesario para disponer la anulación del acto, debemos analizar cuidadosamente
los requisitos que tornan jurídicamente viable tal declaratoria de nulidad.
Dichos
requisitos se refieren a aspectos tanto de forma como de fondo. En un primer
término, en cuanto a la forma, tenemos: a) Verificación de que el órgano que
haya ordenado instruir el procedimiento para dictar la declaratoria sea el
competente, b) Que se haya efectuado un procedimiento administrativo ordinario
con las garantías de defensa propias del debido proceso, c) Que se haya
solicitado el dictamen favorable en el momento procesal oportuno, esto es, al
finalizar el procedimiento administrativo y antes del dictado del acto final,
d) Verificar si ha operado o no el plazo de caducidad estipulado en el
ordenamiento jurídico para anular el acto, e) Corroborar que el expediente
administrativo que se encuentre debidamente ordenado y completo.
Posteriormente,
debemos proceder a valorar el carácter absoluto de la nulidad, mediante el
examen de los elementos del acto, e igualmente sopesar el carácter evidente y
manifiesto que ostente el vicio encontrado.
III.- ASPECTOS DE FORMA
Una vez explicada la naturaleza que posee la vía extraordinaria de anulación en sede administrativa prevista en el numeral 173 de la LGAP, en orden a los requisitos para el ejercicio de esa potestad, pasaremos, en primer término, a hacer un examen de los aspectos de forma que deben ser observados rigurosamente para que la eventual decisión anulatoria resulta válidamente adoptada por parte de la Administración.
·
Sobre
la competencia
A
la luz del artículo 84 de nuestra Constitución Política, las universidades
estatales –entre ellas, la Universidad Nacional–, gozan de independencia para
el desempeño de sus funciones y de plena capacidad jurídica para darse su
organización y gobierno propios. Es así como la UNA se rige por su propio
Estatuto Orgánico.
El
Estatuto Orgánico de la Universidad Nacional, publicado en La Gaceta Ordinaria
№ 1-2015 de 15 de enero de 2015, establece que la Asamblea Universitaria
es la máxima instancia institucional, correspondiéndole resolver sobre asuntos
relacionados con la aplicación de los principios, valores y fines de la Universidad.
Por su parte, el Estatuto define e identifica las funciones del Consejo Universitario, en los siguientes términos:
“Artículo 34. Definición del Consejo Universitario. El Consejo Universitario es el órgano colegiado superior que dirige, orienta y decide la política general universitaria y es el garante de la unidad e identidad institucionales.” (El destacado no corresponde al original).
Así, el Consejo Universitario es el órgano superior que decide la política universitaria en general. A mayor abundamiento, la normativa detalla las funciones que realiza:
“Artículo 37. Funciones del Consejo Universitario. Son funciones del Consejo Universitario: a. Aprobar las políticas generales de la Universidad. b. Convocar a la Asamblea Universitaria, a la Asamblea de Representantes y al Congreso Universitario. c. Aprobar el plan operativo anual institucional y el presupuesto ordinario de la Universidad, así como sus modificaciones. d. Aprobar y modificar la normativa general de la Universidad, con excepción de lo reservado al Consejo Académico (Consaca) en materia académica. e. Dictaminar y proponer a la Asamblea de Representantes la creación, modificación, supresión o cambio de denominación de facultades, centros y sedes. f. Aprobar la creación, modificación, supresión o cambio de denominación de instancias administrativas, sedes interuniversitarias, unidades académicas y secciones regionales, conforme a la normativa. g. Rendir cuentas ante la Asamblea de Representantes. h. Autorizar la enajenación o la imposición de gravámenes cuyo valor exceda el diez por ciento del presupuesto de la universidad. En ningún caso el patrimonio podrá enajenarse en un monto superior al veinticinco por ciento del presupuesto. i. Avocar asuntos concernientes a Consaca, cuando así lo resuelva una mayoría de dos tercios de sus miembros. j. Nombrar o destituir, por mayoría de dos tercios, a los miembros de los órganos desconcentrados y a los responsables de los órganos de asesoría jurídica y de fiscalización, así como ejercer la potestad disciplinaria sobre ellos. k. Nombrar o destituir, por mayoría de dos tercios, a los representantes institucionales ante aquellos organismos en los que la Universidad tiene representación permanente. l. Conferir a personas el título de Doctor Honoris Causa y otros títulos honoríficos que otorga la Universidad Nacional. m. Dictaminar, a instancia de la Asamblea Legislativa, lo estipulado en el artículo 88 de la Constitución Política de la República de Costa Rica. n. Pronunciarse y manifestar la posición de la Universidad Nacional en asuntos de importancia nacional e internacional. o. Ejercer el gobierno universitario en todos los asuntos no reservados de manera explícita a otros órganos establecidos en este Estatuto. p. Ejercer el control y la fiscalización institucional en materias no asignadas de manera específica a otras instancias. q. Ejercer otras funciones que emanen de este Estatuto y de la normativa vigente.” (El destacado no corresponde al original).
Atendiendo
al elenco de funciones que le han sido atribuidas al Consejo Universitario,
puede arribarse a la conclusión de que efectivamente constituye el órgano
competente para conocer y resolver sobre este proceso de nulidad y para
designar el órgano director encargado de sustanciar el respectivo procedimiento
administrativo, ya que ejerce el gobierno universitario, en calidad de
órgano superior de esa entidad, sobre todos los asuntos administrativos y
académicos, dentro de los cuales se encuentra una decisión anulatoria como
la que aquí nos interesa.
Así,
consta que el Consejo Universitario, mediante el Oficio UNA-SCU-ACUE-1520-2015
de 19 de octubre de 2015 (Folios 91 al 104 de expediente), comunica el Acuerdo
tomado en la Sesión Ordinaria del 15 de octubre de 2015, Acta № 3510, en
el cual se ordena la apertura del procedimiento ordinario para declarar
la nulidad absoluta, evidente y manifiesta del acto administrativo de
otorgamiento, aprobación y reporte de la calificación registrada ante el
Departamento de Registro de la UNA, a la estudiante xxx en el curso “Enfoques
Contemporáneos de la Lectura y Escritura”, impartido en el primer ciclo del año
2014, y se nombra el órgano director colegiado.
En
efecto, en el punto c) del citado acuerdo (folio 103) se establece cuál será la
conformación de la Comisión Especial que fungirá como órgano director del
procedimiento (la señora María Antonieta Corrales como coordinadora, un
académico de la División de Educación Básica y un académico de la Escuela de
Literatura y Ciencias del Lenguaje) e indica que la citada Comisión contará con
el apoyo de un abogado de la Asesoría Jurídica en la instrucción del
procedimiento.
Además,
la Comisión Especial, mediante el Acta Ordinaria 3-2016 de 28 de marzo de 2016,
toma el Acuerdo de solicitarle al Consejo Universitario que amplíe sus
potestades y ámbito de indagación respecto de la eventual nulidad de los
títulos de Diplomado y Bachillerato en la Enseñanza del Inglés para I y II
ciclo, por cuanto el curso en cuestión, de ser anulado, haría insubsistente el
otorgamiento de los títulos, por ser necesario para completar los créditos y el
requisito académico correspondiente a esa asignatura. (Folios 189 al 193 de
expediente).
Asimismo,
en dicha Acta se acuerda convocar a la estudiante xxx a la realización de
comparecencia oral y privada el día 02 de mayo de 2016. (Folio 193 de
expediente).
En
respuesta a la petición sobre la ampliación de competencias de la Comisión
Especial, el Consejo Universitario informó, mediante el Oficio
UNA-SCU-ACUE-474-2016 de 01 abril de 2016, el contenido del Acuerdo de fecha 31
de marzo de 2016, en el cual se dispuso ampliar las competencias para que se
incluya dentro del análisis de la posible nulidad absoluta, evidente y
manifiesta, la emisión de los títulos de Diplomado y Bachillerato en la
Enseñanza del Inglés para I y II ciclos.(Folio 202 al 205 de expediente).
·
Momento
procesal oportuno para solicitar el dictamen a la Procuraduría General de la
República.
Como
requisito previo a la declaratoria de la nulidad en vía administrativa, la
Administración debe contar con el dictamen afirmativo de esta Procuraduría,
donde se refiera expresamente al carácter absoluto, evidente y manifiesto de la
nulidad invocada.
Es
decir, el dictamen debe rendirse una vez sustanciado el procedimiento
administrativo ordinario y antes del dictado del acto final por parte de la
Administración involucrada.
A
tales efectos, resulta de trascendencia verificar el momento procesal en el
cual dicho dictamen ha sido solicitado en este caso.
Sobre
este tema, queda claro que el órgano director del procedimiento administrativo,
según Acta Ordinaria № 7-2016 de 16 de mayo de 2016, acuerda recomendar
al Consejo Universitario enviar las diligencias a la Procuraduría General de la
República para que se pronuncie sobre la nulidad absoluta de la calificación
del curso y los títulos. (Folios 246 al 258, 261 al 272 de expediente).
Con
fundamento en lo anterior, el Consejo Universitario mediante Oficio UNA-SCU-ACUE-874-2016
de 23 de mayo de 2016 solicita a este Órgano Asesor Técnico Jurídico,
pronunciarse acerca de la nulidad absoluta, evidente y manifiesta del acto
administrativo correspondiente a la calificación cuestionada y la consecuente
emisión de los títulos de los cuales sería acreedora la estudiante xxx.
Vista
la tramitación del expediente, se advierte que efectivamente el dictamen
correspondiente fue solicitado en el momento procesal oportuno, una vez
sustanciado el procedimiento y de previo al dictado del acto final.
·
Plazo
de caducidad
En
razón de su carácter extraordinario, la potestad de la Administración de anular
–por invalidez absoluta, evidente y manifiesta–
sus propios actos declarativos de derechos subjetivos, se encuentra
sujeta a un plazo de caducidad.
Al
respecto, el artículo 173 inciso 4) de la Ley General de la Administración
Pública establece lo siguiente:
“Artículo 173 (…) 4) La potestad
de revisión oficiosa consagrada en este artículo, caducará
en un año, a partir de la adopción del acto, salvo que sus efectos perduren.”(El destacado no corresponde al original).
Como
se advierte, si bien se fija el plazo de un año contado a partir de la adopción
del acto, ese plazo no resulta aplicable cuando siguen perdurando los efectos
del acto que se encuentra viciado de nulidad. Al respecto, nuestro dictamen
C-004-2013 del 22 de enero de 2013, explica lo siguiente:
“Luego, debe señalarse que en relación
con dichos actos administrativos – ambos dictados después del 1 de enero de
2008 -, el plazo de caducidad para ejercitar la potestad anulatoria del
artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública, es el que se prevé
actualmente en el parágrafo cuarto de esa norma, la cual expresamente prescribe
que dicha potestad se extingue por caducidad en un año desde la adopción del
acto, salvo que los efectos de los actos
contaminados por el vicio invalidante perduren en el tiempo. Se transcribe
el parágrafo de interés: “4) La
potestad de revisión oficiosa consagrada en este artículo, caducará en un año,
a partir de la adopción del acto, salvo que sus efectos perduren.”
Lo expuesto debe ser considerado y
valorado por la Administración Activa. Esto en el tanto el artículo 174.1 de la
Ley General de la Administración Pública establece una obligación de los
órganos activos de anular, dentro de las limitaciones de la Ley, los actos
absolutamente nulos.” (El destacado no corresponde al
original).
De
lo anterior debe concluirse que en caso de que no cesen los efectos del acto no
puede acaecer el plazo fatal de caducidad previsto en la norma en cuestión,
pues estaríamos ante lo que se conoce como un acto de efectos continuados.
La
jurisprudencia ha distinguido entre el acto de efectos continuados y acto con
efecto instantáneo, de la siguiente manera:
“IX.- Resta ahora analizar el segundo
argumento planteado por el recurrente para cuestionar la caducidad decretada,
según el cual, el acto impugnado es
de efectos continuados. En principio, este supuesto es propio de aquellas relaciones jurídicas
de duración, entendiendo que opera cuando el acto incide reiteradamente en la
esfera jurídica del particular, ya sea creando, modificado o extinguiendo
durante ese período las relaciones o situaciones jurídicas que integran dicha
esfera jurídica. Contario a lo que ocurre en aquellos actos de efecto instantáneo en los que su incidencia o efecto se
agota en un solo momento, precisamente en el que varía, en forma positiva o
negativa, el conjunto de derechos, potestades, obligaciones, deberes, y cargas
de las personas.(…) ”(Sentencia №1426-F-S1-2012 de las 10:10 horas del 23 de
octubre de 2012 dictada por Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia).
Por
su parte, este órgano asesor ha tenido la oportunidad de venir decantando este
concepto, en la siguiente forma:
“II. (…) De manera que la reducción de cuatro
a un año en el plazo de caducidad que dispuso el legislador con la reforma al
artículo 173 de la LGAP, no necesariamente supone un acortamiento del tiempo
con el que cuenta la Administración para volver sobre un acto suyo declaratorio
de derechos, por cuanto si es de efectos
continuos la posibilidad de anularlo en vía administrativa se mantiene en el
tanto los efectos del acto subsistan.
Con lo cual, en el presente caso no podría haber operado la caducidad de la potestad
de revisión oficiosa si la funcionaria xxx continúa laborando en el
puesto de oficinista 3 al que fue reasignada, pues ello evidenciaría que los
efectos jurídicos de la resolución DRH-090-2008 y de la acción de personal n.°
5505316 perduran a la fecha.” (Dictamen C-127-2010 de 28 de junio
de 2010 emitido por la Procuraduría General de la República)(El destacado no
corresponde al original).
En
este caso particular, la adopción del acto –esto es, la calificación del curso
“Enfoques Contemporáneos de Lectura y Escritura”–, fue oficializada el día 26
de junio de 2014, fecha en la cual fue recibido el listado en el Departamento
de Registro de la Universidad Nacional (Folio 30 de expediente).
Ahora
bien, por los efectos que se derivan de esa calificación, se advierte que sus
efectos perduran en el tiempo, toda vez que –a futuro–, la aprobación de ese
curso a su vez sigue generando efectos como sumarse a los créditos ganados para
lograr la obtención del título de Diplomado, Bachillerato o Licenciatura.
Es
decir, implica el cumplimiento de un requisito que más adelante produce sus
efectos para acceder a nuevos beneficios y situaciones jurídicas, porque la
aprobación de ese curso completa el Plan de Estudios (en sumatoria de créditos
y requisitos) para obtener los diversos grados académicos que otorga la
Universidad, títulos que a su vez empiezan a surtir efectos continuados,
durante el ejercicio profesional de su titular.
Así, resulta de obligada conclusión que la
calificación y aprobación otorgada en su momento a favor de la estudiante xxx
para el curso de referencia, constituye un acto cuyos efectos no se agotan
con el reporte de la nota, sino que
se mantienen en el tiempo, generando a futuro la obtención de nuevas
situaciones jurídicas y derechos (con respecto a la completez
del Plan de Estudios y la emisión de los títulos académicos para el ejercicio
profesional), de tal suerte que se mantiene vigente la potestad de la
Administración para anular el acto cuestionado, sin que pueda configurarse, por
las razones expuestas, la caducidad prevista en el inciso 4) del artículo 173
de la LGAP.
·
Sobre
el Expediente Administrativo.
Como
se indicó líneas atrás, otro de los requisitos formales para acceder a rendir
el dictamen solicitado a esta Procuraduría General es la remisión de un
expediente administrativo debidamente ordenado y completo, lo cual constituye
una garantía del debido proceso.
En
este caso, el expediente remitido muestra un orden cronológico en la
documentación agregada y se encuentra debidamente conformado por todas las
probanzas y actuaciones, de manera ordenada y completa. Así las cosas, ha de tenerse por debidamente
satisfecho el cumplimiento de este requisito formal dentro del ejercicio de la
potestad extraordinaria de anulación.
·
Tramitación
del Procedimiento Administrativo Ordinario.
Como
es sabido, el procedimiento administrativo está sujeto a principios
constitucionales y legales a efectos de garantizar el debido proceso, con la
finalidad de tornarse en garantía de los derechos que le asisten a quien está
siendo investigado o puede resultar afectado en su esfera de derechos por
virtud de la decisión que debe tomar la Administración.
Al
respecto, la Ley General de la Administración Pública establece como sus
objetivos, los siguientes:
“Artículo
214.-1. El procedimiento administrativo servirá para asegurar el mejor
cumplimiento posible de los fines de la Administración; con respeto para los
derechos subjetivos e intereses legítimos del administrado, de acuerdo con el
ordenamiento jurídico. 2. Su objeto más importante es la verificación de la
verdad real de los hechos que sirven de motivo al acto final.”
De
esta manera, el procedimiento administrativo no es un fin en sí mismo, sino un
medio que le permite a la Administración arribar a la verdad real, en
cumplimiento de los parámetros que el ordenamiento jurídico ha fijado, y a su
vez en respeto y protección de los derechos del administrado.
De
modo general, se puede decir que existen ciertos elementos que constituyen los
aspectos prácticos del procedimiento administrativo, tales como la debida
imputación, la correcta notificación de las actuaciones, así como el
otorgamiento de todos los elementos integrantes del debido proceso, tales como
el derecho a ser oído en una comparecencia oral, el derecho a producir y
aportar prueba, el derecho a contar con patrocinio letrado, a tener libre
acceso al expediente y a ejercer los recursos previstos en el ordenamiento.
Respecto
al tema de la imputación e intimación como acto que ordena el inicio del
procedimiento administrativo, esta Procuraduría ha indicado que debe contener
una mención completa, aunque sea breve, de los motivos que justifican su
apertura, en los siguientes términos:
“(…)
A este respecto, la Procuraduría de forma reiterada ha indicado que dadas las
graves consecuencias que el ejercicio de la potestad de revisión oficiosa puede
tener en la esfera de derechos de un particular, el órgano decisor – en este
caso el Concejo Municipal – al momento de nombrar y delegar la instrucción del
procedimiento en el órgano director, necesariamente, debe precisar, en
primer lugar, el acto declaratorio de derechos que se pretende anular, en segundo
término, el tipo de procedimiento que se va a seguir y el fin perseguido y,
finalmente, detallar, de la manera más precisa posible, los vicios que se
atribuyen a dicho acto administrativo, pues esa resolución es la que
delimita el objeto del procedimiento y la competencia del órgano director.” (Dictamen C-185-2010 de 30 de agosto
de 2010) (El subrayado no corresponde al original).
En
el presente caso, encontramos un cumplimiento satisfactorio de este requisito,
con vista del Oficio UNA-SCU-ACUE-499-2016 de 05 de abril de 2016 (Folio 207 al
210 de expediente) dirigido a la señorita xxx. Dicho acto indica lo siguiente:
“1. En el marco
del presente procedimiento administrativo ordinario para la declaratoria de
nulidad absoluta, evidente y manifiesta de la calificación obtenida en el curso
Enfoques Contemporáneos de la Lectura y Escritura, así como de los títulos de
Diplomado y Bachillerato en la Enseñanza del Inglés para el I y II ciclo de la
estudiante xxx, esta Comisión Especial en su condición de Órgano Director,
después de una exhaustiva indagación y estudio respecto del caso, en
cumplimiento con lo dispuesto en los numerales 218 y 309 a 318 de la Ley
General de la Administración Pública, ha determinado que previo al dictado de
la resolución final del procedimiento para la declaratoria de nulidad,
corresponde efectuar comparecencia oral y privada para que la señora xxx se
manifieste en relación con la existencia o no de los vicios de nulidad
absoluta, evidente y manifiesta que se investigan por esta Comisión, a la luz
de la prueba documental consignada en los acuerdos tomados por el Consejo
Universitario de la Universidad Nacional mencionados en los resultandos 2 y 3
anteriores; así como de las probanzas que pueda ofrecer la estudiante xxx,
hasta el momento de realización de la precitada comparecencia del procedimiento
administrativo ordinario en curso.
2. En los
términos indicados, corresponde convocara a comparecencia oral y privada a la
señora xxx, el día 2 de mayo de 2016, a las 1:30 pm horas, a realizarse en las
instalaciones del Consejo Universitario” (Ver folio 209
de expediente).
Se
advierte con claridad que el acto transcrito contiene y observa los requisitos
exigidos por el ordenamiento y que han sido desarrollados por la jurisprudencia
administrativa de este órgano asesor técnico jurídico. Se convierte así, en un
procedimiento iniciado por el órgano competente, cumpliéndose con una correcta
intimación sobre el carácter, objeto y fines del procedimiento administrativo.
Además,
como elemento fundamental del debido proceso y el derecho de defensa, puede
verificarse el cumplimiento del artículo 218 de la Ley General de la
Administración Pública, que garantiza el derecho a la realización de una
comparecencia oral y privada con la Administración, a efectos de que el
interesado tenga derecho a ser oído y además cuente con oportunidad para
presentar sus argumentos y producir las pruebas que considere pertinentes. Es
así como, en el caso concreto, se acredita la realización de tal audiencia oral
y privada, el día 02 de mayo de 2016, donde incluso la estudiante xxx aceptó
expresamente que otra persona fue quien asistió en su lugar al curso (Folios
237 al 241 de expediente).
En
cuanto a la oportunidad para el administrado de preparar su alegación, lo que
incluye necesariamente el acceso a la información y a los antecedentes
administrativos vinculados con el tema, consta que en el propio acto de
apertura fechado el 05 de abril de 2016 se le indica que los antecedentes se
encuentran a su disposición y dónde se hallan, a saber:
“H. Informar que
todos los documentos y pruebas del procedimiento ordinario, conformarán un solo
expediente administrativo que está a su disposición, en las oficinas de la
Secretaría del Consejo Universitario.” (Folio 208 de
expediente).
Por
otra parte, sobre el derecho del administrado de hacerse representar y asesorar
por abogados, técnicos y otras personas calificadas, consta que en el mismo
acto de imputación –Oficio UNA-SCU-ACUE-499-2016 de 05 de abril de 2016–, se le
comunicó la oportunidad de asesorarse con un profesional en derecho y aportar
nueva prueba para comprobar sus alegatos, en los siguientes términos:
“B. Se le previene a la señora xxx que tiene
derecho de acompañarse y asesorarse con un profesional en derecho en la realización
de la audiencia antes referida, así como la potestad de presentar nueva prueba
para comprobar su dicho, bien sea indicándolo previamente por escrito o
presentándola al momento de la audiencia.” (Folio 210 de expediente).
Por
último, resulta importante hacer notar que de todas las actuaciones que recoge
el expediente, se dejó constancia de haberlas notificado formalmente a la
interesada. Con ello, igualmente se acredita como cumplido este importante
requisito en orden a la notificación
correcta de las actuaciones que se desarrollaron en vía administrativa, lo
cual constituye un importante requisito de validez del procedimiento.
Así,
del examen del expediente remitido al efecto, se advierte que fueron cumplidos a
cabalidad todos los elementos que integran el debido proceso y las exigencias
formales del procedimiento administrativo, por lo que debe tenerse por
satisfecho este requisito para efectos de acceder a rendir el dictamen
solicitado a esta Procuraduría General.
IV.- ANÁLISIS DE
FONDO.
·
Sobre
la nulidad. Análisis de los elementos del acto. Carácter evidente y manifiesto
de la nulidad.
Una
vez examinados exhaustivamente los aspectos de forma, pasaremos de seguido a
abordar el análisis de fondo, que nos llevará a concluir sobre la procedencia
de dictaminar favorablemente para efectos de que se declare la nulidad en
cuestión.
Como
ya fue explicado, la nulidad que se observe –además de absoluta– debe resultar
evidente y manifiesta para que pueda ser declarada como tal en vía
administrativa, sin recurrir al pronunciamiento del juez contencioso.
Ahora
bien, según nuestro régimen de invalidez del acto administrativo, el mismo se
encuentra viciado de nulidad absoluta cuando
falta uno o varios elementos (doctrina del artículo 166 LGAP).
En
este caso concreto, se pretende
declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta de la nota obtenida y
acreditada para el Curso “Enfoques Contemporáneos de la Lectura y Escritura”,
cursado en el I Ciclo del 2014 y consecuentemente, la nulidad de los títulos de
Diplomado en la Enseñanza del Inglés para I y II Ciclos y Bachillerato en la
Enseñanza para Inglés en I y II Ciclos, a nombre de la estudiante xxx.
Del
expediente administrativo que nos ha sido remitido por parte de la Universidad
Nacional, se advierte que, efectivamente, la asignación de la calificación a la
estudiante xxx para el curso denominado “Enfoques Contemporáneos de la Lectura
y Escritura”, carece de los elementos materiales que debe tener ese
administrativo para considerarse válido.
Recordemos
que todo acto administrativo debe tener un Motivo,
que se define como la situación de hecho o derecho que hace necesaria y
justifica la emisión del acto, motivo que debe revestir legalidad y
legitimidad. Ese requisito se echa de
menos en el presente caso, pues la situación de hecho y de derecho que podría
–y debía– dar lugar al otorgamiento de una calificación favorable para la
señorita xxx en el curso de referencia, resulta inexistente.
Lo
anterior, por cuanto a pesar de que dicha estudiante se matriculó en el curso
referido, no fue ella quien se presentó a recibir las lecciones durante el
ciclo académico, sino que otra persona acudió en su lugar, suplantando de esa
forma su identidad frente a la profesora encargada de impartir el curso. Así
las cosas, siendo la asistencia a clases, junto con el cumplimiento de trabajos
académicos (tareas) y rendición de exámenes u otras pruebas, los requisitos
cuyo cumplimiento hacen al estudiante acreedor de su nota para el curso, es más
que evidente que en este caso dichas exigencias –de carácter personalísimo e instranferible– no fueron cumplidas por la señorita xxx, de
ahí que la nota registrada a su nombre no fue legítimamente obtenida, en tanto
ella no cumplió con las obligaciones del curso, sino que propició que otra
persona se hiciera pasar por ella, haciendo incurrir en error a la docente
universitaria que reportó la calificación obtenida.
En
este sentido, debe recordarse que el artículo 133.1 de la LGAP dispone que “El motivo deberá ser legítimo y existir tal
y como ha sido tomado en cuenta para dictar el acto.” Como se advierte, evidentemente aquí el
motivo se encuentra claramente ausente, toda vez que, a pesar de que se hizo
aparentar otra situación por parte de la estudiante, lo cierto del caso es que
no se cumplieron en forma real los requisitos que dan lugar a la obtención de
una calificación favorable para la aprobación del curso universitario.
Así
las cosas, a nivel fáctico, en realidad nunca existieron las circunstancias que
la docente tomó en cuenta para reportar la nota a nombre de la estudiante xxx,
ya que, como quedó acreditado de modo fehaciente, ella nunca asistió a
lecciones, sino que otra persona –de forma ilegítima y totalmente irregular– se
hizo pasar por ella a lo largo del ciclo lectivo, haciendo incurrir en error a
la profesora encargada de impartir el curso.
En
efecto, del examen de la prueba documental y testimonial que recoge el
expediente, como la nota de denuncia de los hechos suscrita por la profesora
Roxana Rodríguez (Folios 01 al 03 de expediente), las declaraciones de
estudiantes del curso “Enfoques Contemporáneos de la Lectura y Escritura” y del
curso “Desarrollo Cognitivo y Enseñanza Aprendizaje de una Lengua Extranjera”
(Folios 04 y 05 de expediente), los testimonios de tres estudiantes que
cursaron la materia (Folios 39 al 46 de expediente), la declaración verbal
rendida por la propia estudiante xxx en la Comparecencia Oral y Privada (Folio
239 de expediente), así como la nota fechada 26 de mayo de 2015 que la misma
estudiante xxx remitió al Director de la División de Educación Básica (Folio 49
de expediente), en donde reconoce expresamente que no asistió a las clases del
curso y en su lugar acudió otra persona, se aprecia con meridiana claridad que
no existió en la realidad el motivo legítimo para el dictado del acto.
Al
respecto, valga rescatar lo que sobre el particular se consignó en el
expediente como parte del análisis efectuado por parte del órgano director:
“31. Las integrantes de la Comisión Especial
después de analizar la prueba documental y testimonial, así como la
comparecencia otorgada a la estudiante
xxx, evidencia con claridad que la persona que asistió al curso
“Enfoques Contemporáneos de la Lectura y Escritura” durante el ciclo del 2014,
que forma parte del plan de estudio del Diplomado en la Enseñanza del Inglés
para I y II ciclos, no fue la estudiante xxx. Esto se puede comprobar porque
además de los testimonios de tres estudiantes que sí cursaron esta materia, la
declaración verbal y la nota que la misma estudiante xxx (remitida al Director
de la División de Educación Básica), ella reconoce que no asistió a las clases
del curso supracitado, y en su lugar lo hizo otra
persona (que se presume fue su hermana, quien no es estudiante de la Universidad
Nacional).
32. Lo anterior
es de tal gravedad, en razón de que como se constata en el programa de curso
“Enfoques contemporáneos de la lectura y escritura”, la asistencia al mismo es obligatoria, la no presencia de la
estudiante, significa la pérdida del mismo. Esto se refuerza al tratarse la asignatura en mención de un curso cuya
naturaleza pedagógica requiere de aprendizajes y evaluación tanto en la clase
como fuera de esta y así se determina en concordancia con el programa del
curso; esto en correlación con los dispuesto en el Reglamento General del
proceso enseñanza-aprendizaje de la Universidad Nacional (…).”
(Folio 256 de expediente) (El destacado no corresponde al original).
Además,
se encuentra ausente otro de los elementos, referido al Contenido del acto, el cual, a la luz de lo dispuesto en el
artículo 132 de la LGAP, debe ser “lícito, posible, claro y preciso y abarcar todas las
cuestiones de hecho y derecho surgidas del motivo” y “deberá ser, además,
proporcionado al fin legal y correspondiente al motivo.”
Como
puede apreciarse, en este caso el contenido del acto no resulta lícito,
pues, tal como venimos analizando, la nota fue obtenida de un modo totalmente
irregular, haciendo incurrir en error a la universidad, incluso mediante un hecho
grave como lo es la suplantación de identidad de la estudiante, y no resulta
posible en tanto la estudiante a quien se le atribuyó la nota de aprobación
no fue quien en realidad lo cursó, ni fue evaluada, ni lo ganó, por lo que
deviene legalmente improcedente acreditarle esa calificación y tener por ganada
esa materia.
Así
las cosas, el acto no puede declarar una situación que nunca ocurrió, toda vez
que la estudiante matriculada nunca se apersonó al curso y nunca fue evaluada,
sino que otra persona tomó su lugar irregularmente, con el consentimiento de la
estudiante registrada.
Por
su parte, el Fin (artículo 131 de la
LGAP) se refiere primordialmente al objetivo que persigue el acto
administrativo. Sobre este último aspecto, es claro que dicho elemento en el
caso concreto irremediablemente también se encuentra ausente, dadas las
circunstancias del caso que ya hemos analizado. Lo anterior, por cuanto el fin
que persigue el reporte de una nota que refleja la aprobación de un curso
universitario es acreditar la efectiva satisfacción de todos los requisitos por
parte del estudiante, lo cual, como vimos, en este caso no existió en la
realidad.
Asimismo,
del cúmulo de elementos debidamente analizados, y a la luz de las
consideraciones que fueron vertidas líneas atrás en cuanto a las
características que debe revestir la nulidad absoluta para ser declarada en
sede administrativa, a nuestro juicio resulta clarísimo que el carácter
absoluto de la nulidad que revisten las actuaciones aquí analizadas no dejan
margen de duda o discusión, pues de todas las probanzas que recoge el
expediente, incluyendo la propia aceptación de la estudiante afectada en
relación con la situación irregular que ocurrió, se aprecia con absoluta
facilidad la ausencia de los elementos que comportan la validez del acto de
calificación y aprobación del curso, así como del otorgamiento de cualquier
título académico que se base en la aprobación de esa materia. Es decir, el
vicio encontrado es palpable y ostensible.
Entonces, siendo que este tipo de
nulidad es aquella que resulta “notoria, obvia, que aparezca de manera clara,
sin que exija su comprobación de un proceso dialéctico, por saltar a simple
vista" (dictamen No. C-194-1991 de 3 de diciembre de 1991),
es a nuestro modo de ver muy evidente que en este caso esas características se
encuentran presentes, pues, como vimos, los elementos en que basamos la
apreciación de nulidad están sobradamente acreditados en el expediente, pero
además con una solidez en las probanzas que no genera ninguna duda o discusión,
y que, además, conduce a la invalidez de las actuaciones como una
consecuencia lógica, irremediable e indiscutible del vicio encontrado, de
ahí la procedencia y legitimidad de acceder a la anulación en sede
administrativa, como en efecto estamos dictaminando en este pronunciamiento.
V.- Conclusión
En
virtud de todas las razones expuestas, esta Procuraduría General rinde su
dictamen favorable a efectos de que la Universidad Nacional proceda a declarar
la nulidad absoluta, evidente y manifiesta de la calificación otorgada a nombre
de la estudiante xxx en el curso denominado “Enfoques Contemporáneos de la
Lectura y Escritura”, impartido en el primer ciclo del año 2014, así como de la
emisión de los títulos de Diplomado y Bachillerato en la Enseñanza del Inglés
para I y II ciclos.
De
usted con toda consideración, suscriben atentamente,
Andrea Calderón
Gassmann
Liyanyi Granados Granados
Procuradora Abogada
de Procuraduría
Área de Derecho Público
C-249-2017
NULIDAD ABSOLUTA,
EVIDENTE Y MANIFIESTA. NATURALEZA. REQUISITOS PARA RENDIR EL DICTAMEN
FAVORABLE. ASPECTOS DE FORMA. ANÁLISIS DE FONDO (FIN, MOTIVO, CONTENIDO)
La Universidad
Nacional (UNA) nos envía una gestión en los siguientes términos:
Enviar
a la Procuraduría General de la República, las presentes diligencias de procedimiento ordinario, a fin
de que se pronuncie acerca de la existencia de la nulidad absoluta, evidente y
manifiesta de la nota consignada en el Curso Enfoques Contemporáneos de la
Lectura y Escritura, cursado en el I Ciclo del 2014, y los títulos de Diplomado
en la Enseñanza del Inglés para I y II Ciclos y Bachillerato en la Enseñanza
para Inglés en I y II Ciclos, a nombre de la estudiante xxx, lo anterior con
fundamento en el artículo 173 siguientes y concordantes de la Ley General de la
Administración Pública, toda vez que dicho reconocimiento se realizó sin que se
cumplieran los requisitos establecidos en el artículo 221 de la Ley General de
la Administración Pública.
Mediante nuestro dictamen C-249-2017 de fecha 1° de noviembre del 2017
suscrito por Andrea Calderón Gassmann, Procuradora, y Liyanyi Granados Granados, Abogada asistente, analizamos a profundidad el
expediente y los antecedentes del caso, y se hicieron todas las consideraciones
relativas al procedimiento previsto en el artículo 173
de la LGAP, así como al cumplimiento de todos los requisitos, en el siguiente
orden:
-Generalidades sobre la Nulidad Absoluta, Evidente y Manifiesta.
-Aspectos de forma:
·
Sobre
la competencia
·
Momento
procesal oportuno para solicitar el dictamen a la Procuraduría General de la
República.
·
Plazo
de caducidad
·
Sobre
el Expediente Administrativo.
·
Tramitación
del Procedimiento Administrativo Ordinario.
-Análisis de fondo:
·
Sobre
la nulidad. Carácter evidente y manifiesto de la nulidad.
·
Examen
de los elementos del acto.
Finalmente, esta Procuraduría General
rinde su dictamen favorable a efectos de que la Universidad Nacional proceda a
declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta de la calificación otorgada
a nombre de la estudiante xxx en el curso denominado “Enfoques Contemporáneos
de la Lectura y Escritura”, impartido en el primer ciclo del año 2014, así como
de la emisión de los títulos de Diplomado y Bachillerato en la Enseñanza del
Inglés para I y II ciclos.