Opinión Jurídica : 125 - del 04/10/2017

4 de octubre de 2017

OJ-125-2017

Señora

Nancy Vílchez Obando

Comisión Permanente Ordinaria de Asuntos Económicos

Asamblea Legislativa

S.O.

Estimada señora:

Con la aprobación del Sr. Procurador General de la República, me refiero a su oficio número ECO-593-2017 de 22 de setiembre de 2017, recibido en ésta Procuraduría en la misma fecha.

I. OBJETO DE LA CONSULTA

La consultante solicita criterio en torno al texto del proyecto de Ley tramitado bajo el expediente legislativo No. 20.324 denominado “MODIFICACIÓN DEL INCISO A) DEL ARTÍCULO TERCERO DE LA LEY DE SIMPLIFICACIÓN Y EFICIENCIA TRIBUTARIAS, N.° 8114, DE 4 DE JULIO DE 2001, Y SUS REFORMAS”.

De previo a considerar el punto consultado, procede aclarar que la opinión que se emite no posee carácter vinculante, dado que se está ante una consulta planteada por una comisión de la Asamblea Legislativa, y no por la Administración Pública, de conformidad con lo estipulado en el artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República (Ley No. 6825 de 27 de setiembre de 1982, y sus reformas), por ende, se conoce su solicitud como una colaboración de éste Órgano Asesor a la importante labor que desempeña ese Órgano Legislativo.

II. CONTENIDO DEL PROYECTO DE LEY

El proyecto de Ley tramitado bajo el expediente legislativo No. 20.324 denominado “MODIFICACIÓN DEL INCISO A) DEL ARTÍCULO TERCERO DE LA LEY DE SIMPLIFICACIÓN Y EFICIENCIA TRIBUTARIAS, N.° 8114, DE 4 DE JULIO DE 2001, Y SUS REFORMAS”, consta de un artículo único que señala lo siguiente:

“ARTÍCULO ÚNICO. - Modifíquese el inciso a) del artículo tercero de la Ley de Simplificación y Eficiencia Tributarias, N.° 8114, de 4 de julio de 2001, y sus reformas, de modo que diga: “Artículo 3.- Actualización del impuesto. El Ministerio de Hacienda deberá: a) Actualizar trimestralmente el monto de este impuesto, por tipo de combustible, a partir de la vigencia de esta ley, de conformidad con la variación en el índice de precios al consumidor que determina el Instituto Nacional de Estadística y Censos (INEC). En ningún caso el ajuste trimestral podrá ser superior al tres por ciento (3%).

La actualización del impuesto a los combustibles se realizará únicamente si el crecimiento en los precios de los combustibles importados por Recope en colones, en los mismos tres meses, es menor o igual al incremento en el índice de precios al consumidor, caso contrario el impuesto se mantiene sin cambios. […]”.

Rige a partir de su publicación”

En la exposición de motivos del referido proyecto, citando una propuesta de la Defensoría de los Habitantes, se afirma que el sistema de actualización automático de los precios de los combustibles fue pensado, teniendo en mente, una economía bastante estable y precios normales del crudo a nivel internacional, sin embargo, dado el comportamiento de los precios internacionales del petróleo, el tema merece revisarse, pero no debe eliminarse el sistema de actualización del impuesto dicho.

Al efecto, indica la exposición de motivos del proyecto, lo siguiente:

“La presente iniciativa de ley tiene como antecedente la propuesta de proyecto de ley elaborada por la Defensoría de los Habitantes y comunicada a la presidencia de la República, mediante oficio DH-DAEC-024-2014 del 4 de julio de 2014, con copia a las jefas y jefes de fracción de la Asamblea Legislativa, en el que presenta el problema de que el aumento en el precio internacional de los combustibles obliga a incrementar el precio de venta de los combustibles, el que contribuye a elevar la inflación interna, cuyo incremento produce un mayor ajuste en el impuesto único de los combustibles. Este último, a su vez, favorece una mayor inflación debido a que eleva el precio de venta final de los combustibles. Sobre esta lógica, la propuesta de la Defensoría de los Habitantes se presenta en los siguientes términos:

“Actualmente, el artículo 3 de la Ley de Simplificación y Eficiencia Tributarias, Ley N° 8114, establece que los impuestos a los combustibles deben ajustarse trimestralmente de acuerdo a la tasa de inflación, hasta un máximo de un 3 por ciento para ese período.

En principio el establecimiento de una actualización automática al impuesto único de los combustibles se estableció porque en el pasado los impuestos fijados en términos absolutos, como en este caso, terminaban al cabo de los años en valores, fuera de la realidad económica del momento e insuficientes para cubrir las necesidades para las que fueron creados. Por tanto, en su momento, dado los destinos establecidos por ley al impuesto único, se consideró adecuada la actualización establecida en el inciso a) del artículo 3 de la Ley 8114.

Dicha actualización permitiría garantizar de alguna manera, los ingresos necesarios para el mantenimiento y ampliación de la red vial nacional y evitar una paralización de la economía nacional por el colapso de dicha infraestructura.

En su momento, la amenaza de las pérdidas que ello podría generar, hizo pensar que los ajustes trimestrales de acuerdo con el índice de Precios al Consumidor resultaban razonables. Sin embargo, todo ese análisis se realizó teniendo en mente una economía bastante estable y precios normales del crudo a nivel internacional. No obstante, hoy día, este es un asunto que de acuerdo con el comportamiento de los precios internacionales de los hidrocarburos merece ser revisado.

[…]

Por lo anterior, el sistema de actualización del impuesto a los combustibles, aunado al incremento de los precios internacionales del petróleo, se traduce en una doble carga para las y los habitantes. Ambas circunstancias presentadas al unísono llevan a una aceleración de la inflación, por el impacto que el precio de los combustibles tiene en todos los productos y servicios comercializados en el territorio nacional.

Además, es bien sabido que en el mercado nacional una vez que aumenta el precio de un bien o servicio, aunque los insumos necesarios para su producción bajen posteriormente, ese precio no se reduce, por lo que se debe tratar de minimizar el efecto alcista del mercado y una forma de hacerlo es minimizando el impacto del alza en los precios de los hidrocarburos, evitando hasta donde sea posible que los aumentos en los precios al consumidor sean mayores por efecto de decisiones internas.

Asimismo, a pesar de las actuales circunstancias económicas, la solución a la problemática indicada no consiste en la eliminación del mecanismo de actualización del impuesto único a los combustibles. Ello por cuanto en el mediano plazo se presentaría el problema que precisamente buscaba subsanar el legislador con el mecanismo de ajuste definido, cual es la pérdida de valor adquisitivo del impuesto recaudado por el Estado.”

III. SOBRE EL PROYECTO CONSULTADO

En primer término, resulta importante referirnos a la potestad legislativa que posee el Primer Poder la República. Al respecto, éste Órgano Asesor, en la Opinión Jurídica número OJ-033-2013 del 4 de julio de 2013, indicó lo siguiente:

“Indudablemente la ley es un acto político, cuya emisión le compete exclusivamente a los diputados como representantes de la soberanía popular (artículo 105 constitucional); quienes de acuerdo con su ideología, sus compromisos políticos y sociales, con su promulgación buscan satisfacer una necesidad social imperiosa o un interés público imperativo (Al respecto véanse las sentencias Nºs 3550-92, 6273-96, 4205-96 y 4857-96, de la Sala Constitucional). Por ello, siempre hemos reconocido que la Asamblea en el ejercicio de su potestad legislativa, goza de una discrecionalidad amplia pero no absoluta –pues está inexorablemente sometida a la Constitución, según lo expuesto-que le permite adoptar, dentro del marco constitucional, la decisión que estime más adecuada para regular determinados aspectos y contribuir así a plasmar, a través de la ley, una determinada concepción político, social y económica sobre los fenómenos, de distinta naturaleza, que enfrenta el Estado costarricense.

Así las cosas, por ser la creación de la ley una decisión eminentemente política, ninguna autoridad –incluso este Órgano Superior Consultivo-, puede examinar, a partir de criterios políticos, la valoración política que el legislador intente plasmar o plasme en la ley. En consecuencia, si el legislador considera que debe o no ampliar los plazos de la prescripción del derecho que tiene la Caja Costarricense de Seguro Social de cobrar las cuotas obrero patronales al empleador moroso, porque estima que los actuales son poco satisfactorios, esa es una valoración estrictamente política que no nos concierne discutir ni cuestionar; a fin de cuentas, la aprobación o no de los presentes proyectos de ley, es un asunto de política legislativa.

En todo caso, consideramos que no puede desconocer el legislador que en cuando un erro en la ley es conceptual o de sentido, y afecta la voluntad del órgano legislativo, la corrección del mismo sólo puede darse como resultado de una reforma legislativa o dictando una ley de interpretación auténtica (Dictamen C-444-2005 de 23 de diciembre de 2005 y pronunciamiento OJ-099-2008 de 3 de octubre de 2008).” (El resaltado no es del original)

Así las cosas, la creación de una ley es un acto eminentemente político y discrecional. En consecuencia, este órgano asesor brinda únicamente una opinión técnico-jurídico (según el artículo 4 de su ley orgánica Ley N°6815), dando un enfoque estrictamente jurídico y no de oportunidad y conveniencia, por quedar esta valoración dentro del ámbito de discrecionalidad del legislador.

En segundo lugar, sobre el proyecto consultado, tal y como mencionamos supra, éste pretende modificar el inciso a) del artículo tercero de la Ley de Simplificación y Eficiencia Tributarias, N.° 8114 de 4 de julio de 2001. La referida norma dispone en la actualidad lo siguiente:

“Artículo 3º-Actualización del impuesto. El Ministerio de Hacienda deberá:

a) Actualizar trimestralmente el monto de este impuesto, por tipo de combustible, a partir de la vigencia de esta Ley, de conformidad con la variación en el índice de precios al consumidor que determina el Instituto Nacional de Estadística y Censos (INEC). En ningún caso el ajuste trimestral podrá ser superior al tres por ciento (3%). (…)”

Respecto a éste tema, éste Órgano Asesor ha señalado que lo dispuesto en los numerales 1 y 3 de la Ley de Simplificación Tributaria corresponde al impuesto único de los combustibles, el cual, puede ser actualizado –automáticamente- por el Poder Ejecutivo, según lo dispuesto en el numeral 3.

Al efecto, en la OJ-158-2001 de 29 de octubre de 2001 se indicó lo siguiente:

La Ley de Simplificación y Eficiencia Tributarias establece, en su artículo 1°, un impuesto único por tipo de combustible, tanto de producción nacional como importado. Para tal efecto, el legislador se inclinó por disponer el impuesto por un monto fijo en relación con cada uno de los combustibles que enumera.

Al no establecerse un porcentaje que deba aplicarse sobre cierta base imponible, se corría el riesgo de que el impuesto único establecido dejare de ser racional y no guardara relación con el valor monetario que el legislador tomó en consideración al establecer la tarifa. Para mantener actualizada la tarifa se hace necesario indexarlo o establecer algún mecanismo que dé cuenta de las variaciones monetarias y del costo de la vida ocurridas a lo largo de la vigencia del tributo. Ante esa necesidad, el legislador optó por atribuir competencia al Poder Ejecutivo para actualizar el impuesto. Empero, para ese efecto, no se siguió el método de montos fijos, sino que se prefirió que la actualización fuese mediante porcentajes de manera de mantener vigente el valor real previsto al aprobarse la ley. Dispuso el artículo 3 de la Ley:

"El Ministerio de Hacienda deberá:

Actualizar trimestralmente el monto de este impuesto, por tipo de combustible, a partir de la vigencia de esta Ley, de conformidad con la variación en el índice de precios al consumidor que determina el Instituto Nacional de Estadística y Censos (INEC). En ningún caso el ajuste trimestral podrá ser superior al tres por ciento (3%).

Publicar, mediante decreto ejecutivo la actualización referida en el inciso anterior, dentro de los cinco días hábiles posteriores al inicio de cada período trimestral de aplicación.

La Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos (ARESEP) tendrá un plazo máximo de dos días hábiles para actualizar el precio de los combustibles, con fundamento en la actualización del impuesto que publique el Ministerio de Hacienda. La Imprenta Nacional deberá publicar la resolución de la ARESEP en un plazo máximo de dos días hábiles a partir de su recibo.

En los casos de fijaciones tarifarias, RECOPE aplicará el precio actualizado a partir del día siguiente al de publicación en La Gaceta, de la respectiva resolución de la ARESEP

Una vez publicado el decreto aludido en el inciso b) anterior, la actualización ordenada en el presente artículo entrará a regir automáticamente el primer día de cada período de aplicación".

De lo transcrito interesa destacar la competencia exclusiva del Poder Ejecutivo para actualizar las tarifas del impuesto sobre los combustibles. La materia tributaria es reserva de ley relativa, tal como lo ha precisado la jurisprudencia constitucional. De allí que constitucionalmente sea factible que la Ley remita al Ejecutivo para que, por la vía del reglamento, complemente lo dispuesto por el legislador y posibilite la correcta aplicación del impuesto. En el caso de la ley que nos ocupa, esa aplicación pasa necesariamente por la actualización de las tarifas, de manera que mantenga su correspondencia con la capacidad contributiva que el legislador quiso gravar en el artículo 1°. Una vez que la tarifa ha sido actualizada por el Ejecutivo, ésta debe manifestarse en el precio de los combustibles, para lo cual la Autoridad Reguladora debe actualizar dichos precios en el plazo de dos días hábiles siguientes a la publicación del Decreto. El fundamento del nuevo precio del combustible es, entonces, la actualización del impuesto realizada por el Ejecutivo en ejercicio de su competencia exclusiva. Precisamente porque se trata de una actualización (que podríamos llamar automática) dispuesta directamente por el legislador, no resultan aplicables a ese precio lo dispuesto en los artículos 30 y 31 de la Ley de la ARESEP.” (Lo resaltado no es del original)

El proyecto de ley objeto de consulta, no modifica la redacción del actual inciso a) del artículo 3 indicado, sino que, agrega un párrafo segundo a dicho inciso, en el que condiciona la actualización del impuesto a los combustibles a si el crecimiento en los precios de los combustibles importados es igual o menor al índice de precios al consumidor:

“La actualización del impuesto a los combustibles se realizará únicamente si el crecimiento en los precios de los combustibles importados por Recope en colones, en los mismos tres meses, es menor o igual al incremento en el índice de precios al consumidor, caso contrario el impuesto se mantiene sin cambios. […]”.

Al respecto, debemos indicar que de conformidad con el Principio de Legalidad consagrado en los artículos 121 inciso 13) de la Constitución Política y 5 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios, la potestad de establecer tributos y exenciones es una atribución exclusiva del Estado, la cual se ejerce a través de la Asamblea Legislativa; de ahí que la Sala Constitucional reiteradamente ha dicho:

“IV.- DE LA POTESTAD TRIBUTARIA DEL ESTADO. (…) el Estado tiene potestad soberana de exigir contribuciones a personas o bienes que se hallan en su jurisdicción, o bien, de conceder excepciones, de manera tal que bien se puede conceptualizar que esa potestad de gravar es el poder de sancionar normas jurídicas de las que se derive o pueda derivar la obligación de un tributo o de respetar un límite tributario; poder que se encuentra limitado en los principios y valores que la propia Constitución Política establece (…)” (SCV-8755-2000)

Así las cosas, la modificación que propone el proyecto de ley de comentario, de agregar al numeral 3 inciso a) referido un supuesto condicionante para la actualización del impuesto a los combustibles, no es más que el ejercicio de la competencia propia de la Asamblea Legislativa en punto a la creación y/o modificación de impuestos, por ende, no se advierten vicios de constitucionalidad en el texto propuesto.

No obstante, debe tenerse presente que lo pretendido con el proyecto de ley, de aprobarse, puede incidir en las finanzas del Estado. Además, la modificación propuesta corresponde a un aspecto técnico que pretende minimizar el impacto del alza en los precios de los hidrocarburos y el impacto inflacionario que ésta origina en el mercado, por lo que debe examinarse sí, efectivamente, el proyecto de ley cumple con su fin, desde el punto de vista técnico económico, y si lo propuesto no origina un impacto económico que se traslade a otras áreas.

Por lo indicado, se recomienda dar audiencia del presente proyecto de ley al Ministerio de Hacienda y a la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, a efecto de que rindan su criterio técnico sobre el mismo.

IV. CONCLUSIÓN

De conformidad con lo expuesto, es criterio de este Órgano Asesor que, el texto del proyecto de Ley tramitado bajo el expediente No. 20.324 no presenta problemas de constitucionalidad. Su aprobación o no es un asunto de resorte exclusivo de la Asamblea Legislativa.

Atentamente,

Sandra Sánchez Hernández

Procuradora Adjunta

SSH/hsc