Dictamen : 253 - del 11/12/1995

C-253-95

San José, 11 de diciembre de 1995

Lic.

Jorge Arturo Hernández Castañeda

Gerente

Instituto Nacional de Seguros

S.D.

Estimado señor:

Con la aprobación del señor Procurador General de la República me refiero a su oficio No. G-95-0896 de 17 de agosto de 1995, en el cual se señala que posteriormente al dictamen de este órgano asesor No. C-011-95 de 9 de enero de 1995 "han surgido algunas situaciones que nos mueven a replantear el tema ante esa Procuraduría, en un afán de buscar no sólo la mejor solución a las controversias que el asunto ha venido generando, sino aquella que se encuentre ajustada a derecho."

I.-ARGUMENTOS EXPUESTOS

El Despacho consultante en el indicado oficio señala que:

"Dentro de esto los agentes de seguros han planteado reclamo administrativo al Instituto, pero lo más relevante es el Acuerdo 2 tomado por la Junta Directiva del Banco Hipotecario de la Vivienda en la Sesión 15-95 celebrada el 23 de febrero de 1995.

La Junta Directiva del BANHVI acordó imprimir al Sistema Financiero Nacional para la Vivienda una orientación que paulatinamente lo lleve al establecimiento de lo que denominaron, criterios más realistas en la determinación de las tasas de interés.

Dentro de esto distinguieron dos tipos de soluciones habitacionales: SIN SUBSIDIO O NORMAL Y CON SUBSIDIO O DE INTERES SOCIAL, estableciendo las condiciones que regirán las nuevas soluciones de interés social.

Aclara a su vez el acuerdo que las soluciones habitacionales SIN SUBSIDIO O NORMALES, podrán ser atendidas por los Entes Autorizados, bajo sus propios términos y en condiciones de mercado, lo que no excluye que el ente autorizado pueda adoptar parcial o totalmente los términos del financiamiento de los grupos de interés social.

El tipo de solución habitacional SIN SUBSIDIO O NORMAL se puede dar en tres aspectos:

a) Bajo los propios términos del ente autorizado y en condiciones de mercado.

b) Adoptar parcialmente los términos de financiamiento de los grupos de interés social.

c) Adoptar totalmente los términos de financiamiento de los grupos de interés social.

Señala el acuerdo del Banhvi a que nos hemos venido refiriendo que, el mercado financiero nacional actual obliga a una revisión de las políticas vigentes del Sistema Financiero Nacional para la Vivienda, estableciendo criterios más realistas en la determinación de las tasas de interés, y para ello distingue las dos soluciones habitacionales que mencionamos, otorgando a los entes autorizados libertad para atender los créditos sin subsidio o normales bajo sus propios términos y en condiciones de mercado.

Lo anterior constituye una variable novedosa dentro del tema de la aplicación de seguro al costo a las viviendas financiadas con el Sistema Financiero Nacional para la Vivienda.

La idea del BANHVI es ir liberalizando el sistema, permitiendo a los entes autorizados conformar otro tipo de cartera diferente a aquella compuesta por viviendas de interés social, es decir, que sus créditos no vayan dirigidos únicamente a las clases económicamente débiles.

Para ello se ha establecido un tope igual a 15 veces el máximo fijado para viviendas de interés social, esto es, una suma aproximada de ¢31.727.160.00 precio que obviamente no podría calificarse de interés social para los efectos del beneficio del seguro al costo al menos.

Esto frente a una aplicación irrestricta del beneficio del seguro al costo se convierte en discriminatorio, al perderse el sentido de subsidio del Estado a las clases más débiles, otorgando tales beneficios a viviendas con precios que podrían llegar a los 32 millones de colones.

Lo anterior nos motiva a replantear el asunto ante su Despacho, en virtud de los nuevos elementos aquí compuestos, y del pronunciamiento expreso de esa Procuraduría antes mencionado." (Lo resaltado no es del original).

La Dirección de Asuntos Jurídicos del Instituto Nacional de Seguros se manifestó en el siguiente sentido:

"(...) Esta modalidad que surge de este Acuerdo del Banhvi podría encontrarse al margen de los supuestos hasta ahora analizados, susceptibles de gozar del beneficio del seguro al costo.

6.- Cierto es que la ley no distingue, pero una interpretación integral del texto legal a la luz de los presupuestos contenidos en el artículo 10 del Código Civil, sobre la interpretación de las normas en el sentido propio de sus palabras, en relación con el contexto, los antecedentes históricos y legislativos y la realidad social del tiempo en que han de ser aplicadas, atendiendo fundamentalmente al espíritu y finalidad de ellas, a la par del problema habitacional visualizado por los legisladores y constante en la exposición de motivos, nos puede llevar a concluir que la preocupación y por ende la protección perseguida por la ley en general y por el beneficio del 2 art. 168 en particular, se dirige a los grupos desvalidos sin ingresos o con poco ingreso que requieren subsidio por parte del Estado, y a las clases económicamente débiles que requieran de subsidio parcial por parte del Estado, en otras palabras a las viviendas de interés social, mas no aquella área compuesta por clases con más recursos y con ingreso familiar aceptable para hacer frente a un crédito.

7.-Si se considera el monto o tope fijado a las entidades autorizadas para otorgar créditos en sus propios términos y con intereses de mercado (esto es, 32 millones aproximadamente), la aplicación irrestricta del art. 168 en punto al beneficio del seguro al costo, adquiere el efecto contrario, es decir se convierte en discriminatorio, porque todo el resto de los ciudadanos con acceso a créditos para vivienda en general deben pagar tarifas comerciales por los seguros, aún y cuando su vivienda sea por valores menores a ese tope máximo fijado.

8.- Si se interpreta a la letra la conclusión del dictamen de la Procuraduría, podríamos concluir que en tanto la vivienda esté financiada de acuerdo con el Sistema Financiero Nacional para la Vivienda, sería susceptible del seguro al costo, caso contrario no se aplicaría el art. 168. Sin embargo, en razón de los argumentos expuestos en el inciso b) de dicho dictamen sobre la aplicación del seguro al costo, y en virtud de que el mismo vincula al Instituto por ser la institución consultante (ello de conformidad con la Ley Orgánica de la Procuraduría en su artículo 2), lo prudente sería realizar la consulta concreta a la Procuraduría al tenor de los nuevos elementos valorativos constituidos esencialmente por los Acuerdos del Banhvi aquí examinados, y los razonamientos que esta asesoría ha expuesto sobre la procedencia de aplicar el seguro al costo únicamente a aquellas viviendas consideradas de interés social." (El resaltado no es del original).

II.- ANALISIS

El estudio se dividirá en dos aspectos: la determinación de la satisfacción del fin público en los tipos de crédito del Sistema Financiero Nacional para la Vivienda y la determinación del monto que se deberá pagar por el seguro de las tres coberturas obligatorias.

A.- LA SATISFACCION DEL FIN PUBLICO Y LOS TIPOS DE CREDITO DEL SISTEMA FINANCIERO NACIONAL PARA LA VIVIENDA

Ante la situación expuesta por el Despacho consultante, es preciso tener en cuenta las pautas que proporciona la legislación costarricense para interpretar la normativa jurídica:

Es así como el artículo 10 del Código Civil indica que:

"Artículo 10.- Las normas se interpretarán según el sentido propio de sus palabras, en relación con el contexto, los antecedentes históricos y legislativos y la realidad social del tiempo en que han de ser aplicadas, atendiendo fundamentalmente al espíritu y finalidad de ellas."

Por su parte el artículo 10.1 de la Ley General de la Administración Pública:

"La norma administrativa deberá ser interpretada en la forma que mejor garantice la realización del fin público a que se dirige, dentro del respeto debido a los derechos e intereses del particular."

De seguido se deberá transcribir el numeral 168 de la Ley del Sistema Financiero Nacional para la Vivienda relativo al tema:

"Artículo 168.- Toda operación hipotecaria realizada para los fines de esta ley, otorgada por una entidad autorizada, deberá contar con el respaldo de un seguro de incendio y terremoto, que cubra el avalúo de la vivienda existente o de la que esté en proceso de construirse, y de un seguro temporal de desgravamen hipotecario decreciente, emitidos ambos al costo por el Instituto Nacional de Seguros, a cuyo efecto éste y el Banco deberán negociar las primas correspondientes."

Al estudiar el citado artículo 168 y la realidad en la que se aplica, es preciso realizar una interpretación que garantice el fin público de la ley No.7052 del 13 de noviembre de 1986 y sus reformas "Ley del Sistema Financiero Nacional para la Vivienda".

En relación con el fin público de la indicada ley, el dictamen C-011-95 de 9 de enero de 1995 dispuso:

" (...) La ley del Sistema Financiero Nacional para la Vivienda tiene como propósito facilitar el acceso a una vivienda digna a las personas de escasos y medianos recursos. (...)."

Es así como el fin público de la indicada ley es facilitar el acceso a una vivienda digna a las personas económicamente más débiles.

Sin embargo, según señala el Despacho consultante, para que dicho fin pueda ser satisfecho y el sistema funcione, como lo demuestra el acuerdo del BANHVI, los recursos financieros deben ser encausados también a créditos para viviendas cuyo tope es "igual a 15 veces el máximo fijado para viviendas de interés social, esto es, una suma aproximada de ¢31.727.160.00 "el cual supera considerablemente lo que actualmente se considera vivienda de escasos y medianos recursos o de interés social.

El artículo 6 inciso i) de la ley en estudio, señala que el BANHVI para el cumplimiento de sus objetivos, tendrá las siguientes atribuciones y funciones:

"i) Determinar la política financiera general del Sistema."

Además, el artículo 8 de la misma ley dispone:

"Artículo 8.- Para el cumplimiento de sus objetivos, el Banco Hipotecario de la Vivienda establecerá diferentes programas de financiamiento, de acuerdo con el ingreso familiar de los sectores de la población a que van dirigidos, de tal forma, que las condiciones fijadas para los de mayor ingreso, permitan mejorar las que se fijen para los de menor ingreso, de manera que, para estos últimos, se facilite la obtención de casa propia, a la vez que se pueda mantener globalmente una capitalización apropiada de los recursos totales de este Banco. Además, para los sectores de menor ingreso, esta Institución establecerá condiciones especiales mediante el programa de subsidios a que se refiere el título tercero de la presente ley." (El resaltado no es del original).

Es así como el BANHVI, ente rector del Sistema Financiero Nacional para la Vivienda -art. 4 de la ley-, tomó un acuerdo en el sentido de que con el fin de que el sistema sea viable financieramente, se debe otorgar crédito que sea dedicado a viviendas de un alto nivel económico, con el propósito de que esos créditos, que no gozan de subsidio alguno ni de trato preferencial, (verbigracia tasas de interés), sea un mecanismo que mantenga la viabilidad del sistema financiero nacional para la vivienda de interés social.

Teniendo claro que el crédito del Sistema Financiero para la Vivienda no se realiza únicamente para viviendas de interés social, sino que incluye viviendas de un alto interés económico, es posible admitir que existen básicamente dos tipos de vivienda financiados mediante dicho sistema: a) de interés social -de escasos y medianos recursos- y b) de recursos altos -según acuerdo 2 tomado por la Junta Directiva del Banco Hipotecario de la Vivienda en la Sesión 15-95 celebrada el 23 de febrero de 1995, igual a 15 veces el máximo fijado para las viviendas de interés social-.

B.- SOBRE EL MONTO A PAGAR POR EL SEGURO DE LAS TRES COBERTURAS OBLIGATORIAS

Con respecto al seguro a pagar por las tres coberturas obligatorias dispuestas en el numeral 168 de la Ley en estudio, en el dictamen C-011-95 de 9 de enero de 1995, se indicó:

"Es así como el Instituto Nacional de Seguros definió el seguro al costo para las tres coberturas obligatorias que indica el numeral 168 de la ley en estudio y dentro de esa definición no contempló la comisión de intermediación del agente en su precio de venta.

La Dirección Actuarial del Instituto Nacional de Seguros indicó al efecto que seguro al costo "(...) es aquel que dentro de su estructura tarifaria no contempla utilidad alguna para el asegurador, así como tampoco el porcentaje de comisión por la gestión de venta para el agente de seguros." (Instituto Nacional de Seguros, Dirección de Asuntos Jurídicos, oficio LG*1449*94 de 2 de diciembre de 1994)."

La definición del seguro al costo implica que las tres coberturas básicas no incluyen ninguna utilidad para el Instituto Nacional de Seguros y ningún porcentaje para el agente de seguros.

El por qué se determinó un seguro al costo para las tres coberturas obligatorias, tiene su fundamento no sólo en que se trata de una garantía impuesta por la ley para garantizar la protección del bien que se ha otorgado en hipoteca, sino además que sus destinatarios son personas cuyas viviendas son calificadas de interés social.

El fin primordial de la ley del Sistema Financiero Nacional para la Vivienda es la promoción de viviendas de interés social, mediante diversos mecanismos, como, por ejemplo, las tasas de interés y subsidios, además la exigencia legal de un seguro de tres coberturas obligatorias a esas viviendas de interés social hace razonable y congruente que su monto sea al costo.

De ahí que, de acuerdo con los fines de la ley en examen, es lógico interpretar que el seguro a pagar por las tres coberturas obligatorias dispuestas en el numeral 168 de la Ley en estudio, sea al costo para las viviendas de interés social, mientras que, para las viviendas de personas de altos recursos, dichas coberturas obligatorias no deberán ser pagadas al costo.

III.-CONCLUSION

Conforme a lo expuesto, esta Procuraduría concluye que, de acuerdo con las nuevas condiciones del Sistema Financiero Nacional para la Vivienda, es razonable que el seguro al costo de las tres coberturas obligatorias dispuestas en el numeral 168 de la ley del indicado sistema, así como otros beneficios contemplados en la misma, sean otorgados a las viviendas que el BANHVI califique de interés social, pero no así a las viviendas de familias de altos recursos.

Atentamente,

Dr. Román Solís Zelaya

Procurador Fiscal

cc: Lic. Edgar Arroyo Cordero, Ministro de Vivienda y

Asentamientos Humanos

RSZ/MLE