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Dictamen : 220 - del 27/09/2017
C-220-2017
27 de setiembre
de 2017
Señor
Wilson
Céspedes Sibaja
Director General
de Aduanas
S.O.
Estimado señor:
Con la aprobación de la Sra.
Procuradora General Adjunta de la República, me refiero al oficio suscrito por el
entonces Director General de Aduanas, Señor Benito Cogni
Morales, número DN-952-2016 de fecha 10 de octubre de 2016, recibido en esta
Procuraduría el día 10 de noviembre siguiente.
De previo, sírvase aceptar
nuestras disculpas por la tardanza que ha tenido su atención, motivado en el
volumen de trabajo que atiende esta Procuraduría.
I.
OBJETO DE LA CONSULTA
Mediante el oficio indicado,
se solicita criterio a este Órgano Asesor sobre el siguiente aspecto:
“(…) el objeto de la presente consulta es que se determine la viabilidad
de publicar en la página WEB del Ministerio de Hacienda:
a)
listas de sujetos morosos por
concepto de las deudas determinadas en procedimientos sancionatorios por
infracciones administrativas o tributarias aduaneras ante la Dirección General
de Aduanas, y
b)
listas de sujetos que fueron
sometidos a un procedimiento administrativo sancionatorio por infracciones
administrativas o tributarias aduaneras, y que ya han satisfecho la sanción
(pecuniaria o suspensiva)”
Se adjunta a su gestión, el
criterio legal emitido mediante oficio número DN-936-2016 de fecha 6 de octubre
de 2016, en el que indica que los auxiliares de la función pública aduanera se
encuentran sometidos al régimen sancionatorio de la Ley General de Aduanas (en
adelante LGA) que impone una serie de sanciones de carácter pecuniario. Señala
que la Procuraduría y la Sala Constitucional se han pronunciado sobre la
viabilidad de publicar, vía internet, la lista de sujetos pasivos morosos de
una deuda por concepto de obligaciones tributarias, siendo que, es posible la
publicación tratándose de deudas derivadas de la aplicación del régimen
sancionatorio aduanero previsto en el Capítulo IV de la LGA por estar
relacionadas con la obligación tributaria aduanera o guardar un vínculo
estrecho con ésta.
Agrega que, también en el caso
de sanciones de suspensión, es posible realizar la publicación por entrañar un
interés público. Al efecto, considera que las listas de auxiliares de la
función pública aduanera que han sido sometidos a procedimientos
administrativos, pese de haber cancelado y satisfecho la sanción pertinente,
pueden ser publicadas, toda vez que, éstos forman parte activa del sistema
Aduanero Nacional, y ejercen competencias y funciones de naturaleza pública,
encontrándose en una relación de subordinación especial con el Estado.
Bajo esas consideraciones, el
criterio legal concluye:
“1. La Dirección General de Aduanas, bien puede publicar en la página
WEB del Ministerio de Hacienda, listas de sujetos morosos por concepto de
deudas determinadas en procedimientos sancionatorios por infracciones
administrativas o tributarias ante el Servicio Nacional de Aduanas por cuanto
implican un interés público.
2. La Dirección General de Aduanas puede publicar listas de auxiliares
de la función pública aduanera, que han sido sancionados en procedimientos
administrativos sancionatorios, donde ya han satisfecho la sanción (pecuniaria
o suspensiva) por entrañar un interés público”.
II.
SOBRE LA LEY GENERAL DE
ADUANAS
La Ley General de Aduanas, No.
7557 del 20 de octubre de 1995, establece
el marco de regulación en el ámbito aduanero nacional, referido a la entrada y
salida de mercancías, vehículos y unidades de transporte del territorio
nacional.
Así lo dispone el artículo 1
de dicha ley al establecer como objeto de regulación “(…) las entradas y las salidas, del territorio nacional, de
mercancías, vehículos y unidades de transporte; también el despacho aduanero y
los hechos y actos que deriven de él o de las entradas y salidas, de
conformidad con las normas comunitarias e internacionales, cuya aplicación esté a cargo
del Servicio Nacional de Aduanas.”
En numeral 7 del mismo cuerpo
normativo, se crea el Sistema Nacional Aduanero, constituido por el Servicio Nacional
de Aduanas y las entidades, públicas y privadas, que ejercen gestión aduanera y
se relacionan dentro del ámbito previsto por el régimen jurídico aduanero.
El Servicio Nacional de Aduanas, según el artículo 8 de la Ley citada, se
constituye como el órgano de control del comercio exterior y de
la Administración Tributaria; dependerá del Ministerio de Hacienda y tendrá a
su cargo la aplicación de la legislación aduanera, y estará constituido por la
Dirección General de Aduanas, las aduanas, sus dependencias y los demás órganos
aduaneros; dispondrá de personal con rango profesional y con experiencia en el
área aduanera y/o de comercio exterior, pertinentes conforme a los acuerdos,
convenios y tratados internacionales vigentes.
La ley le otorga al Servicio
Nacional de Aduanas, una serie de atribuciones y competencias tendientes a la
aplicación y control de tratados internacionales vigentes, facilitación y
agilización de las operaciones de comercio exterior, facultar la correcta
percepción de los tributos y la represión de conductas ilícitas. (Art. 6 Código
Aduanero Uniforme Centroamericano y Art.6, 11, 13 y 24 Ley General de Aduanas).
Al efecto, les corresponde a las autoridades
aduaneras efectuar diversas gestiones dirigidas al control y fiscalización
sobre las entradas, la permanencia y la salida de las mercancías objeto del
comercio internacional y todo en coordinación con otras autoridades
gubernamentales ligadas al ámbito de su competencia, en tanto se desarrollen en
su zona de jurisdicción, (ver artículo 13 de la Ley General de Aduanas).
Específicamente al Servicio Nacional de Aduanas le corresponde ejercer
facultades que importan el control inmediato, posterior o permanente, para el
análisis, la aplicación, supervisión, fiscalización, verificación,
investigación y evaluación del cumplimiento de las disposiciones de Ley y
reglamentarios en la materia, así como de las demás normas reguladoras de
los ingresos o las salidas de
mercancías del territorio nacional y la actividad de quienes
intervienen en las operaciones de comercio exterior, lo que podría efectuarse a
través de procedimientos selectivos y/o aleatorios, posteriores y/o permanentes
en su caso, todos para constatar la veracidad de las declaraciones aduaneras y en ese tanto el cumplimiento las obligaciones
aduaneras-tributarias asociadas (artículos 22, 23 y 93 párrafo tercero
de la Ley General de Aduanas).
En esa línea, no está demás
indicar que la relación jurídico-aduanera que regula la
Ley No. 7557 contempla tanto las obligaciones aduaneras de carácter tributario
como las de naturaleza no tributaria (artículo 53), consecuencia del ingreso o
salida de mercancías del territorio aduanero.
Al efecto, este
Órgano Asesor ha señalado que la obligación tributaria aduanera se
conceptualiza como un vínculo jurídico entre el Estado, sujeto acreedor, y el
sujeto pasivo “por la realización del
hecho generador previsto en la ley y está constituida por los derechos e
impuestos exigibles en la importación o exportación de mercancías”. Por el
contrario, se considera que una obligación no es de carácter tributario si está
referida a restricciones y regulaciones no arancelarias. A contrario sensu, si
hay imposición arancelaria se está en el ámbito tributario (sobre el tema ver OJ-055-2006 de 24
de abril de 2006).
Precisamente, La Ley de
Aduanas regula lo relativo a los elementos esenciales de la obligación
tributaria aduanera (artículos 54 y 55) y la base imponible de los derechos
arancelarios a la importación (artículo 57).
Aunado a lo anterior, la Ley de cita crea un
régimen sancionatorio para quienes incumplan con sus obligaciones con la
Administración Aduanera.
Para efectos de la presente consulta, interesa
indicar que el Capítulo IV del Título X de la LGA establece la
infracciones administrativas y tributarias aduaneras.
Al efecto, el numeral 230
establece que “Constituye infracción
administrativa o tributaria aduanera, toda acción u omisión que contravenga o
vulnere las disposiciones del régimen jurídico aduanero, sin que se califique
como delito”.
Las infracciones
administrativas y las infracciones tributarias aduaneras serán
sancionables, en vía administrativa, por la autoridad aduanera
respectiva, según lo dispuesto en el artículo 231 de la LGA, su imposición debe
estar precedida de un procedimiento administrativo (artículo 234 LGA).
Las
infracciones administrativas se penarán con la suspensión del ejercicio de la
función pública aduanera –en el caso de los auxiliares de ésta función- que oscila
entre 2,5 días a un mes, tres meses y un año (artículos 237, 238, 239, 240, 241 de la LGA) o
con multa expresada en pesos centroamericanos (235, 236, 236 bis del mismo
cuerpo legal), la cual se cancelará con su equivalente en moneda nacional en
los bancos del Sistema Bancario Nacional autorizados al efecto. En caso de
suspensión, el auxiliar no podrá iniciar operaciones nuevas, sino solamente concluir
las iniciadas a la fecha en que se le notifique la resolución respectiva (232
de la LGA).
Si las conductas tipificadas
en la Ley también configuran una infracción establecida en la legislación
tributaria, se aplicarán las disposiciones especiales de esta Ley, siempre que
dichas conductas se relacionen con el incumplimiento de las obligaciones tributarias
aduaneras o de los deberes ante la autoridad aduanera (artículo 232 en relación
a los numerales 242 y 242 bis de la LGA que regulan las infracciones
tributarias aduaneras).
Como se advierte de lo
expuesto, el régimen jurídico aduanero no solo regula el tránsito de mercancías
en el territorio nacional, sino que también se establece el marco regulatorio
de obligaciones aduaneras o arancelarias, cuya naturaleza es tributaria. Se
establece un régimen de fiscalización que incluye la regulación de los órganos
auxiliares de la Administración Aduanera y un régimen sancionatorio aplicable
en caso de incurrirse en las infracciones que determina la ley.
Lo antes expuesto pone en
evidencia que la aplicación del régimen establecido en la regulación aduanera
reviste no solo importancia en el desarrollo del país, sino que, la información
que se deriva de su aplicación reviste interés público por tratarse del
tránsito de mercancías dentro del territorio nacional, así como lo relacionado
con el cumplimiento de las obligaciones derivadas del régimen en cuestión que,
evidentemente, posee un impacto en el ámbito fiscal del país.
Lo antes indicado resulta de
importancia, en vista de que el objeto de consulta versa por un lado sobre la
posibilidad de publicar listas de morosos de obligaciones derivadas de la
aplicación del régimen sancionatorio supra indicado, y por otro, la publicación
de listas de infractores a las normas de la LGA que hayan cumplido la sanción
impuesta.
III.
SOBRE LA PUBLICACIÓN DE LISTAS
DE MOROSOS
El
tema objeto de consulta, publicación de listas de morosos en página web ha sido
abordado por éste Órgano Asesor en anteriores oportunidades.
Algunos
de los criterios emitidos, si bien, se han referido a la morosidad derivada de
obligaciones tributarias, el criterio externado puede ser extendido a la
materia aduanera, que también comparte una naturaleza tributaria referida a la
determinación y pago de los distintos aranceles previstos en la normativa que
rige la materia, así como la imposición de sanciones por el incumplimiento de
esa normativa.
El criterio
emitido por este Órgano Asesor ha partido del análisis de la confidencialidad
de la información tributaria, la morosidad como un tema de interés público,
acceso a la información constante en oficinas públicas, y la posibilidad de
divulgar ese tipo de información. Al efecto pueden consultarse los dictámenes
números C-174-2000, OJ-101-2000, C-314-2002, C-295-2006 y 293-2009, entre otros.
En dichos
dictámenes se ha señalado que existe un deber general de los contribuyentes de
proveer la información necesaria con el objeto de acreditar las situaciones
jurídicas tributarias que les conciernan, tal obligación deriva de los
artículos 104 y105 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios que
establecen un deber general de las personas de proporcionar a la Administración
Tributaria información de relevancia tributaria, deber que también se encuentra
consagrado a nivel constitucional en el artículo 24.
Con base en esas
normas, la Administración tributaria está facultada para solicitar al
contribuyente la presentación de cualquier información. El límite de esa
solicitud es la trascendencia tributaria de la información requerida, esto es, que
esté referido a la determinación y liquidación de tributos, fiscalización y
revisión de los actos administrativos de contenido tributario y, por ende,
eventualmente el ejercicio de la potestad de sancionar administrativamente las
infracciones que procedan.
Sin
embargo, como contrapeso de esa potestad, el CNPT regula derechos
para el contribuyente, los que se consagran en los numerales 115 y 117 de ese
cuerpo normativo, el primero prohíbe a la Administración trasladar la
información a otras instancias administrativas y el segundo que establece el
deber de reserva del contenido de la información, deber de confidencialidad que
cubre “la cuantía u origen de la renta,
los datos que figuren en las declaraciones, las copias de las declaraciones,
así como los libros o documentos que contengan extractos de esos libros. Se
desprende de lo anterior que la confidencialidad busca proteger los datos que
sean expresión del estado económico y financiero del contribuyente y que, por
ende, permitan precisar cuál es el alcance de su obligación tributaria”
(ver dictamen C-314-2002 de 22 de noviembre de 2002).
Sin embargo, el principio de reserva de la información confidencial no
es absoluto, sino que, tal y como se indicó en el dictamen
C-293-2009 de 19 de octubre de 2009, el legislador puede autorizar
la cesión de la información recabada por motivos de interés público, como es el
caso de la información sobre morosos de deudas con la Administración:
“La
información tributaria ha sido calificada por el legislador como confidencial.
Carece de ese carácter, la información sobre los morosos de la deuda
tributaria. (C-293-2009 de 19 de octubre de 2009)
Así,
el interés público puede justificar la publicación de determinada
información del contribuyente, como lo es que se encuentre en mora.
Precisamente,
en relación con la morosidad como asunto de interés público, en el referido
dictamen C-293-2009 de 19 de octubre de 2009, citando el criterio vertido en el
dictamen C-174-2000 y C-314-2002, señaló:
“(…) En efecto, a partir del dictamen N°
C-174-2000 de 4 de agosto 2002 hemos indicado que la morosidad puede ser un
asunto de interés público cuando afecta fondos públicos o el cumplimiento de
los deberes de la función pública, la estabilidad, solvencia y seguridad del
ente público y la economía del país. Asimismo, cuando lesiona la correcta
prestación de los servicios públicos y el cumplimiento de los fines que
justifican la existencia de la entidad pública o en último término, cuando el deudor
es titular de una situación de poder económico, político o social susceptible
de influir en la gestión de la entidad.
En dicho dictamen se estableció también que
la información relativa a los problemas de morosidad no consta en documentos
privados, sino en documentos públicos que están cubiertos por lo dispuesto en
el artículo 30 de la Carta Política. Por consiguiente, respecto de ellos existe
el derecho fundamental de acceso a la información de interés público. Además,
esa morosidad puede ser consecuencia del incumplimiento del deber que pesa
sobre todo organismo público de realizar todas las acciones necesarias para
exigir el cumplimiento de las obligaciones que existen a su favor, máxime si
esas obligaciones se refieren a fondos públicos. En ese sentido, se indicó que el interés
público se lesiona no sólo por la renuencia del deudor de cumplir sus
obligaciones, sino por la conducta omisiva, complaciente o discriminatoria de
la organización pública en relación con ese incumplimiento.
Criterios válidos también para la morosidad
tributaria. Al efecto, debe tomarse en cuenta que los recursos tributarios son
uno de los más importantes medios de financiamiento de los gastos públicos, y
en tratándose del Estado el más importante. El establecimiento de un tributo se
analiza, normalmente, como un medio de allegar recursos frescos para el
financiamiento de las distintas necesidades que se plantean a la Administración
Pública. En consecuencia, el cumplimiento de la obligación de tributar es
indispensable para la gestión pública y la satisfacción de los fines del
Estado. Lo que se traduce en la satisfacción de diversas necesidades e
intereses de la colectividad.
Luego, contribuir con los gastos públicos por
medio de los tributos es un deber constitucional. Por consiguiente, toda
persona debe participar en dicho financiamiento de acuerdo con su capacidad
económica. El incumplimiento de ese deber afecta no sólo el orden
constitucional, en virtud de lo dispuesto en el artículo 18 de la Constitución,
sino la estabilidad económica y social del país, con menoscabo de la función
pública y de la calidad en la prestación de los servicios públicos
correspondientes. Por ende, la morosidad no afecta sólo al sujeto acreedor,
sino a la sociedad como un todo. El cumplimiento de las obligaciones
tributarias permite al Estado cumplir con su función redistributiva de la
riqueza ordenada en el artículo 50 constitucional.
Ese interés público
justifica las potestades públicas que son atribuidas a la Administración
Tributaria en orden a la determinación, liquidación, recaudación, fiscalización
tributarias y, en su caso, la potestad sancionadora, particularmente en los
casos de evasión fiscal.
El ejercicio de esos potestades, en
concreto la de fiscalización, puede llevar a la Administración Tributaria a
determinar la existencia de una deuda tributaria. En caso de que esa no sea
satisfecha, en ejercicio de esas mismas potestades puede señalarse la condición
de moroso tributario y, en su caso, incluirse el nombre del deudor en una lista
de morosos. Lista que es un documento público. La elaboración de esta lista no
violenta información confidencial (Opinión Jurídica OJ-101-2000 de 11 de
setiembre de 2000). Basta determinar el
incumplimiento del deber de pago de la obligación tributaria.
Una
violación del deber de confidencialidad se presentaría, empero si la
Administración divulgare información determinante para establecer la obligación
tributaria y que conste en los libros de contabilidad y anexos del deudor. En este orden de ideas en el dictamen
C-314-2002 antes citado, señalamos al respecto:
“En el caso de la lista de morosos, considera
la Procuraduría que existe interés público suficiente que justifica la
publicidad y, por ende, autorizaría a la Administración para divulgarla por medio
de INTERNET. Empero, es necesario precisar que esa justificación no excluye el
deber de la Administración de proteger la situación económica del
contribuyente. Lo cual implica que la publicación debe comprender
exclusivamente los nombres de los contribuyentes que han incumplido su
obligación y por ende, se encuentran en mora. No existe posibilidad de que la
Administración Tributaria dé a la publicidad el monto de la obligación
tributaria, sea que ésta corresponda fielmente a la declaración (autoliquidación),
sea que dicho monto sea producto de la determinación administrativa. La
Administración debe garantizar que la publicidad no conlleve en modo alguno a
que terceras personas conozcan el monto de la deuda tributaria, o bien se
enteren de alguna forma de los datos que sobre su situación económica el
particular haya aportado o que la Administración, en ejercicio de sus
potestades, haya recabado. La información debe estar limitada al nombre del
contribuyente moroso. Por ende, la Administración Tributaria está inhibida para
publicar, por cualquier medio incluyendo INTERNET, datos de contenido económico
que permitan a terceros determinar en qué situación financiera se encuentra el
contribuyente, cuál es su actividad principal, cuáles son sus socios, etc, con lo que se evita que el conocimiento de esa
situación pueda ser utilizada en su perjuicio. Lo cual incluye necesariamente
los datos que constan en los libros de contabilidad o sus anexos, o cualquier
información de contenido comercial que pueda desprenderse de la declaración del
impuesto o en cualquier otro documento presentado o aportado a la
Administración”.
La presencia del interés público lleva a
la Procuraduría a considerar que la información sobre morosidad tributaria no
contraviene el deber de confidencialidad de la información tributaria. No
obstante, la divulgación de la lista de morosos no puede fundarse en fines
distintos de los públicos.(…)” (Lo
resaltado no es del original)
Como
se desprende con claridad del criterio supra transcrito, la divulgación de ese
tipo de información es posible, en tanto satisfaga el interés
público. Esa satisfacción se justifica en que están de por medio fondos
públicos, por una parte y en la necesidad de transparentar la actuación de la
Administración Tributaria en orden a las gestiones para la recaudación de las
sumas debidas.
En esa línea, los dictámenes citados, señalan que la existencia de
morosos implica un cuestionamiento sobre el cumplimiento de los deberes de la
Administración y, por ende, de las gestiones realizadas para obtener el pago de
los tributos, de suerte que, estamos en presencia de una información que
reviste un interés público.
Bajo esas consideraciones, es claro que la
publicación de las listas de contribuyentes morosos no vulnera esa confidencialidad,
por el contrario, la morosidad tributaria puede generar una afectación al
interés público, lo que justifica la publicación de listas de esa naturaleza.
Asimismo, debe señalarse que, con posterioridad a la fecha
de los dictámenes que hemos citado, el numeral 115 del CNPT fue reformado mediante el artículo 1° de la Ley de
Fortalecimiento de la Gestión Tributaria, N° 9069 del 10 de setiembre del
2012, disponiendo que la información sobre deudores con Hacienda y los montos
de esas deudas es de acceso público:
“Artículo 115.- Uso de la
información
(…) Sin embargo, será de acceso público la información sobre los nombres de las
personas físicas y jurídicas que tienen deudas tributarias con la Hacienda
Pública y el monto de dichas deudas. Se faculta a la Administración
Tributaria para publicar las listas de las personas deudoras con la
Hacienda Pública y los montos adeudados, así como los nombres de las personas
físicas o jurídicas que no han presentado sus declaraciones o que realizan
actividades económicas sin haberse inscrito como contribuyentes.” (Así reformado por el
artículo 1° de la ley N° 9069 del 10 de setiembre del 2012, "Ley de
Fortalecimiento de la Gestión Tributaria")
No obstante, la Administración Tributaria mantiene un deber de reserva
sobre la información de trascendencia tributaria (artículo 117 CNPT), por lo
que debe abstenerse de incluir en sus publicaciones cualquier dato cubierto por
la garantía de confidencialidad.
Cabe
agregar, que recientemente la reforma introducida mediante la Ley para Mejorar la Lucha
contra el Fraude Fiscal, N° 9416 del 14 de diciembre de 2016, adicionó el
artículo 18 bis al Código de Normas y Procedimientos Tributarios que, si bien,
refiere al deber de estar al día en el cumplimiento de las obligaciones
tributarias, establece la confección de listados de morosos y omisos.
En
efecto, el numeral en cuestión establece la obligación de toda persona física o jurídica de encontrarse
al día en el cumplimiento de obligaciones tributarias materiales y formales.
Para realizar esa verificación, la norma establece que el Ministerio de
Hacienda deberá disponer de un acceso de consulta pública, con el listado de
morosos y omisos, acceso que deberá ser implementado vía Internet, en la página
web institucional y contendrá la información referida al nombre de los sujetos
pasivos, impuestos, períodos y montos de las deudas respecto de las cuales haya
vencido el plazo legal, así como el nombre de aquellos que hayan omitido la
presentación de las declaraciones, una vez vencidos los plazos establecidos por
ley:
“Artículo 18 bis.-
Gestión de trámites estatales
Toda persona física o jurídica que desee
obtener o tramitar cualquier régimen de exoneración o incentivo fiscal,
cualquier proceso de contratación pública, cualquier concesión, permiso o
autorización para explotar bienes o servicios públicos, ante la Administración
central o entes descentralizados, deberá encontrarse al día en el cumplimiento
de sus obligaciones tributarias materiales y formales, así como en la
presentación de las declaraciones tributarias a las que estuviera obligada ante
las dependencias del Ministerio de Hacienda.
El Estado deberá verificar que los
profesionales, al momento de ser contratados bajo cualquier condición o
modalidad de empleo, se encuentren al día en sus obligaciones tributarias
materiales y formales a las que estuvieran obligados.
Para estos efectos, el Ministerio de Hacienda
deberá disponer de un acceso de consulta pública, con el listado de morosos y
omisos, en el que los funcionarios públicos deberán verificar la condición
tributaria de los sujetos pasivos, sin que estos tengan la obligación de
demostrarlo mediante certificaciones.
Este acceso deberá ser implementado vía Internet, en la página web institucional.
El acceso de consulta pública contendrá la
información referida al nombre de los sujetos pasivos, impuestos, períodos y
montos de las deudas respecto de las cuales haya vencido el plazo legal, para
el pago de la obligación tributaria sin que haya cumplido esta obligación, así
como el nombre de aquellos que hayan omitido la presentación de las
declaraciones, una vez vencidos los plazos establecidos por ley.
En el caso de los sujetos morosos, los
nombres y montos podrán ser suministrados por el Ministerio de Hacienda,
siempre que las deudas se encuentren firmes en sede administrativa y que estos
no hayan acudido a la jurisdicción contencioso-administrativa, en el ejercicio
del derecho a la tutela judicial efectiva, en cuyo caso el contribuyente estará
en la obligación de informar a la Administración Tributaria de esto último, a
más tardar tres días hábiles luego de haber interpuesto la acción judicial
correspondiente.
Sin perjuicio de lo anterior, cuando el contribuyente
moroso cumpla con su obligación tributaria o el que encontrándose al día, en
cualquiera de ambos casos, así lo informe a la Administración, esta deberá
garantizar, en un plazo no mayor de tres días hábiles, la verificación de este
hecho y la exclusión del sujeto pasivo del listado de omisos y morosos. En caso de que no lo pueda hacer en ese
plazo, retirará temporalmente al contribuyente de la lista de morosos, sin
perjuicio de volverlo a incluir, si una vez terminado el estudio se concluye
que tiene alguna deuda en mora.” (Así adicionado por el artículo 16 de la Ley
para Mejorar la Lucha contra el Fraude Fiscal, N° 9416 del 14 de diciembre de
2016)
La norma legal citada, plasma la
posibilidad de crear listas de morosos y omisos del cumplimiento de obligaciones
tributarias, cuyos periodos de pago estén vencidos, y poniendo de manifiesto
que tales listas serán de acceso público.
Obsérvese que la
norma es clara en indicar que “cuando el contribuyente
moroso cumpla con su obligación tributaria o el que, encontrándose al día, en
cualquiera de ambos casos, así lo informe a la Administración” se deberá
verificar tal circunstancia y de corresponder se procederá a la exclusión del
sujeto pasivo del listado de omisos y morosos, aspecto que resulta de
importancia en relación a lo consultado.
Bajo este marco,
procedemos a dar respuesta a las interrogantes formuladas.
IV.
SOBRE
LO CONSULTADO
El consultante solicita
criterio sobre la viabilidad de publicar en la página WEB del Ministerio de
Hacienda, listas de sujetos morosos por deudas determinadas en procedimientos
sancionatorios aduaneros y de sujetos que fueron sometidos a un procedimiento
administrativo sancionatorio por infracciones administrativas o tributarias
aduaneras y que ya han satisfecho la sanción.
a)
Publicación de listas de
sujetos morosos por concepto de las deudas determinadas en procedimientos
sancionatorios por infracciones administrativas o tributarias aduaneras ante la
Dirección General de Aduanas
Como se indicó en el apartado
que antecede, en este tema la Sala Constitucional se ha pronunciado sobre el
acceso a la información administrativa, refiriéndose a la confidencialidad de
la misma.
En el caso de la publicación
de “listas de morosos”, ya en el dictamen número C-293-2009 este Órgano Asesor
se pronunció señalando que, en caso de la lista de morosos, existe interés
público suficiente que justifica la publicidad y, por ende, autorizaría a la
Administración para divulgarla por medio de INTERNET, no obstante, debe la
Administración proteger la situación económica del contribuyente.
En fallos más recientes de la
Sala Constitucional se ha mantenido el criterio, tal y como se desprende de las
siguientes sentencias:
“V.-CASO
CONCRETO. Consta que la solicitud de información que planteó el recurrente ante
la Municipalidad de Grecia, a efecto que se le suministrara una lista completa
de los deudores morosos de ese cantón (con su número de identificación), los
períodos y montos adecuados, intereses y multas, así como el folio real en el
que se encuentra inscrito el inmueble que origina la deuda y el valor fiscal
que sirven de base al cálculo de ese impuesto, se denegó, en virtud que en
criterio de ese ente, lo pedido es confidencial, de tal forma que solo podía
ser otorgada con la autorización previa de cada uno de los deudores (informe y
los autos). Conforme ha reconocido este Tribunal, lo relativo a la identidad de las personas físicas y jurídicas que
se mantienen morosas con la Administración Tributaria no es información
confidencial, habida cuenta reviste un innegable interés público, en virtud del
impacto que la evasión y morosidad en el pago de los tributos puede tener en
las finanzas públicas y que a toda persona le asiste el derecho de conocer la
forma en que las instituciones encargadas de esta tarea la llevan a cabo, así
como saber cuáles personas, físicas o jurídicas, no se encuentran al día en sus
obligaciones, en virtud que, en una verdadera democracia, la transparencia y rendición
de cuentas frente a la ciudadanía deben ser la regla, y no la excepción, en
virtud del “ (…) derecho a toda persona de conocer la forma en que las
instituciones encargadas de esta tarea la llevan a cabo” (…) (entre otras,
sentencia No. 2011 15538 de las 10:51 hrs. de 11 de
noviembre de 2011). Aunado a lo anterior, tal y como lo afirmó la Sala en la
sentencia 2010-10982, “(…) datos como la identidad de las personas morosas no
son confidenciales ni dañan la intimidad” (Sala Constitucional. Sentencia número 2016-17074 de
las 9:05 horas del 18 de noviembre 2016. En similar sentido, sentencia número 013830-16 de las 12:53
horas del 23 de setiembre y 2010-10982 de
las 14:57 horas del 22 de junio del 2010).
En la sentencia
número 2011- 15538 de las diez horas
y cincuenta y uno minutos del once de noviembre del dos mil once, se recoge la
misma línea jurisprudencial:
“IV.-Análisis del caso concreto.
En el caso bajo estudio, dos son los aspectos que se destacan como puntos de
controversia, el primero, que al momento de interposición de este amparo, el
recurrente no había recibido respuesta alguna a la gestión planteada el 12 de
setiembre de 2011, pues lo único que se le había advertido era que sería
trasladada a estudio, sin embargo, el 19 de octubre de 2011, por oficios
DFT-UC-044-2011 y DFT-UC-044-2011, la autoridad recurrida procedió a contestar
la solicitud del recurrente, comunicándole que la información requerida es de
carácter confidencial. En este aspecto, de conformidad con lo preceptuado en el
Artículo 52 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, se impone estimar el
amparo debido a que la Administración recurrida le brindó una respuesta al
quejoso, una vez que éste se vio obligado a demandar en amparo dicha omisión.
Aunado a ello y como segundo punto controversial, la autoridad recurrida denegó
brindar información relacionada con la morosidad de algunos contribuyentes en
el pago del impuesto sobre bienes inmuebles, alegando para ello que se trata de
datos confidenciales, conforme lo establecido en el ordinal 117 del Código de
Normas y Procedimientos Tributarios. Sin embargo, como bien lo ha señalado esta Sala, no constituye información
confidencial la relativa a la identidad de las personas físicas y jurídicas que
se mantienen morosas con la Administración Tributaria. Lo anterior debido a
que, de acuerdo con el criterio del Tribunal Constitucional, estos datos
revisten un innegable interés público, en virtud del impacto que la evasión y
morosidad en el pago de los tributos puede tener en las finanzas públicas. Esto
por cuanto le asiste el derecho a toda persona de conocer la forma en que las
instituciones encargadas de esta tarea la llevan a cabo, así como saber cuáles
personas, físicas o jurídicas, no se encuentran al día en sus obligaciones, ya
que, en una verdadera democracia, la transparencia y rendición de cuentas
frente a la ciudadanía deben ser la regla, y no la excepción. Adicionalmente,
datos como la identidad de las personas morosas no son confidenciales ni dañan
la intimidad de estas, tal y como lo afirmó la Sala en la sentencia 2010-10982.
Desde esa perspectiva, es claro que se impone la estimatoria del amparo, como
al efecto se ordena.” (Lo resaltado no es del
original).
Conforme a lo
expuesto, y en lo que es objeto de consulta, es posible que se proceda a la
publicación de listas de morosos, cuyas obligaciones han derivado de
procedimientos administrativos en los que se ha determinado un incumplimiento
de la normativa aduanera y se ha establecido la existencia de un adeudo de obligaciones
arancelarias y/o la imposición de una sanción pecuniaria por infracción a las
referidas normas.
Al
efecto, según el planteamiento de la consulta, las obligaciones no honradas
derivarían del seguimiento de procedimientos por infracciones aduaneras en las
que se ha impuesto una sanción pecuniaria y que no ha sido cancelada por el
obligado.
Se trata de materia de interés público, por lo que le
resulta aplicable el criterio supra referido en punto a la pertinencia de la
publicación de esa información, en tanto, se guarde la confidencialidad de la
información de relevancia tributaria, en los términos que se ha desarrollado en
los criterios referidos supra.
b)
Publicación de listas de
sujetos que fueron sometidos a un procedimiento administrativo sancionatorio
por infracciones administrativas o tributarias aduaneras, y que ya han
satisfecho la sanción (pecuniaria o suspensiva)”
A diferencia de la
interrogante que antecede, el presupuesto que se consulta escapa a la
publicación de listas de morosos, y lo que plantea es la posibilidad de
publicar listas con los nombres de sujetos sometidos a procedimientos
administrativos sancionatorios y que han cumplido con la sanción impuesta, es
decir, se trataría de una lista de “sancionados” y no de morosos.
Partiendo
de ese supuesto, no se visualiza cuál es el interés público que justifique la
publicación de una lista de sancionados en sede administrativa.
Como
indicamos, la morosidad entraña un interés público, en tanto hay una lesión a
las finanzas públicas ante el incumplimiento del pago de las obligaciones de
naturaleza tributaria y/o aduanera.
Criterio similar supone el incumplimiento del pago de multas derivadas
de procedimientos seguidos en sede administrativa que hayan impuesto una sanción
de corte económico al contribuyente infractor. En ambos casos se vislumbra un
interés público por tratarse de una lesión al erario público.
Sin embargo, en el caso de
contribuyentes que hayan sido sancionados previo procedimiento levantado al
efecto, y han procedido a cumplir con la sanción impuesta en esa sede
administrativa, saldan su obligación con la Administración y con el interés
público, no existiendo razón que justifique su inclusión en una lista para ser
publicada.
En ese sentido, retomamos lo
señalado en el artículo 18 bis del CNPT en cuanto
señala que “cuando el
contribuyente moroso cumpla con su obligación tributaria o el que,
encontrándose al día, en cualquiera de ambos casos, así lo informe a la
Administración” se procederá a la exclusión del sujeto pasivo del
listado de morosos y omisos, previa verificación de la situación.
Lo
anterior, nos lleva interpretar que el sujeto sancionado, al cumplir con la
sanción que se le ha impuesto mediante el procedimiento administrativo,
satisface el interés público al atender y cumplir la condena impuesta por la
misma Administración Aduanera en uso de sus potestades de fiscalización y
control, y no puede ser incluido en una lista de “sancionados”, por el solo
hecho de haberlo sido.
Aunado
a lo dicho, y en atención a lo dispuesto en la Ley No.8968, denominada “Protección de la
Persona frente al tratamiento de sus Datos Personales”, el supuesto consultado no
cumple con los requerimientos de actualidad, pertinencia o necesidad, que
establece el numeral 6 inciso 1) de la referida ley, que al efecto dispone:
“ARTÍCULO 6.- Principio de
calidad de la información
Solo podrán ser
recolectados, almacenados o empleados datos de carácter personal para su
tratamiento automatizado o manual, cuando tales datos sean actuales, veraces,
exactos y adecuados al fin para el que fueron recolectados.
1.- Actualidad
Los datos de carácter personal deberán ser actuales. El responsable de la
base de datos eliminará los datos que hayan dejado de ser pertinentes o
necesarios, en razón de la finalidad para la cual fueron recibidos y
registrados. En ningún caso, serán conservados los datos personales que puedan afectar,
de cualquier modo, a su titular, una vez transcurridos diez años desde la fecha
de ocurrencia de los hechos registrados, salvo disposición normativa especial
que disponga otra cosa. En caso de que sea necesaria su conservación, más allá
del plazo estipulado, deberán ser desasociados de su titular (…)” (Lo resaltado no es del original).
Lo antes dicho se deriva, precisamente, en el
supuesto mismo consultado, esto es la posibilidad de publicar una lista de
sancionados que han cumplido con la condena impuesta. Partiendo de ese
supuesto, al cumplirse con la sanción impuesta, el sujeto infractor ha saldado
su obligación con la Administración aduanera, por lo que no se advierte
actualidad, necesidad o pertinencia, ni el interés público, en publicar listas
de sancionados que han cumplido lo dispuesto en el procedimiento administrativo
sancionador.
Ahora
bien, siguiendo la redacción del numeral 6 inciso 1) citado, la Administración
aduanera sí puede conservar la información relativa a esa sanción, hasta por un
plazo de diez años según la norma referida.
Asimismo, los datos derivados de esos procedimientos administrativos
sancionatorios pueden ser considerados para efectos estadísticos o como parte
de la jurisprudencia tributaria, o bien, pueden ser remitidos en informes a los
poderes públicos, pero para mantener la confidencialidad se dispone que su
suministro no puede conducir a la identificación del
contribuyente. Así lo dispone el referido numeral 117 del CNPT al indicar:
“Artículo 117.- Carácter
confidencial de las informaciones.
Las informaciones que la
Administración Tributaria obtenga de los contribuyentes, responsables y
terceros, por cualquier medio, tienen carácter confidencial; (…)
La prohibición que señala este artículo no impide la inspección de las
declaraciones por los Tribunales Comunes. Tampoco
impide el secreto de las declaraciones, la publicación de datos estadísticos o
del registro de valores de los bienes inmuebles, así como de la jurisprudencia
tributaria conforme a lo previsto en el artículo 101 (*) de este Código, o el
suministro de informes a los personeros de los Poderes Públicos, siempre que se
hagan en tal forma que no pueda identificarse a las personas. (…) (Lo subrayado no es del original).
En relación con la jurisprudencia
tributaria, el artículo 101 del mismo cuerpo legal señala:
“Artículo 101.- Publicidad de las normas y
jurisprudencia tributarias
Sin perjuicio de la publicidad de las leyes,
las reglamentaciones y las demás disposiciones de carácter general dictadas
por la Administración Tributaria en uso de sus facultades legales, la
dependencia que tenga a su cargo la aplicación de los tributos debe dar a
conocer de inmediato, por medio de la divulgación en su portal web, redes
sociales, publicaciones en diarios de circulación nacional, impresos o
electrónicos u otros medios idóneos conformes al avance de la ciencia y la
técnica, adecuados a las circunstancias, las resoluciones o las sentencias
recaídas en casos particulares que a su juicio ofrezcan interés general,
omitiendo las referencias que puedan lesionar intereses particulares o la
garantía del carácter confidencial de las informaciones que instituye el
artículo 117(*) de este
Código.”
Por otra parte, en el caso de las sanciones de
inhabilitación, guarda sentido la publicación de listas de auxiliares
inhabilitados, como medio para informar a la ciudadanía de que estos no pueden
ejercer la función pública aduanera. Sin embargo, si el auxiliar de la función
pública ha cumplido con la sanción impuesta, no existe un interés en incluirlo
en una lista de sancionados, pues ya se ha cumplido la sanción, de modo que,
tampoco se advierte el cumplimiento del requerimiento de actualidad,
pertinencia o necesidad, establecido en el artículo 6 inciso 1) de la Ley No.
8968 referido supra, aunque, como indicamos, sí puede la Administración conservar la información
respectiva hasta por un plazo de diez años según la norma referida, o bien,
utilizar los datos para fines estadísticos.
V.
CONCLUSIONES
Con
fundamento en lo expuesto, éste Órgano Asesor concluye lo siguiente:
1.
El Código de Normas y
Procedimientos tributarios protege la información de trascendencia tributaria, derivándose un deber de confidencialidad respecto de esa información.
2.
Tal y como se ha expuesto en criterios
anteriores, no se encuentra dentro de los supuestos de información confidencial
las listas de contribuyentes morosos. Por el contrario, la morosidad afecta el
interés público, y por ende esa información es de interés público,
3.
Lo anterior implica la posibilidad de
publicar listas de morosos cuando se verifique ese incumplimiento. En
consecuencia, es posible la publicación de listas de sujetos que se encuentran
en mora de obligaciones derivadas de procedimientos administrativos
sancionatorios aduaneros, en tanto, se constate el estado de morosidad.
4.
La publicación de listas de morosos no puede
comprender información cubierta por la garantía de confidencialidad.
5.
En el caso de la publicación de listas de
contribuyentes sancionados mediante procedimientos seguidos en sede
administrativa, que han cumplido con la sanción impuesta (multa y/o
inhabilitación), no se advierte un interés público que justifique una actuación
en tal sentido. Tampoco cumpliría con el requerimiento de actualidad,
pertinencia o necesidad, para la recolección de datos, establecido en el
artículo 6 inciso 1) de la Ley No. 8968, sin embargo, la Administración aduanera sí
puede conservar la información relativa a esa sanción, hasta por un plazo de
diez años según la norma indicada.
6.
Asimismo, la información que se derive de
esos procedimientos administrativos sancionatorios puede ser utilizada con
fines estadísticos (artículos 101 y 117 del CNPT).
Atentamente,
Sandra Sánchez
Hernández
Procuradora Adjunta
SSH/hsc
C-220-2017
PRINCIPIO DE CONFIDENCIALIDAD DE LA INFORMACIÓN DE TRASCENDENCIA
TRIBUTARIA. LISTAS DE MOROSOS. VERIFICACION DEL ESTADO DE MOROSIDAD.
PUBLICACION EN PAGINA WEB. INTERES PÚBLICO.
Mediante
oficio suscrito por el Director General de Aduanas, número DN-952-2016, se
solicitó criterio a este Órgano Asesor sobre el siguiente aspecto:
“(…) el objeto de la presente consulta es
que se determine la viabilidad de publicar en la página WEB del Ministerio de
Hacienda:
a)
listas de sujetos morosos por
concepto de las deudas determinadas en procedimientos sancionatorios por
infracciones administrativas o tributarias aduaneras ante la Dirección General
de Aduanas, y
b)
listas de sujetos que fueron
sometidos a un procedimiento administrativo sancionatorio por infracciones
administrativas o tributarias aduaneras, y que ya han satisfecho la sanción
(pecuniaria o suspensiva)”
Se adjuntó el
criterio legal emitido mediante oficio número DN-936-2016 de fecha 6 de octubre
de 2016, en el que se concluyó lo siguiente:
“1. La Dirección General de Aduanas, bien
puede publicar en la página WEB del Ministerio de Hacienda, listas de sujetos
morosos por concepto de deudas determinadas en procedimientos sancionatorios
por infracciones administrativas o tributarias ante el Servicio Nacional de
Aduanas por cuanto implican un interés público.
2. La Dirección General de Aduanas puede
publicar listas de auxiliares de la función pública aduanera, que han sido
sancionados en procedimientos administrativos sancionatorios, donde ya han
satisfecho la sanción (pecuniaria o suspensiva) por entrañar un interés
público”.
Mediante dictamen número C-220-2017 de 27 de setiembre de 2017, Sandra Sánchez Hernández,
Procuradora Adjunta, realiza el análisis respectivo, arribando a las siguientes
conclusiones:
“Con fundamento en lo expuesto, éste Órgano
Asesor concluye lo siguiente:
1.
El Código de Normas y Procedimientos tributarios protege la información
de trascendencia tributaria, derivándose un deber de confidencialidad respecto
de esa información.
2.
Tal
y como se ha expuesto en criterios anteriores, no se encuentra dentro de los
supuestos de información confidencial las listas de contribuyentes morosos. Por
el contrario, la morosidad afecta el interés público, y por ende esa
información es de interés público.
3.
Lo
anterior implica la posibilidad de publicar listas de morosos cuando se
verifique ese incumplimiento. En consecuencia, es posible la publicación de
listas de sujetos que se encuentran en mora de obligaciones derivadas de
procedimientos administrativos sancionatorios aduaneros, en tanto, se constate
el estado de morosidad.
4.
La
publicación de listas de morosos no puede comprender información cubierta por
la garantía de confidencialidad.
5.
En
el caso de la publicación de listas de contribuyentes sancionados mediante
procedimientos seguidos en sede administrativa, que han cumplido con la sanción
impuesta (multa y/o inhabilitación), no se advierte un interés público que
justifique una actuación en tal sentido. Tampoco cumpliría con el requerimiento
de actualidad, pertinencia o necesidad, para la recolección de datos,
establecido en el artículo 6 inciso 1) de la Ley No. 8968, sin embargo, la Administración aduanera sí puede conservar la información relativa a
esa sanción, hasta por un plazo de diez años según la norma indicada.
6.
Asimismo,
la información que se derive de esos procedimientos administrativos
sancionatorios puede ser utilizada con fines estadísticos (artículos 101 y 117
del CNPT).”