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Dictamen : 206 - del 12/09/2017
C-206-2017
12 de setiembre de 2017
Sra. Gabriela Vargas Aguilar
Secretaria
Concejo Municipal de Santo Domingo de Heredia
Estimada señora:
Con la
aprobación del señor Procurador General de la República, nos referimos al oficio
SCM-0500-08-17 de 29 de agosto de 2017, recibido el 31 siguiente, que
transcribe el artículo VI, inciso 3 A, de la sesión ordinaria del Concejo
Municipal No. 107-2017 celebrada el 21 de agosto de este año, que acordó:
“Se procede a elevar formal consulta a la
Procuraduría General de la República en los siguientes términos: con respecto a
la posibilidad que tiene el INVU y los municipios de permitir la subdivisión de
lotes mediante servidumbres de paso; (artículo 11.2.1 del Reglamento para el
Control Nacional de Fraccionamientos y Urbanizaciones), ¿esta competencia para
autorizar, es de forma individual para cada órgano INVU o municipalidad; o debe
entenderse que para otorgar dicha autorización por parte de la municipalidad y
su correspondiente visado municipal, producto de la segregación (artículo 33 de
la Ley de Planificación Urbana), se requiere de previo a ello la autorización
expresa del INVU?”
Se adjuntó el
OFICIO-ALCM-PAG-SET01-2017 fechado 1 de setiembre de 2017, donde la asesoría
legal del Concejo, en lo medular, estima que el municipio no está obligado a
solicitar al INVU una autorización previa para otorgar el visado municipal para
segregar mediante servidumbre de paso.
I.- Control municipal sobre los fraccionamientos
Para fiscalizar que los
fraccionamientos cumplan la normativa urbanística, los municipios disponen de
los controles que elencan los numerales 33 y 34 de la
Ley 4240, y 79 del Reglamento a la Ley de Catastro, Decreto 34331 de 29 de
noviembre de 2007 (La Gaceta No. 41 de 27 de febrero de 2008), relativos a la
exigencia del visado municipal.
El visado de planos es un
acto reglado, tipo específico de autorización por medio de la cual se comprueba
que el fraccionamiento cumple con la normativa urbanística. Así, ha de negarse a los planos que no
cumplen con la ordenación y planificación
territorial (Ley 4240, artículo 33; sentencia constitucional 7751-2002;
Tribunal Contencioso Administrativo, Nos. 99-2001-I, 263-2008-II, 791-2002-III,
143-2006-III, 175-2009-III, 176-2009-III, 425-2009, 630-2009-III, 166-2010-III,
1585-2010-III, 2412-2010-III, 3818-2010-III, 124-2011-III, 222-2011-III,
185-2012-III, 47-2013-III; pronunciamientos C-235-86, OJ-123-00, OJ-89-02,
C-66-02, C-220-04, C-52-06, C-243-08,
C-267-10, C-29-15, C-282-16, C-194-17).
La trascendencia del visado es tal que su omisión
imposibilita inscribir los fraccionamientos ante el Registro e inhibe la
realización de obras constructivas (Ley 4240, artículos 33, 34 y 58; Decreto
34331, numerales 79 y 81; voto constitucional 3964-2001; Tribunal Contencioso
Administrativo, No. 175-2009-II; dictámenes
C-69-2003, C-172-2008, C-32-10, C-1-13, C-19-14, C-333-14, C-46-16,
C-194-17).
Recordemos que el
fraccionamiento “simple” no incluye un proceso de habilitación urbana para el
uso y disfrute de las parcelas resultantes, porque se parte del supuesto de que
los lotes ya cuentan con accesos, parques y facilidades comunales propias de un
desarrollo urbanístico previo. En cambio, el fraccionamiento “complejo” o
“urbanización” para la habilitación de los fundos con fines urbanos, si
requiere proveerlos de calles, áreas verdes, facilidades comunales, servicios
necesarios para su uso y disfrute. Así,
cuando se requieran obras para habilitar el ingreso con accesos y vías, y
servicios diversos, no hay un simple fraccionamiento, sino un proyecto
residencial (Ley 4240, artículos 22 y 40; votos constitucionales 4205-96
considerandos XIX-XXIII, 6565-2006 y 793-2008; Tribunal Contencioso
Administrativo, Nos. 175-2009-III, 416-2010-III, 4254-2010-III, 126-2011-III,
197-2011-III, 185-2012-III, 4-2014-I; dictámenes C-235-86, C-230-01, C-1-13,
C-29-15, C-46-16, C-194-17).
En el simple fraccionamiento (segregación) el
visado municipal lo otorga el funcionario designado por el Manual de Puestos
del gobierno local, a quien corresponde corroborar el cumplimiento de ley, a
saber, el tamaño y acceso del lote resultante.
A diferencia de lo anterior, los visados complejos conllevan el análisis
de aspectos técnicos, políticos, de conveniencia y oportunidad a cargo del
Concejo Municipal como órgano de mayor representación democrática. El ejercicio de esa
competencia debe apoyarse en los criterios de los departamentos técnicos que
fungen como órganos consultivos del Concejo, y está sometida al control del
Jerarca impropio y al veto del Alcalde (Código Municipal, artículos 13
inciso o), 156, 158-160; Ley 7933, numerales 2 inciso d), 3, 5; y su
Reglamento, ordinales 6, 16 y 79; voto constitucional 3683-1994; Tribunal Contencioso Administrativo, Nos.
176-2009-III, 126-2011-III; pronunciamientos C-48-2004, C-433-2008, OJ-48-2009, C-248-2009,
C-28-2010, C-85-2010, C-321-2011, C-1-2013, C-221-2014, C-36-2016, C-194-2017).
Así las cosas, compete al Concejo Municipal verificar la
conformidad de los fraccionamientos con fines urbanísticos con la normativa y
los planos constructivos aprobados, con el apoyo del criterio técnico del
ingeniero municipal (Ley 4240, artículo 40; dictámenes C-235-1999,
C-230-2001, C-380-2003, C-221-14, C-194-2017).
Por ende, la responsabilidad por las implicaciones de
aprobar o improbar una urbanización o fraccionamiento complejo no es exclusiva
de los miembros del Concejo. El ingeniero municipal también es sujeto de
responsabilidad si desatiende sus funciones, las ejecuta inadecuadamente, o
dicta actos contrarios a la ley y genera daños (dictámenes C-338-2015,
C-194-2017).
Así, por ejemplo, para la
declaratoria de una calle pública deben haberse cumplido “los requerimientos que el ordenamiento jurídico fija para caso
específico (llámese proyecto urbanístico, terreno demanial
entregado por ley o de hecho al uso público, mutación demanial,
o adquisición del terreno privado para destinarlo a ese uso)” (dictamen
C-76-2012). Por consiguiente, para su
recibo deben verificarse las especificaciones contenidas en la normativa de carácter nacional y el plan
regulador, y en su ausencia, del Reglamento para el Control Nacional de
Fraccionamientos y Urbanizaciones del INVU (Ley 4240, artículos 36 y 40;
Decreto 32303, artículos 43 y 46; Reglamento
de Fraccionamientos, artículo II.2.1;
Tribunal Contencioso Administrativo, voto 175-2009-III; pronunciamientos
C-69-2003, C-243-2008, C-256-2011, OJ-155-2015, C-36-2016, C-194-2017).
La omisión de entregar
áreas públicas a las municipalidades es sancionada con la prohibición de
otorgar permisos para urbanizar, impedimento que subsiste si no se garantiza
dicho traspaso. La sanción abarca a los proyectos que no hayan cumplido los demás trámites
y requisitos del ordenamiento jurídico, y si el área a urbanizar carece de las
facilidades y servicios públicos (Ley 4240, artículo 38; dictámenes C-218-2008,
C-20-2009, C-194-2017).
El artículo 58 de la Ley 4240 añade que las
municipalidades no permitirán obras de construcción cuando el interesado
tratare de utilizar fundos sin requisitos de urbanización o faltos de acceso
adecuado a la vía pública; y, si el predio de la edificación se ha
originado en fraccionamiento hecho sin el visado de la ley, que solo podría
dispensarse si la certificación de propiedad acredita que la segregación es de
fecha anterior a la vigencia de la Ley 4240.
II.- Fraccionamientos mediante servidumbres de paso
La Ley 4240, artículo 20, dispone
que el plan regulador y el mapa oficial, al establecer en forma general la
localización de las vías, han de promover: “a)
Protección de la propiedad contra la proximidad de usos prediales molestos o
peligrosos; b) Una relación armónica entre los diversos usos de la tierra; c)
Conveniente acceso de las propiedades a las vías públicas; d) División adecuada
de los terrenos; e) Facilidades comunales y servicios públicos satisfactorios;
f) Reserva de suficientes espacios para usos públicos; g) Rehabilitación de
áreas y prevención de su deterioro; h) Seguridad, salubridad, comodidad y
ornato de las construcciones; e i) En general, cualquier otro interés
comunitario que convenga al buen éxito del plan regulador”.
El Reglamento para el Control Nacional de
Fraccionamientos y Urbanizaciones del INVU, Capítulo II, relativo a Fraccionamientos, define las condiciones
urbanísticas y técnicas indispensables para permitir los fraccionamientos. El
artículo II.2.1 establece como principio
general que todas las parcelas resultantes de un fraccionamiento tengan acceso directo
a vía pública. Y, sólo en casos
calificados cuando por la ubicación o dimensión del terreno se
demuestre que es imposible fraccionar con acceso adecuado a vías públicas existentes,
el INVU y los municipios podrán admitir la subdivisión de lotes mediante
servidumbres de paso, siempre que se cumplan sus requisitos:
“II.2 Accesos:
II.2.1 Lotes frente a servidumbre: Todas las
parcelas resultantes de un fraccionamiento tendrán acceso directo a vía
pública. En casos calificados, el INVU y las Municipalidades podrán admitir la
subdivisión de lotes mediante servidumbres de paso, siempre que se cumpla con
las siguientes normas:
La
servidumbre se aceptará en terrenos especiales en que por su ubicación o
dimensión se demuestre que es imposible fraccionar con acceso adecuado a vías
públicas existentes, utilizándose preferentemente para casos en que ya existan
viviendas en el lote.
II.2.1.1 En subdivisiones hasta dé tres (3) lotes
para vivienda unifamiliar, se tendrá una servidumbre de tres metros (3,00 m.) de
ancho. De éstos, noventa centímetros (0,90 m.) corresponderán a la acera. La
longitud de una servidumbre de acceso a lotes interiores no excederá de 60
metros.
II.2.1.2 Por cada lote adicional para vivienda
unifamiliar se requiere un metro (1,00 m.) adicional en el ancho de la
servidumbre, hasta completar seis metros (6,00 m.) de ancho.
II.2.1.3 Frente a servidumbres solamente se
podrá segregar un máximo de seis (6) lotes.
II.2.1.4 Todos los lotes resultantes de las
subdivisiones, deberán tener las medidas reglamentarias. El área de la
servidumbre no será computable para efectos de cálculo del área mínima de lote
y sobre ella no podrán hacerse construcciones, salvo las de tapias.
II.2.1.5 La segregación autorizada frente a
servidumbre, en los términos de los artículos anteriores, implica que la
entrada a los lotes será considerada servidumbre de paso común y en todo
momento para cualquier autoridad o funcionarios de las entidades encargadas a
prestar servicios públicos, de cualquier índole, así como de aquél a las que
corresponde el control urbanístico, municipal, de seguridad pública, salud,
bomberos y cualquier otro similar.
No obstante
lo indicado en el párrafo anterior, en cuanto a servidumbres, ni la
municipalidad, ni ninguna institución pública tienen obligación de darles
mantenimiento, ni de prestar servicios en los lotes interiores…"
Esas previsiones para el
fraccionamiento mediante servidumbres de paso son para lotes de vivienda unifamiliar. Así lo disponen los
incisos II.2.1.1 y II.2.1.2. del Reglamento para el Control Nacional de
Fraccionamientos y Urbanizaciones del INVU. Y, el inciso II.2.1.3 ibídem
estipula el máximo de 6 lotes a segregar (dictámenes C-69-2003 y
C-36-2016).
Para los condominios cuyo acceso a calle pública sea a través de servidumbre de
paso, el artículo 43 del Reglamento a
la Ley Reguladora de la Propiedad en Condominio, Decreto 32303 de 2 de
marzo del 2005 (La Gaceta No. 74 de 19 de abril de 2005), independientemente de
la longitud de la servidumbre, prevé diversos anchos para ese acceso, que van
desde los 7 m hasta los 17 m, e incluso más, según el número de filiales y su
destino o propósito. El Decreto 32303
no contiene un número específico de
viviendas para la constitución de lotes cuyo acceso a calle pública sea
mediante servidumbres de paso. Sin
embargo, deben respetarse los requisitos y la densidad previstos en el artículo
46 ibídem.
La aprobación de los condominios también conlleva el
análisis de aspectos técnicos, políticos, de conveniencia y oportunidad a cargo
del Concejo Municipal como órgano de
mayor representación democrática, deliberativo y pluralista. El ejercicio de
esa competencia debe apoyarse en los criterios de los departamentos técnicos
que fungen como órganos consultivos del Concejo, y está sometido al control del Jerarca impropio y el veto del Alcalde (Código Municipal, artículos 13 inciso o), 156, 158-160; Ley 7933, numerales
2 inciso d), 3, 5; y su Reglamento, ordinales 6, 16 y 79; sentencia
constitucional 3683-1994; pronunciamientos C-48-2004, C-433-2008, OJ-48-2009, C-248-2009,
C-28-2010, C-85-2010, C-321-2011, C-1-2013, C-221-2014, C-36-2016).
La observancia de la Ley
Reguladora de la Propiedad en Condominio No. 7933 de 28 de octubre de 1999 (La
Gaceta No. 229 de 25 de noviembre de 1999), y su Reglamento, Decreto 32303, prevalece
para determinar el acceso en inmuebles condominales
por ser normas de carácter especial, de mayor jerarquía y posteriores al
Reglamento de Construcciones del INVU (Constitución Política, artículo
129 in fine; Ley 6227, numeral 6; Código Civil, ordinal 8; sentencia constitucional 5445-99;
Sala Primera, voto 130-1992; pronunciamientos C-215-95, C-122-97, OJ-78-2003,
C-349-2004, C-256-2005, C-71-2005, C-43-2007, C-58-2007, C-336-14, C-313-15, C-36-16).
III.-
Sobre lo consultado
La Ley de Planificación
Urbana, No. 4240 de 15 de noviembre de 1968, otorga la competencia a la
Dirección de Urbanismo del Instituto
Nacional de Vivienda y Urbanismo para visar en forma previa los planos de fraccionamientos
con fines urbanísticos. Para ello dispone:
“Artículo 10.- Corresponden asimismo a la Dirección de Urbanismo,
dentro de las funciones de control que le asigna el inciso 4) del artículo 7º,
las siguiente: (…)
2) Examinar y visar, en forma ineludible, los planos
correspondientes a proyectos de urbanización o de fraccionamiento para efectos
de urbanización, previamente a su aprobación municipal…” El subrayado es nuestro.
Como se anotó en el
apartado II de este dictamen, la Ley 4240 establece la prohibición de otorgar
permisos para urbanizar terrenos a los proyectos que no hayan cumplido los
trámites y requisitos del ordenamiento jurídico, y si el área a urbanizar
carece de las facilidades y servicios públicos, y expresamente se señala el
visado de planos por parte de la Dirección de Urbanismo:
“Artículo 38.- No se dará permiso para urbanizar
terrenos:
a) Cuando el proyecto no satisfaga las normas mínimas
reglamentarias, o los interesados no hayan cumplido los trámites pertinentes,
entre los que está la aprobación indispensable de los planos por la
Dirección de Urbanismo y el Servicio Nacional de Acueductos y
Alcantarillado…” El subrayado es
nuestro.
Además, las
urbanizaciones requieren los visados del Instituto Costarricense de Acueductos
y Alcantarillados, el Ministerio de Salud y el Cuerpo de Bomberos (Ley 2726,
artículo 21; Ley 5395, artículo 309; Ley 7933, artículo 3; Ley 8228, artículos
14 y 15; y 65, 73 y 85 de su Reglamento; dictámenes C-219-2013 y C-282-2016).
IV.- Conclusiones
1) La Ley 4240 otorga la competencia a la Dirección de Urbanismo del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo para
examinar y visar los planos de fraccionamientos con fines urbanísticos, en
forma previa a su aprobación municipal.
2) El Concejo Municipal
debe verificar la conformidad de los fraccionamientos con fines urbanísticos
con la normativa y los planos constructivos aprobados, con el apoyo del
criterio técnico del ingeniero municipal.
3) El Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamientos
y Urbanizaciones del INVU, artículo II.2.1,
establece como principio general que todas las parcelas resultantes de un
fraccionamiento tengan acceso directo a vía pública. Y, sólo en casos
calificados cuando por la ubicación o dimensión del terreno se demuestre
que es imposible fraccionar con acceso adecuado a vías públicas existentes,
el INVU y los municipios podrán admitir la subdivisión de lotes mediante
servidumbres de paso, siempre que se cumplan los requisitos al efecto.
4) Las urbanizaciones también requieren los visados del Instituto
Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, el Ministerio de Salud y el
Cuerpo de Bomberos.
Atentamente,
Silvia
Quesada Casares
Procuradora
C: Ing. Randall Madrigal
Ledezma
Alcalde de Santo
Domingo de Heredia
SQC/hmu
C-206-2017
URBANISMO. PLANIFICACIÓN URBANA. FRACCIONAMIENTOS.
SERVIDUMBRES. CONDOMINIOS. APLICACIÓN RESIDUAL
DEL REGLAMENTO PARA EL CONTROL NACIONAL DE FRACCIONAMIENTOS Y URBANIZACIONES
DEL INVU. CONTROL MUNICIPAL. VISADO DE PLANOS.
La Secretaria
del Concejo Municipal de Santo Domingo de Heredia, en oficio SCM-0500-08-17 de 29 de agosto de 2017,
transcribe el artículo VI, inciso 3 A, de la sesión ordinaria del Concejo
Municipal No. 107 de 21 de agosto de 2017, que consultó si el municipio está obligado a solicitar al INVU una autorización previa
para otorgar el visado municipal para segregar mediante servidumbre de paso.
En el dictamen C-206-2017
de 12 de setiembre de 2017, la Procuradora Silvia Quesada Casares reseña
aspectos relativos al control municipal sobre los fraccionamientos, el
visado de planos, y los fraccionamientos mediante servidumbres de paso. El
dictamen concluyó:
1) La Ley 4240 otorga la competencia a la
Dirección de Urbanismo del INVU para examinar y visar los planos de
fraccionamientos con fines urbanísticos, en forma previa a su aprobación
municipal.
2) El Concejo
Municipal debe verificar la conformidad de los fraccionamientos con fines
urbanísticos con la normativa y los planos constructivos aprobados, con el
apoyo del criterio técnico del ingeniero municipal.
3) El Reglamento
para el Control Nacional de Fraccionamientos y Urbanizaciones del INVU,
artículo II.2.1, establece como
principio general que todas las parcelas resultantes de un fraccionamiento
tengan acceso directo a vía pública. Y, sólo en casos calificados
cuando por la ubicación o dimensión del terreno se demuestre que es imposible
fraccionar con acceso adecuado a vías públicas existentes, el INVU y los municipios podrán admitir la subdivisión de lotes mediante
servidumbres de paso, siempre que se cumplan los requisitos al efecto.
4) Las urbanizaciones también requieren los
visados del Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, el
Ministerio de Salud y el Cuerpo de Bomberos.