Dictamen : 171 - del 18/07/2017

18 de julio del 2017

C-171-2017

 

Señor

Carlos Luis Brenes Molina

Secretario General

Dirección General de Registro Civil

 

Estimado Señor:

 

            Con la aprobación del Procurador General de la República, me refiero a la resolución de las catorce horas del 1 de junio del 2017, dictada dentro de las diligencias de nulidad de matrimonio de los señores xxx y xxx, en la que se requiere la emisión del criterio jurídico establecido en el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública.

 

             

I.                   ANTECEDENTES.

 

Previo a referirnos al fondo del asunto, conviene hacer referencia a los antecedentes que se encuentran visibles dentro del expediente administrativo que fue remitido a esta Procuraduría:

 

1-   Mediante oficio DC-0045-2016, el Oficial Mayor del Departamento Civil del Registro Civil, informa de la existencia de una posible bigamia de la señora xxx, al existir un matrimonio inscrito con el señor xxx en fecha 25 de enero de 1958 y otro matrimonio inscrito con el señor xxx en fecha 7 de julio de 1978.  En dicho oficio se advierte que el señor xxx falleció el 11 de noviembre del 2015.  Junto con el oficio indicado, se remiten las certificaciones de los asientos de matrimonio y de defunción indicadas.

 

2-   Por resolución de las catorce horas cuarenta y nueve minutos del 14 de abril del 2017, se ordena que, previo a resolver lo que corresponda, se previene a la señora xxx para que se dirija a la oficina del Registro Civil más cercana y se refiera a la posible existencia de una bigamia.

 

3-   Que a las quince horas y veinte minutos del 05 de mayo del 2016, se recibe la declaración jurada de la señora xxx

 

4-   Que por oficio SGRC-028-2017, el señor Carlos Luis Brenes Molina, Secretario General de la Dirección General de Registro Civil interpone denuncia por bigamia ante el Juzgado de Familia y solicita que se siga el proceso penal y se ordene la nulidad del matrimonio por ser un matrimonio imposible.

 

5-   Que por resolución de las quince horas y cuarenta y dos minutos del diez de mayo del 2017, el Juzgado Segundo de Familia de San José previene a la Secretaría General del Registro Civil para que aclare si lo que se presenta al Despacho Judicial es un proceso Ordinario de Nulidad Matrimonial o una demanda penal para que se investigue el ilícito que en su escrito difiere.

 

6-   Por resolución de las catorce horas del primero de junio del dos mil diecisiete, la Dirección General del Registro Civil, solicita el criterio referido en el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública, indicando expresamente lo siguiente:

 

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 173 inciso 1) de la Ley General de Administración Pública se le confiere audiencia a la Procuraduría General de la República, a efectos que se pronuncie en relación a la nulidad de¡ matrimonio celebrado el 07 de julio de 1978 entre los señores xxx con el señor xxx, inscrito en el asiento ciento cincuenta y ocho, folio setenta y nueve, tomo cuarenta y uno de la provincia de Puntarenas, en virtud que al momento de celebrarse dicho acto jurídico la señora xxx se encontraba unida en anterior matrimonio con el señor xxx, realizado en la Parroquia de San José, Golfito, Puntarenas, el veinticinco de enero de mil novecientos cincuenta y ocho, sin que a la fecha existiera defunción de¡ cónyuge o sentencia de divorcio que disuelva el vínculo matrimonial de los señores xxx y xxx. La misma se tramita en el Juzgado Segundo de Familia de San José, expediente 17-000279-0187-FA-6

 

II.                SOBRE LA IMPOSIBILIDAD DE EMITIR EL CRITERIO FAVORABLE EN ESTE CASO.

 

Los actos administrativos absolutamente nulos pueden ser anulados en la vía administrativa, cuando la nulidad de la que adolezcan sea además de absoluta, evidente y manifiesta.  El procedimiento de nulidad absoluta, evidente y manifiesta, se encuentra regulado en el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública. 

Para ello, es necesario el dictamen de este Órgano Asesor, que debe darse de manera previa al dictado del acto final y que debe referirse necesariamente sobre el carácter absoluto, evidente y manifiesto de la nulidad invocada.  Asimismo, el artículo exige que de previo a dictar el acto final, es necesario dar audiencia a las partes y cumplir con el debido procedimiento administrativo ordinario del mismo cuerpo normativo.

 

Así pues, el artículo 173 establece literalmente:

 

Artículo 173.-1) Cuando la nulidad absoluta de un acto declaratorio de derechos sea evidente y manifiesta, podrá ser declarada por la Administración en la vía administrativa, sin necesidad de recurrir al contencioso- administrativo de lesividad, previsto en el Código Procesal Contencioso-Administrativo, previo dictamen favorable de la Procuraduría General de la República; este dictamen es obligatorio y vinculante. Cuando la nulidad absoluta verse sobre actos administrativos directamente relacionados con el proceso presupuestario o la contratación administrativa, la Contraloría General de la República deberá rendir el dictamen.

En ambos casos, los dictámenes respectivos deberán pronunciarse expresamente sobre el carácter absoluto, evidente y manifiesto de la nulidad invocada.


2) Cuando se trate de la Administración central del Estado, el ministro del ramo que dictó el respectivo acto deberá declarar la nulidad. Cuando se trate de otros entes públicos o Poderes del Estado, deberá declararla el órgano superior supremo de la jerarquía administrativa. Contra lo resuelto cabrá recurso de reposición o de reconsideración, en los términos del Código Procesal Contencioso- Administrativo.

3) Previo al acto final de anulación de los actos a que se refiere este artículo, la Administración deberá dar audiencia a las partes involucradas y cumplir con el debido procedimiento administrativo ordinario dispuesto en esta Ley.

4) La potestad de revisión oficiosa consagrada en este artículo, caducará en un año, a partir de la adopción del acto, salvo que sus efectos perduren.

5) La anulación administrativa de un acto contra lo dispuesto en este artículo, sea por omisión de las formalidades previstas o por no ser absoluta, evidente y manifiesta, será absolutamente nula, y la Administración estará obligada, además, al pago por daños, perjuicios y costas; todo sin perjuicio de las responsabilidades personales del servidor agente, de conformidad con el segundo párrafo del artículo 199.

6) Para los casos en que el dictado del acto administrativo viciado de nulidad absoluta, evidente y manifiesta corresponda a dos o más ministerios, o cuando se trate de la declaratoria de nulidad de actos administrativos relacionados entre sí, pero dictados por órganos distintos, regirá lo dispuesto en el inciso d) del artículo 26 de esta Ley.

7) La pretensión de lesividad no podrá deducirse por la vía de la contrademanda.

 

En el presente caso, y según se desprende de los antecedentes citados, existe un proceso judicial ante el Juzgado Segundo de Familia en el que ya se discute la nulidad del matrimonio ante una gestión interpuesta por parte de la Dirección General del Registro Civil. 

 

Dentro del proceso judicial, se ha prevenido a la Dirección General del Registro Civil, que se aclare si dicho proceso es un proceso ordinario de nulidad de matrimonio o si se trata de una denuncia penal.

 

A partir de lo expuesto, es claro que esta Procuraduría General no podría emitir el criterio afirmativo solicitado.

 

En este caso, se está solicitando que se declare la nulidad el matrimonio efectuado por la señora xxx y xxx, en razón de que existía un matrimonio anterior de la señora xxx con el señor xxx. 

 

Cabe señalar, sin embargo, que en nuestro criterio, es claro que el matrimonio no es un acto administrativo, y por lo tanto, no podría ser anulado a través del procedimiento establecido en el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública.  

 

En efecto, si bien no existe uniformidad en la doctrina en relación con la naturaleza jurídica del matrimonio, pues existen teorías que lo definen como un contrato, como un acto jurídico o como un instituto, es lo cierto que si podemos afirmar categóricamente que el matrimonio no es un acto administrativo. 

 

Así, sobre la naturaleza jurídica del matrimonio, se ha señalado que:

 

“Existen diferentes teorías acerca de la naturaleza jurídica del matrimonio; entre ellas tenemos:

 

Teoría Contractual

La doctrina clásica apoya la teoría de la naturaleza contractual del matrimonio, fundados en la consideración de que el vínculo matrimonial se deriva de la voluntad concorde de los esposos y en donde deben cumplirse las formalidades preestablecidas por el ordenamiento.

 

Teoría del Acto Jurídico

El matrimonio también ha sido considerado como un acto jurídico, ya que los contrayentes expresan su voluntad ante un oficial competente, para darle validez al acto. Es un acto jurídico no negociable, que produce efectos personales como la convivencia, la fidelidad, el mutuo auxilio, y también efectos patrimoniales, como las regulaciones económicas entre los cónyuges y frente a terceros.

 

Teoría como Institución

Por último, se puede decir que el matrimonio es una institución, ya que constituye un conjunto de reglas impuestas por el Estado, que forma un todo, al cual las partes no tienen más que adherirse, una vez dada esa adhesión, la voluntad de las partes es ya importante y son los efectos de la institución los que se producen automáticamente….

 

Con fundamento en los anterior, se puede concluir que sería falso concebir al matrimonio nada más que como un contrato o un mero vínculo jurídico, ya que el matrimonio obedece a profundos instintos humanos, está impregnado de ideas morales y religiosas, se propone fundar una familia, crear una comunidad plena de vida, concebir hijos, educarlos, es un elemento vital de la sociedad, es en fin, una institución.”[1]

 

En el mismo sentido, se ha indicado que el matrimonio “es la celebración de un acto solemne entre un hombre y una mujer con el propósito de crear una unidad de vida entre ellos. Es un acto voluntario efectuado en un lugar y tiempo determinados ante el funcionario que el Estado designe para celebrarlo.”[2]

 

Se desprende de lo expuesto, que es imposible considerar al matrimonio como un acto administrativo.  Sin embargo, es claro que para que tenga efectos hacia terceros, la legislación nacional exige que el matrimonio sea inscrito en el Registro Civil, inscripción que sí es un acto administrativo, pero cuya nulidad no puede analizarse de forma aislada.  (ver artículo 33 del Código de Familia) 

 

Sobre la diferencia entre el matrimonio y el acto de inscripción del matrimonio, a efectos de la aplicación del artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública, esta Procuraduría ha señalado:

 

“Al respecto, debemos destacar que el acto jurídico del matrimonio es celebrado entre particulares frente a un funcionario con fe pública, el cual está obligado a enviar todos los antecedentes y acta del mismo o certificación de ésta, al Registro Civil. Dicha inscripción por tanto resulta indispensable para dar publicidad al acto realizado, pero no es un requisito de validez del mismo, prueba de ello es que la omisión del funcionario es sancionada, pero no implica la nulidad del acto jurídico (artículos 23 y 24 del Código de Familia).  Precisamente en esa línea, el artículo 33 del Código de Familia reconoce que el matrimonio surte efectos desde su celebración, aun cuando debe ser inscrito en el Registro Civil.

La distinción anterior resulta de vital importancia en este caso, pues lo que se pretende es la declaratoria de nulidad en vía administrativa de un acto de inscripción de matrimonio, por considerarse que se realizó en violación de lo dispuesto en el numeral 14 del Código de Familia, y en consecuencia, se considera que existe una nulidad de carácter absoluta, evidente y manifiesta. Al respecto, establece dicho artículo:

“Artículo 14.-Es legalmente imposible el matrimonio:

 

1)   De la persona que esté ligada por un matrimonio anterior.

 

(…)”

Dicho artículo está relacionado con lo dispuesto en el numeral 64 del Código de Familia que establece en lo que interesa:

“Nulidad del Matrimonio

 

Artículo 64.—La nulidad del matrimonio prevista en el artículo 14 de esta Ley, se declarará de oficio. El Registro Civil no inscribirá el matrimonio de las personas menores de quince años.  

 

(…)”

La norma en cuestión permite en principio la declaratoria de oficio de la nulidad del matrimonio realizado en contra de lo dispuesto en el numeral 14 del Código de Familia, redacción que fue introducida por el el artículo 1° de la Ley N° 8571 del 8 de febrero de 2007.

La lectura aislada de dichas normas del Código de Familia podría llevar a concluir que la declaratoria oficiosa que debe hacer la Administración de la nulidad del matrimonio en esas condiciones, debe realizarse mediante el procedimiento estipulado en el numeral 173 de la Ley General de la Administración Pública para anular los actos declaratorios de derechos en vía administrativa, sin embargo sobre ello, debemos realizar varias apreciaciones.

En primer lugar, tal como indicamos, cuando nos encontramos frente a un matrimonio, el acto generador de derechos subjetivos no es la inscripción del mismo en el Registro Civil, sino que por el contrario, éste surte efectos desde su celebración. Por tal motivo, el procedimiento del artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública, no está previsto para anular un simple acto de publicidad registral cuando el vicio que se achaca no es en dicho acto, sino que es imputado al acto generador de esa inscripción, es decir al acto de matrimonio.

En segundo lugar, debe considerarse que cuando se introdujo la modificación al artículo 64 del Código de Familia, no fue modificado lo dispuesto en el numeral 420 del Código Procesal Civil que establece lo siguiente:

“Proceso abreviado

 

ARTÍCULO 420.- Asuntos sujetos a este trámite. Cualquiera que sea su cuantía, las siguientes pretensiones se tramitarán y decidirán en proceso abreviado:

 

1)   El divorcio, la separación y la nulidad del matrimonio.

 

(…)”

 

Nótese que el legislador mantuvo el proceso judicial abreviado para las declaratorias de nulidad de matrimonio sin hacer distinción, y queda descartada la existencia de una derogatoria tácita de dicha norma para el supuesto previsto en el artículo 14 del Código de Familia, a partir de lo que dispone el artículo 66 de dicho Código que señala:

“Artículo 66.- El matrimonio declarado nulo o anulado produce todos los efectos civiles en favor del cónyuge que obró de buena fe y de los hijos y las consecuencias que este Código fija en perjuicio del cónyuge que obró de mala fe.

 

La buena fe se presume si no consta lo contrario y en ningún caso la nulidad del matrimonio perjudicará a tercero si no desde la fecha en que se inscriba la declaratoria en el Registro. “

 

Lo anterior evidencia que la declaratoria de nulidad de un matrimonio, incluso de aquel matrimonio imposible por vínculo anterior, lleva intrínseco la necesidad de revisar si el cónyuge afectado actuó o no de buena fe para efectos civiles. Todas estas particularidades que deben contemplarse para anular el acto del matrimonio, nos llevan a concluir que el procedimiento establecido en vía administrativa en el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública no es el idóneo para la declaratoria de nulidad de una inscripción de un vínculo de dicha naturaleza, pues no pueden separarse el acto de matrimonio y el acto de inscripción como si fueran independientes cuando el vicio que se achaca es del acto original.

Nótese que la declaratoria de nulidad de una inscripción registral del vínculo matrimonial, no implica por sí misma la declaratoria de nulidad del acto del matrimonio, por lo que tomando en consideración la posible existencia de derechos subjetivos contrapuestos de las partes involucradas, no es procedente ni conveniente que se haga en vía administrativa una declaración de nulidad parcial, únicamente de la inscripción registral pero no del acto en sí, sobre todo tomando en consideración que el acto que genera los derechos subjetivos es este último.

Por tanto, cuando el artículo 14 del Código de Familia establece que la nulidad se declarará de oficio, no es más que la utilización de una errónea técnica legislativa, para autorizar a las autoridades administrativas sin audiencia previa, para que interpongan las acciones correspondientes para la declaratoria de esa nulidad en vía judicial, o se abstengan de inscribir el matrimonio realizado en esas condiciones, pues dicha nulidad por su naturaleza no es convalidable.”  (Dictamen C-330-2015 del 2 de diciembre del 2015)

 

A mayor abundamiento, debe advertirse que desde vieja data la Sala Constitucional ha señalado que la nulidad del matrimonio sólo puede efectuarse a través del  procedimiento jurisdiccional diseñado para ello, por lo que no podría intentarse una nulidad de matrimonio en la sede administrativa.  (ver al efecto, la resolución  número 17713-2006 de las dieciséis horas y veintidós minutos del siete de diciembre del dos mil seis)

 

A partir de lo expuesto, es claro que no podría anularse el acto de matrimonio a través del procedimiento establecido en el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública, razón por la cual debe rechazarse la gestión.

Adicionalmente, y aún y cuando no existiera el motivo señalado líneas atrás, tampoco podríamos en este caso brindar el pronunciamiento solicitado, pues la nulidad pretendida no ha sido precedida por el procedimiento administrativo exigido por la Ley General de la Administración Pública, no se ha dado oportunidad a las partes para su defensa, y tampoco el procedimiento ha sido iniciado por el órgano competente para ello.

 

Asimismo, el asunto ya se encuentra en conocimiento del Juzgado de Familia, por lo que al tenor de lo establecido en la jurisprudencia administrativa que integra los artículos 4 y 5 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, no podríamos remitir el criterio solicitado, al estar ante un asunto pendiente de resolución por los tribunales de justicia.

 

 

III.             CONCLUSIÓN.

 

 

En razón de las consideraciones anteriores, se devuelve el expediente sin el dictamen favorable requerido, en razón de que la nulidad pretendida no versa sobre un acto administrativo. 

 

Adjunto con el dictamen, se devuelve el expediente remitido a esta Procuraduría por el Registro Civil.

 

 

 

Atentamente,

 

 

 

Grettel Rodríguez Fernández

Procuradora 

 

 

GRF/kpm

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

C-171-2017

 

NULIDAD ABSOLUTA EVIDENTE Y MANIFIESTA. IMPOSIBILIDAD DE APLICAR EL PROCEDIMIENTO A LOS MATRIMONIOS.  DIFERENCIA ENTRE EL MATRIMONIO Y EL ACTO DE INSCRIPCIÓN DEL MATRIMONIO.

 

La Dirección General de Registro Civil solicita el dictamen favorable establecido en el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública para anular el matrimonio efectuado en un caso concreto y en supuesta bigamia.

 

Mediante dictamen C-171-2017 del 18 de julio del 2017, Grettel Rodríguez Fernández, Procuradora del Area de Derecho Público, evacuó la consulta formulada, indicando que no es posible emitir el criterio solicitado, en razón de que no nos encontramos ante un acto administrativo.